國土空間規(guī)劃體系下控制性詳細(xì)規(guī)劃轉(zhuǎn)型分析

1 引言

在國土空間規(guī)劃體系實(shí)施的時(shí)代背景下， 控制性詳細(xì)規(guī)劃簡稱“控規(guī)”，這是整個(gè)規(guī)劃體系內(nèi)至關(guān)重要的詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容，需要迎合新形勢(shì)融入國土空間規(guī)劃體系內(nèi)。 2019 年5 月，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于建立“五級(jí)三類”的國土空間規(guī)劃體系，同時(shí)提出要在城鎮(zhèn)的開發(fā)邊界做出詳細(xì)規(guī)劃的編制工作， 這對(duì)城市發(fā)展底線的控制有著重要意義， 同時(shí)也將著力提高城市建設(shè)空間的品質(zhì)， 實(shí)現(xiàn)控規(guī)編制體系和國土空間整體規(guī)劃之間的完美銜接。

2 控制性詳細(xì)規(guī)劃的產(chǎn)生背景

控規(guī)最早產(chǎn)生于改革開放階段， 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)正朝著市場經(jīng)濟(jì)不斷轉(zhuǎn)型， 城市空間內(nèi)的土地使用從無償轉(zhuǎn)為有償使用模式，且土地開始擁有使用期限，這在一定程度上催動(dòng)了土地使用條件編制工作的開展，如何合理地分配土地資源，這是控規(guī)編制的最初動(dòng)因。 隨著1984 年城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃許可制度的確立與實(shí)施，這已經(jīng)成為城市空間功能優(yōu)化的關(guān)鍵，控規(guī)有效銜接了規(guī)劃編制與管理， 為后續(xù)城市空間的開發(fā)提供重要參考，是城市土地使用權(quán)明晰的重要條件。 控規(guī)作為法定規(guī)劃的最終藍(lán)圖，有時(shí)會(huì)與城市未來發(fā)展之間形成矛盾，特別是對(duì)于相對(duì)落后地區(qū)，城市在發(fā)展的進(jìn)程中難以把控，且控規(guī)的修改調(diào)整十分復(fù)雜，整體編制周期較長，所以有必要構(gòu)建出更加高效且靈活的調(diào)整機(jī)制，針對(duì)控規(guī)編制工作加以創(chuàng)新和改進(jìn)，以此更好地適應(yīng)城市未來發(fā)展需求[1]。

3 國土空間控規(guī)編制的新要求

3.1 橫向統(tǒng)籌與縱向傳導(dǎo)

正如上文所述，我國如今已經(jīng)構(gòu)建了“五級(jí)三類”國土空間規(guī)劃體系，并強(qiáng)調(diào)“全域全要素”的空間管控思想。 與此同時(shí)，還需要確定控規(guī)編制審批與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，必要時(shí)配以詳細(xì)的監(jiān)督管理體系。 控規(guī)作為開發(fā)城鎮(zhèn)邊界范圍內(nèi)的重要參考依據(jù)，需明確控規(guī)在體系銜接中的積極作用。 因具體規(guī)劃層次有所不同，所以各級(jí)規(guī)劃重點(diǎn)會(huì)存在一定的區(qū)分。 空間規(guī)劃的落實(shí)效果存在差別，以控規(guī)為指導(dǎo)依據(jù)，需發(fā)揮以下幾方面空間治理導(dǎo)向：（1）加強(qiáng)空間戰(zhàn)略傳導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管控的逐層傳導(dǎo)落實(shí)， 為國土空間長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定基礎(chǔ)；（2）突出空間協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，加強(qiáng)各部門之間的相互協(xié)同，最終形成一套完善的管控機(jī)制；（3）注重空間保障，經(jīng)過各級(jí)規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)與集中反饋，實(shí)現(xiàn)空間用途管制的高效落實(shí)，為規(guī)劃的編制與實(shí)施進(jìn)一步提供空間保障；（4） 促進(jìn)空間優(yōu)化，明確各級(jí)規(guī)劃目標(biāo)，引導(dǎo)三大空間，改善人們的生活方式，為國土空間規(guī)劃與城市土地資源利用提供便利條件[2]。

3.2 剛彈結(jié)合與分層管控

以往控規(guī)的調(diào)整步驟與審批程序復(fù)雜煩瑣， 各地區(qū)都在不斷探索更加高效且靈活的控規(guī)編制與管理體系， 從而簡化審批程序，實(shí)現(xiàn)城市底線控制。 采用分層編制與審批的管控體系，將控規(guī)合理地劃分為兩個(gè)層面，即上層規(guī)劃傳導(dǎo)，下層落實(shí)上層管控內(nèi)容，以此不斷優(yōu)化控制內(nèi)容，使控規(guī)的實(shí)施與轉(zhuǎn)型更具有彈性。

3.3 內(nèi)容擴(kuò)展與技術(shù)升級(jí)

