論城鄉融合實現的發展路徑

付金正

摘?要：通過對國內外城鄉融合路徑進行理論分析，梳理城鄉融合理論的發展進程與演進機理，提出城鄉融合的內涵體現為：產業融合、人口融合與文化生活方式的相互融合。以內蒙古赤峰市城鄉融合的發展路徑為例，整理赤峰市城鄉融合發展歷程，分析判斷三大融合要素之間及其對城鄉融合的影響關系。提出實現產業融合、人口融合、生活方式的融合三類融合方式的實踐統一，需要政府采取差異化的政策供給，包括完善市場供給機制，創新意識形態的激勵機制和構建文化生活自主選擇包容機制的同步供給。

關鍵詞：城鄉融合；鄉村振興；政府治理

中圖分類號：F2?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.16.013

城鄉關系協調發展是社會發展、穩定大局的基石，也是社會治理工作的“最后一公里”。為推動全面小康的建成，黨要求逐步推進城鄉融合，使得城鄉各美其美，建構三共治理新框架。因此，本文將通過當前內蒙古赤峰市城鄉融合的有效治理路徑進行探究與總結，期望能為中國城鄉融合提供新的思路，切實地去回應新時代的社會關切和實踐需求。

1?城鄉融合的理論溯源與本文的分析視角

國內外關于城鄉融合的研究現狀，主要分為三個階段：以城帶鄉、以鄉帶城、城鄉一體化三個階段。以城帶鄉理論緣起于美國學者Lewis將非發達國家的經濟部門劃分為：工業與農業，并認為要破除二元經濟結構，完成城鄉融合需要利用工業部門的大發展來加快鄉村過剩勞動力的遷移。隨后，Jogenson在其基礎上進行優化，剖析工農業部門增長間的相關關系（畢世杰，1999）。緊接著，Ranis和Fei繼續探究認為鄉村的資源與人力被城市榨取是應當的。在19世紀初，David?Ricardo認為“工強農衰”是必然的發展趨勢，城市會吸引更多的鄉村過剩勞動力進入到工廠中就業可以獲得更大收益，但城鄉發展水平產生差距也就成為必然。最后，農村不得不成為城市的附屬品。而弗朗索瓦·佩魯（1955）提出的增長極理論認為資源是有限的，應先將資源投入到規模經濟效益明顯的城市部門，再帶動整個地區的發展，形成極化效應，從城市擴散到農村，實現以城帶鄉發展。赫希曼（1958）也認為應該先讓城市優先發展，隨著時間的流逝，城市的極化效應和涓滴效應會逐漸出現并最終擴散到農村，最終縮小城鄉差距，實現共同發展。農村經濟學家M.Lipton（1977）提出城市偏向論，他認為雖然農村在城鄉發展過程中發揮著重要作用，但在實踐中生產要素、資源仍然大多偏向城市。Rondinelli（1985）倡議實施自上而下的“次級城市發展戰略”，要全面合理布局城鎮體系，使得農村與城市更好銜接，促使城鄉聯系順暢，進而實現城鄉和諧發展。

國內從2002年實施的城鄉統籌協調戰略基本逃離不開鄉村依附于城市的“怪圈”。

孫中和（2005）認為城鄉一體化是城市發展到高級階段的區域空間組織形式，應著重發展城市。洪銀興（2008）認為鄉村發展離不開城市的帶動與輻射作用，城市應對鄉村進行全面性“反哺”。張艷國（2018）也認為新時代經濟社會轉型關鍵在于以城帶鄉戰略的充分發揮。武小龍（2018）認為目前所倡導的“城鄉一體化”更多是包含在“以城帶鄉”“以工業反哺農業”的思路中，不可避免地存在資源配置各方面的城市偏向。

由于“城市偏向”的政策實施引致城鄉差距不斷被拉大，鄉村資源被掠奪。學者提出了“以鄉帶城理論”，美國科學家利普頓最早批判以城市為中心的發展模式，認為“城市偏向”會導致馬太效應，造成不公平（柳思維等，2007）。19世紀末，Howard建構了田園城市理論系統，認為田園城市的成長需要以農村為主導，在保持鄉村相對獨立的發展的同時，與城市的發展相輔相成，實現城鄉一體化。舒爾茨（1960）同樣也主張鄉村偏向理論，認為應該在農業中引進先進技術，加入現代化的生產要素，繼而推動城鄉的發展。施特爾、泰勒（1981）堅持應保持鄉村相對獨立的觀點，并提出在城鄉互動的過程中，應“自上而下”，以農村為發展的中心，這便是著名的選擇性空間封閉發展理論。

國內方面，費孝通（1993）認為應該重視農村的發展，保持鄉村一定的獨立性，提出要大力發展農村非農產業，為農民的致富提供穩定的中心。羅軍（2010）認為應努力克服城市偏向、高度重視城鄉資源配置促進城鄉協調發展當中的地位、堅持保持鄉村相對獨立，避免成為城市的附屬品，要依法保護被征地農民的合法權益。魏堯（2019）認為要實現城鄉融合，應該從城鎮化進程和新農村建設推進的途徑上展開。魏后凱（2017）則認為政府需要利用宏觀調控來增加農村公共資源含有量，保障鄉村振興的發展后勁。

