大中型水利水電工程社會穩定風險因素識別分析
——以引江補漢工程為例

蔡貴珍,張仲偉,何云蛟,高 菲

(長江勘測規劃設計研究有限責任公司,湖北 武漢 430010)

0 引 言

自國家發展和改革委員會印發發改辦投資〔2012〕2492號《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》以來,社會穩定風險評估工作已在各行各業全面開展并作為工程可研階段的一項重要論證內容。社會穩定風險分析為社會穩定評估提供技術支撐;而其風險因素識別是社會穩定風險分析的核心內容,也是社會穩定風險等級評判的基礎。但是,缺乏相關規程規范和技術標準以及權威、可操作的風險因素識別方法和成熟的風險因素識別經驗,且有關各方的認知理解存在較大差異,無形中增加了社會穩定風險分析工作的難度和復雜性。特別是大中型水利水電工程,因其投資大、工期長、建設征地移民安置復雜、民生關系重大等特殊性,社會穩定風險分析工作尤顯重要,應予以充分重視。

本文結合大中型水利水電工程的特點和已有社會穩定風險分析規程規范,通過十幾年的社會穩定風險分析工作經驗積累,以引江補漢工程社會穩定風險因素識別為例,歸納總結了大中型水利水電工程社會穩定風險因素識別思路和方法、風險因素清單及風險識別經驗等。

1 識別思路和方法

風險識別是指針對待評項目,綜合應用大數據、虛擬空間、現場實地等多種方法[1],全面查找項目可能存在的風險點,并通過對照表法,最終形成科學的社會穩定風險因素清單。

(1)大數據風險識別是針對特定項目的風險識別任務,通過對同類別的風險案例、相關聯的風險信息進行收集、匯總與分析,識別出可能存在的風險[1]。信息來源包括:業務數據信息積累,以往評估或分析預測結果,各種媒體的公開信息源收集,法律法規、政策規定等相關文件,來自內外部專家、專業組織的經驗與信息,穩評單位已積累的風險點庫、風險關聯庫等。

(2)虛擬空間風險識別是在虛擬空間的社會心態和新聞價值規律的基礎上,結合具體的網絡輿情,對虛擬空間中涉及社會穩定風險評估對象的社會心態與媒體輿論進行分析,以識別項目社會穩定風險的風險點[2]。信息來源包括:網絡調查、網絡論壇、網絡新聞、視頻播客、博客空間、無線即時通訊、新型社交媒體、自媒體新聞平臺(如微信公眾號)等。

(3)現場實地風險識別包括現場風險告知和現場風險調查兩個步驟[2]。現場實地風險識別有助于直接了解項目可能存在的風險因素,熟悉相關的風險環境,與風險相關人群直接接觸,進行相關的調查與溝通,不僅能識別風險,還可在一定程度上化解和防范部分風險。實地風險識別主要采取座談會、問卷調查、實地觀察、訪談法、張貼公示等調查方式。

2 風險因素識別清單

參照已有社會穩定風險分析相關文獻和各類項目風險分析的工作經驗,結合大中型水利水電工程的特征,分別從政策規劃和審批程序、征地拆遷及補償、技術和經濟方案、生態環境影響、項目管理、安全衛生、經濟社會影響、媒體輿情等8個方面,歸納總結出大中型水利水電工程可能涉及到的各項特征風險因素。

2.1 政策規劃和審批程序

從大中型水利水電工程的立項審批特點分析可知,在政策規劃和審批程序方面,可從立項及審批程序、產業政策及發展規劃、工程選線選址、工程規劃設計參數、前期過程中公眾參與等5個方面識別工程特征風險因素[1]。

2.2 征地拆遷及補償

水利水電工程用地面積一般較大,征地拆遷及補償較為復雜,其建設征地影響除了人口、土地、房屋及其他附屬設施外,還可能涉及到交通、通訊、電力、水利等各類專業項目和企業、事業單位等,其安置處理方案直接關系到移民生產生活是否能夠恢復原有水平和權屬人的正當權益是否得以保證等。因此,征地拆遷及補償實施管理方案是否完善,與受影響群眾的認知能力及心理感受、實施移民工作的干部或技術人員的工作態度及作風、實物指標、補償標準、補償資金、群眾意愿訴求等各個方面相關,且這些事項受人為管理或政策波動影響大,也是引發社會穩定最為集中的風險源。因此,在征地拆遷及補償方面,可從工作程序、土地房屋征收征用范圍、實物指標及移民安置意愿調查、土地房屋征收征用補償標準、移民安置方案、土地房屋征收征用補償資金、拆除過程、專業項目處理、臨時用地復墾、被征地居民就業及生活、特殊土地和建筑物的征收征用、管線搬遷及綠化遷移方案、墳墓搬遷、礦產資源壓覆影響、文物古跡影響、其他設施影響等方面識別工程特征風險因素[3]。

2.3 技術經濟

各類水利水電工程建設的技術和工藝在中國發展較為先進和成熟,在技術經濟方面,主要結合利益相關者影響和項目開展是否合法合理,從工程方案、隧洞及地下建筑工程的施工引起地面沉降的影響、資金籌措和保障方案、其他重大技術難題等方面識別工程特征風險因素[4]。

2.4 生態環境影響

水利水電工程對生態環境影響較為復雜、時空影響深遠,從各方面均可能產生不利影響,尤其是水環境和生態環境方面。在生態環境影響方面,可從水資源影響,地表水環境影響,地下水環境影響,大氣污染物排放、噪聲和振動影響,電磁輻射和放射線影響,光污染影響,日照和采光影響,通風和熱輻射影響,固體廢棄物及其二次污染(垃圾臭氣、滲瀝液等)、土壤污染、陸生生態影響,水生生態影響,環境敏感區影響,水土流失影響,環境地質影響,公共空間和景觀的影響及其他影響等方面識別工程特征風險因素[5]。