在生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展條件下， 國土空間規(guī)劃不僅要注重未來發(fā)展， 也要強(qiáng)調(diào)保護(hù)的作用， 將機(jī)構(gòu)調(diào)整成 “多規(guī)合一”，融合大數(shù)據(jù)與云計(jì)算等技術(shù)手段，使控規(guī)編制內(nèi)容與技術(shù)得到創(chuàng)新，從以往的平面化發(fā)展轉(zhuǎn)型為立體化發(fā)展。 通過搭建信息平臺(tái)，完成對(duì)國土空間的數(shù)據(jù)化定向分析，以及從地面到地下的立體化控制，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的統(tǒng)籌控制。

4 國土空間規(guī)劃體系下控規(guī)的轉(zhuǎn)型策略

4.1 構(gòu)建覆蓋全要素統(tǒng)籌保護(hù)與開發(fā)的國土空間規(guī)劃導(dǎo)向

城市化發(fā)展進(jìn)程下，控規(guī)逐漸以擴(kuò)展發(fā)展作為導(dǎo)向，加大了城市交通、居住以及商業(yè)等發(fā)展建設(shè)空間的關(guān)注度。 隨著生態(tài)文明建設(shè)理念的落實(shí)，詳細(xì)規(guī)劃需要對(duì)城市農(nóng)業(yè)與生態(tài)空間的統(tǒng)籌發(fā)展加以考慮，對(duì)各部門擁有的空間事權(quán)做出整合，使其協(xié)調(diào)落實(shí)于國土空間規(guī)劃藍(lán)圖中。 發(fā)揮控規(guī)承上啟下的銜接作用，在落實(shí)整體規(guī)劃中對(duì)建設(shè)用地的開發(fā)與保護(hù)工作的同時(shí)， 也要做好生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作，基于全域全要素空間用途控制背景，使控規(guī)實(shí)現(xiàn)價(jià)值導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型[3]。

4.2 確立以規(guī)劃單位作為主體的傳導(dǎo)控制體系

遵循可實(shí)施性的原則進(jìn)行區(qū)縣級(jí)規(guī)劃的詳細(xì)設(shè)計(jì)， 突出“管理”需求，綜合道路與行政區(qū)劃等情況來劃定。 根據(jù)管理單元的實(shí)際構(gòu)成情況完成控規(guī)編制范圍的有效劃定， 要求總體與詳細(xì)規(guī)劃能夠在同樣的空間單元范圍內(nèi)完成要素傳導(dǎo)，將“底線約束”“用地布局”等方法落實(shí)在規(guī)劃單元內(nèi)，綜合“剛性”與“彈性”兩方面要求，做出控規(guī)編制的及時(shí)調(diào)整，如圖1所示，實(shí)現(xiàn)各部分要求的合理分解。 其中“剛性管控”當(dāng)中明確了底線要素的相關(guān)內(nèi)容，即對(duì)城市開發(fā)邊界做出明確，對(duì)永久性的基本農(nóng)田加以保護(hù)，以公園綠地為開敞空間，兼顧景觀風(fēng)貌的合理布局。

圖1 國土空間總規(guī)到詳細(xì)規(guī)劃的要素傳導(dǎo)

4.3 協(xié)調(diào)對(duì)接國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

將“用地分類”作為基礎(chǔ)，控規(guī)提出了對(duì)相應(yīng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的核心協(xié)調(diào)對(duì)接要求，按照國家整體安排，計(jì)劃在2025 年健全規(guī)劃的技術(shù)體系。 目前，該體系正處于初步試行階段，未來的控規(guī)需要在新的技術(shù)體系下編制與調(diào)整。 當(dāng)前實(shí)施的控規(guī)用地分類主要體現(xiàn)于建設(shè)用地中， 對(duì)用地的詳細(xì)分類有著明確的規(guī)定和安排，具體分類主要包含“城市居住用地”“城市公共管理與服務(wù)用地”“商業(yè)服務(wù)業(yè)設(shè)施用地”等部分，這樣的分類有著較強(qiáng)的可操作性， 但是對(duì)生態(tài)或者農(nóng)業(yè)上的非建設(shè)空間來說還缺乏詳細(xì)的劃分。 所以，控規(guī)編制應(yīng)當(dāng)樹立“山水林田湖草沙”的生命共同體發(fā)展理念，將土地分類規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)有效銜接，使用地被詳細(xì)規(guī)劃為林地、耕地、濕地等，具體如圖2所示。

圖2 城市用地與國土空間規(guī)劃用地的分類標(biāo)準(zhǔn)