通過文獻回顧，可以發現城市與鄉村從隔絕走向對立，再從對立轉換為統一。在城鄉關系變化初期過程中，各種要素流向城市，在城市集中聚集，城市快速發展，城鄉差距迅速拉開；在城市發展到一定高度，由于受制于鄉村的落后，城鄉發展步伐減緩。于是在市場自發和政府引導下，城鄉由對立走向統一。但是，上述研究沒有揭示城鄉融合發展的具體實現路徑。

1970年，加拿大學者麥吉教授在對中國臺灣、韓國、泰國和中國珠三角等地區進行調研發現，隨著城市化的不斷推進，出現了Desakota區域。它是指同一時間、同一地域的城鄉相互作用、相互聯系，從而形成的一個兼有城市和鄉村兩面特征的全新社會結構體系（McGeeTG，1989）。信息化程度的提高、國際分工的精細化是這一區域系統形成的主要原因（吳傳清，李浩，2005），接著該系統通過鄉鎮企業來加強第一產業與第二、三產業的聯系，從而縮小城鄉差距，帶動地區發展。該模式主要的特點：（1）人口聚集，人口密度高；（2）中心城市的擴散效應比較突出（朱佰穎，2017）；（3）土地利用方式高度混雜；（4）交通便利；（5）行政區交界處，治理困難。

國內方面，1978年，改革開放后，市場經濟迅速發展，城市化快速推進，城鄉一體化開始頻繁出現在人們的視野中（劉伯霞，2018）。王雪珍（2011）在產業融合視域下，認為城鄉融合就是城、鄉、工、農一體化發展，利用產業一體效應逐步破除城鄉二元結構。倪鵬飛（2016）從管理體制與精神享受的角度出發，城鄉融合是讓市區居民與農村村民各美其美。高波、孔令池（2017）則從更加全面地角度分析了城鄉一體化是一個包含經濟、社會、文化、人口、資源和生態等復合因子的復雜融合系統。劉伯霞（2018）認為，城鄉一體化是促進城鄉有機融合，破除城鄉壁壘，改善居民生產生活方式的過程，最終要實現城鄉資源要素互為流通、逐步達到城鄉統籌的過程。

總結來說，國外學者對城鄉一體化的研究涉及多領域、多層次，具有鮮明的時代特征，為后續城鄉一體化研究奠定了堅實的基礎。但是，仍然存在以下的缺陷：（1）研究前提為城鄉二元對立；（2）多以發展中國家作為研究對象，結論適用性有待佐證；（3）專注概念理論研究，缺乏實證定量研究；（4）未形成統一成熟的理論架構系統等。

基于此，本文擬從產業融合、人口融合與文化生活供給方式相互融合的三個方面，以內蒙古赤峰市的城鄉融合路徑作為具體分析文本，探討三大融合的相互關系，試圖說明城鄉融合在欠發達地區的具體實現路徑。

2?城鄉融合的內涵界定

城鄉融合是城鄉互動關系的良性狀態，表現為從空間結構的組織結構出發，把城鄉融合當成有機整體，實現城市與鄉村在產業、制度供給、公共服務等要素的平衡流動。在具體實踐中，體現為產業融合、人口融合和文化生活供給方式相互融合的實踐統一。

Benner?M?J和Ranganathan?R等人認為產業融合是通過結合其科學知識、技術和市場來模糊不同行業之間界限的過程（金伊寧等，2020），也有學者認為其是市場主體的競爭合作關系達成良性互動的狀態（馬健，2002）。同時，產業融合也包含著不同產業間的滲透、依存與融合的含義（李浩，聶子龍，2003）。許多學者嘗試從不同視角對產業融合概念進行界定，但至今未形成統一定義。因此，結合研究實際，本研究采用大多數國內外學者認同的觀點，產業融合是通過不同產業或行業間動態融合、交叉，形成兩者緊密聯系的狀態，該狀態不斷發展最終完成新產業的誕生。

在城鄉要素融合中，人口是一對最基本的互動要素，黎紅梅、文杰（2019）在對城鄉人口雙向融合模式的構建中，將其區分為三種模式，分別是“離鄉不離土”短期融合模式、“離鄉又離土”長期融合模式和“下鄉且離土”模式。實際上，其講述的就是人口融合可分為農民市民化和市民農場主化兩個具體方面。

梁運瑩（2013）以異地市民化未研究對象，農民融入城市生活，成為一名名副其實的城市市民，需要經歷職業、地位、權益和價值觀念4個方面的變化過程；陳彧（2011）從雙維度來分析鄉村人口轉化為市民的過程：一方面是人口遷移與職業變化；另一方面是素質的提升，指的是其在轉換為市民過程中得到的相應能力與素養。基于此，本文將農民市民化界定為：農民市民化是指農民在個人的內在素質思維與外在表現形式兩方面向原有城市市民趨同的過程。在這一過程中，包含農民個人的外在身份職業、享有的權利、生產生活方式及個人內在素質、思維方式等向市民的轉變。基于此，本文將人口融合操作化為城市化率、第一產業就業人數占總就業人數比重、城鄉高中入學率。