2.5 項目管理

大中型水利水電工程具有規模大、施工周期長、投資高、利益相關者多等特點,項目管理至關重要。因此,在項目管理方面,可從項目“五制”建設、建設單位六項管理制度、施工方案、安全文明施工、施工質量管理、安全生產管理、用工管理及勞資糾紛、社會穩定風險管理體系等方面識別工程特征風險因素[6]。

2.6 安全衛生

大中型水利水電工程,不僅涉及到水下施工、高空作業和地下施工,還可能涉及到巨型建筑物或先進機械等,存在各種安全衛生隱患,在安全衛生方面,可從安全、衛生與職業健康、爆炸、火災等突發事故、洪澇災害、社會治安和公共安全、水質安全等方面識別工程特征風險因素[7]。

2.7 經濟社會影響

大中型水利水電工程一般影響范圍較大,不僅在施工期間涉及到各方利益相關者,工程運行也可能涉及到多方利益者。因此,在經濟社會影響方面,主要從文化和生活習慣、宗教和習俗、對周邊土地、房屋價值的影響、就業影響、群眾收入影響、相關生活成本、流動人口管理、商業經營影響、對公共配套設施及周邊交通的影響、對其他水利設施的影響等方面識別工程特征風險因素[8]。

2.8 媒體輿情

媒體輿情主要從媒體網絡輿論導向及其影響、利益表達渠道等方面識別工程特征風險因素[6]。

2.9 其 他

主要是指上述8個方面之外的一些風險因素,例如從各類歷史遺留問題、重要的第三方利益者的意見等方面識別工程特征風險因素。

3 工程實例分析

3.1 工程概況

引江補漢工程是南水北調中線工程的后續水源工程,位于湖北省境內,輸水線路全長194.8 km,均為地下隧洞工程,向漢江設計補水流量為170～212 m3/s,多年平均引水約39.0億m3;輸水線路沿線經過湖北省宜昌市、襄陽市和十堰市,建設征地總面積1 293 hm2(1.94萬畝),涉及5縣(市、區)的17個鄉鎮;工程建設將歷時9 a,總投資達622億元。工程建成后,從長江三峽水庫引水入漢江,提高漢江流域的水資源調配能力,增加南水北調中線工程調水量,提升中線工程供水保障能力,向工程輸水線路沿線地區城鎮生活和工業補水,并為引漢濟渭工程達到遠期調水規模、向工程輸水線路沿線地區城鄉生活和工業補水創造條件。

3.2 工程風險因素識別

引江補漢工程具有規模大,建設征地多、涉及范圍廣(3市4縣),施工難度大、工藝要求高,建設歷時長,涉及的利益關系者眾多,投資巨大等特點,需綜合應用大數據風險識別、虛擬空間風險識別和現場實地風險識別等多種識別方法對項目風險因素進行全面識別,做到風險因素不遺漏、不夸大,科學合理。

首先,應用大數據風險識別方法,即通過公司常年積累的各類項目風險識別的經驗、公司專家庫中有關專家的意見、引江補漢工程前期工作中所有設計成果、項目相關的所有咨詢或審批意見、工程涉及的各級政府態度、工程各方利益相關者的建議或意見等,初步形成風險因素表。然后,結合虛擬空間風險識別方法(網絡調查、網絡新聞、網上公示等)和現場實地調查(座談會、問卷調查、實地觀察、訪談法、張貼公示),進一步識別確定項目所有特征風險因素。例如通過網絡調查和新聞動態,確定媒體輿情風險因素,通過網上公示的反饋意見、各利益相關者的意見或訴求函文等,確定礦產壓覆、發電影響、水庫調度以及漢江下游河段航運影響等項目的特殊風險,通過座談會、問卷調查和訪談等,發現建設征地相關風險,例如墳墓搬遷、名木古樹影響、地下水水資源影響、補償標準等。最后,通過對照表法,形成引江補漢工程社會穩定風險因素表。

主要風險因素是對項目社會穩定風險有較大貢獻作用的因素。在特征風險因素識別的基礎上,根據各項風險因素的成因、影響表現、風險分布、發生可能性、影響程度等,結合引江補漢工程的項目特點、社會環境和風險調查成果,運用德爾菲法,識別出對項目社會穩定風險起決定作用的主要風險因素。

采用前述各種調查方式和風險識別方法全面開展風險調查和風險識別后,在引江補漢工程中共識別出60項特征風險因素,23項主要風險因素,詳見表1。考慮到工程特征,區別于其他水利水電工程,在引江補漢工程中識別出隧道及地下建筑工程的施工可能引起地面沉降的影響、水資源配置方案、水價承受能力、調水對丹江口壩下航道的影響、調水對梯級電站發電的影響等風險因素。

續表

4 結 語

本文從背景和需求、思路和方法、風險因素識別清單等對大中型水利水電項目社會穩定風險分析識別進行論述,并以引江補漢工程已審批的成果為例,進一步闡述了社會穩定風險識別的策略和內容,可為開展社會穩定風險分析和評估工作提供經驗借鑒,尤其是風險因素識別清單可為風險識別對照表法提供基礎數據。

總結以往工作經驗,提出兩點思考:① 全面、充分的風險調查是風險識別的重要基礎,隨著社會經濟發展,各行各業大數據的豐富和普及、虛擬空間應用規范性和可靠性不斷加強,風險調查工作應加強智能大數據和虛擬空間的應用,不但可提高工作效率、降低生產成本,還可有效地提高風險識別的全面性、代表性和準確性。② 項目風險因素識別應本著簡單明了、重點突出的原則,結合工程特點和工程區社會環境及生態環境的特征,進行針對性地分析,全面查找所有風險點。