實(shí)際上，城市用地中也會(huì)存在著較多特別用途區(qū)，比如，和城鎮(zhèn)發(fā)展有關(guān)聯(lián)的生態(tài)涵養(yǎng)、文化保護(hù)用地空間。 這時(shí)的規(guī)劃需要有效銜接“三區(qū)”管控，對(duì)特別用途區(qū)的管控邊界進(jìn)行核對(duì)，明確管控要求與數(shù)據(jù)信息，核對(duì)國土調(diào)查與用地審批信息，再與當(dāng)前控規(guī)成果做出對(duì)比，謹(jǐn)防出現(xiàn)和“三調(diào)”相疊合的問題，防止與建筑物或者已規(guī)劃建設(shè)用地發(fā)生局部重合，具體情況如圖3 所示。

圖3 特別用途區(qū)與要素校核

4.4 搭建信息平臺(tái)，創(chuàng)新控規(guī)動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制

以控規(guī)作為未來的法定規(guī)劃， 批準(zhǔn)后相應(yīng)的法定程序不得做出隨意修改，保證國土空間與城市發(fā)展規(guī)劃的嚴(yán)肅性。 對(duì)于不得不做出調(diào)整的情況，需依靠信息化工作平臺(tái)，創(chuàng)造動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，兼顧空間形態(tài)的控制要求，就最新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)控規(guī)的編制與調(diào)整。 未來應(yīng)建立集規(guī)劃編制與審批、調(diào)整、實(shí)施于一體的管理制度，在國土空間規(guī)劃的“一張圖”系統(tǒng)中加入自動(dòng)留痕功能，融合人工留痕功能，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃管理行為的可追溯。迎合信息化發(fā)展趨勢(shì)，確保規(guī)劃實(shí)施的公開性，綜合基礎(chǔ)信息平臺(tái)，明確生態(tài)環(huán)境底線，融合文化遺產(chǎn)保護(hù)等要素信息，加強(qiáng)各部門之間的高效聯(lián)合，縮短意見征集的時(shí)間。

憑借信息化平臺(tái)， 對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的精度加以校核分析。 國土空間規(guī)劃體系對(duì)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界做出了初步劃定， 這是控規(guī)編制中的剛性控制線。 校核工作中需要充分認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界大多數(shù)會(huì)分布在山地地區(qū)，所以需要對(duì)地形的坡度認(rèn)真校核，對(duì)于地形自然坡度超過20%的建設(shè)用地，應(yīng)對(duì)開發(fā)邊界做出適當(dāng)調(diào)整，如圖4 所示。現(xiàn)狀建設(shè)用地進(jìn)行校核分析時(shí)，可根據(jù)“三調(diào)”用地權(quán)屬信息，兼顧用地的完整情況，防止邊界貫穿現(xiàn)狀用地， 將集中連片的建成區(qū)有效地劃入邊界范圍內(nèi)， 為后續(xù)的管理提供幫助。

圖4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界和相關(guān)要素核對(duì)示意圖

4.5 進(jìn)一步優(yōu)化分層編制內(nèi)容，建立多級(jí)傳導(dǎo)體系

以片區(qū)規(guī)劃與地塊控規(guī)層次為基礎(chǔ)， 綜合現(xiàn)階段國土空間規(guī)劃的要求，對(duì)現(xiàn)有的控規(guī)體系加以完善，實(shí)現(xiàn)多專業(yè)的溝通銜接，借鑒其他城市的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，嚴(yán)格按照“剛性與彈性結(jié)合”的要求，建立分層控制體系，如圖5 所示，實(shí)現(xiàn)片區(qū)、街區(qū)以及地塊的逐層傳導(dǎo)控制。

確定十大類要素控制體系，多角度明確控制內(nèi)容，具體包含如下：（1）落實(shí)規(guī)劃傳導(dǎo)內(nèi)容，其中包含了國土空間規(guī)劃與不同類型的專項(xiàng)規(guī)劃，比如三區(qū)三線規(guī)劃、人口規(guī)模規(guī)劃、用地結(jié)構(gòu)規(guī)劃；（2）分析用地布局情況，做好城市街區(qū)的有效劃分，使規(guī)劃體系能夠與社區(qū)管理體系相銜接，明晰街區(qū)內(nèi)人口與建設(shè)規(guī)模的具體控制指標(biāo)；（3）建立城市交通、市政以及公共服務(wù)控制系統(tǒng)，對(duì)各類設(shè)施采取分級(jí)控制舉措；（4）致力于城市空間品質(zhì)的提升，對(duì)重點(diǎn)和一般管控區(qū)域有效劃分，加強(qiáng)對(duì)城市建設(shè)風(fēng)貌的科學(xué)管控；（5）明確城市更新范圍，明晰控規(guī)內(nèi)有待更新的重點(diǎn)與一般區(qū)域，確定相應(yīng)的管控需求。 對(duì)于街區(qū)方面，在落實(shí)單元管控內(nèi)容的同時(shí)，也要建立剛性容量平衡邊界，將街區(qū)范圍作為公共設(shè)施管控的邊界，劃定“5、10、15 min 生活圈”的范圍，明確不同公共設(shè)施與公園綠地的規(guī)模。

5 結(jié)語