目前學界對于“文化生活供給方式相互融合”并未明確提出此概念，但與其相似的概念為社會融合。黃匡時（2010）從宏中微觀三個層面來分析，宏觀來說，社會融合是社會團結與社會整合，中觀層面是族群適應，微觀層面是心理認同。陳曉磊（2017）從社區融合角度出發，他認為社會融合是不同的群體成員在共同的交往與互動中能夠形成融洽的社會關系與認同，形成具有凝聚力、認同感的社區社會的過程。

基于前人對于社會融合的研究，本文研究將“文化生活供給方式相互融合”界定為：在農民市民化的過程中，農民對于城市治理體制的認同及生活方式的有效地融入；城市與農村生活方式都成為市民的自然選擇，不存在農村生活方式低于城市生活方式的心理預期。

其中，產業融合是城鄉融合的基礎，推動產業融合發展需借助市場及政府的政策工具，形成“市場為主，政府為輔”的治理結構。人口融合是城鄉融合的關鍵。城鄉人口融合是要實現勞動力向城市產業和農村的雙向流動，根據市場的需求來對人口、人力資本進行資源配置，從而形成城鄉的良性互動。城鄉文化生活供給方式的相互融合是要實現城鄉居民社會評價機制認同、心理認同與生活方式的自主選擇。提升文化生活融合度需要建構“意識引導，市場推動”的治理結構。

3?內蒙古赤峰市城鄉融合的現狀和問題分析

首先，在產業融合方面：雖然目前內蒙古赤峰市已初步完成產業融合，但也存在許多問題。表現為以下幾點：

（1）產業結構趨同制約融合態勢：內蒙古赤峰市在城鄉發展上，長期采用“偏向城市，發展工業”的政策，城鄉間發展存在嚴重的二元分割，經濟發展互相獨立，產業發展上關聯性弱。在長久的產業建設、產業發展進程中，城鎮和鄉村的產業發展各為一體，長期缺乏溝通和協調，城鄉產業各設其路。隨著鄉鎮企業的崛起，工業在鄉村逐步發展起來，許多鄉村地區逐漸從原來單一化的農業經濟走向農業、工業并共發展的經濟格局。隨著工業化進程不斷推進，鄉村工業的脆弱性也不斷顯現出來，鄉鎮企業規模小、產業建設方向重復，限制了鄉村工業的發展空間，與較為成熟的城鎮工業相比，鄉村工業完全沒有競爭優勢。

（2）要素流動制約農村經濟發展空間：新時代以來，內蒙古赤峰市城鄉經濟社會實現了質的飛躍，但受長久政策制度的影響，內蒙古赤峰市鄉村地區公共基礎設施落后、經濟基礎薄弱，生產要素多處于向市區“單向”流動的模式，發展依附于城鎮經濟的帶動和輻射。城鎮作為經濟帶動的中心，可為人們帶來更多的經濟利益，這就導致了鄉村人口大量向城鎮轉移，在2011-2021的十年間，赤峰市鄉村人口數減少了66.2萬人，同時又基于資本的逐利性，總是希望投往賺錢的高收入城市，從而導致產業不愿下鄉、人口不愿留村、公共服務均等化供給缺失。隨著城鄉一體化進程不斷推進，城鄉生產要素市場不斷完善，但仍存在割裂的狀態，生產要素流動阻滯，人才、資本、資金流動梗阻，鄉村難以實現快速發展。

（3）“二元”格局制約融合進程：當前，內蒙古赤峰市仍未建立健全城鄉統一的公共服務供給機制體制，城鄉公共服務供給模式仍未脫離原有模式，城鄉公共資源分配仍處于失衡的狀態。從服務供給上，鄉村仍落后于城鎮，加之鄉村的經濟基礎薄弱，城鄉間的經濟仍存在較大的差距，從城鄉居民可支配收入水平上來看，2021年第四季度到2022年的第三季度城鎮居民四個季度累計平均可支配收入為2.46萬元，鄉村居民為9590元；城鄉間的“二元”格局并未得到較好的改善。

其次，在人口融合方面：赤峰市的農業人口遷移入城市后，主要因制度公平、生活成本和土地問題的困境而難以完成市民化。表現為以下幾點：

（1）公共服務均等難實現：受制于戶籍制度，農村人口進入城市后，他們在后代教育、社會保障、住房、就業等方面仍難以擁有與城市居民同等的福利待遇。教育方面，當前農村人口后代大多只能進入民辦學校，高昂的學費增加了他們的負擔，高考時仍要回到原籍貫地參加；社保方面，由于缺少資金與待遇不公的問題，農村人口參與社保的意愿較低，同時他們無法享受到城市的社會救助；住房方面，由于為農業戶口，他們無法被納入廉租房、公租房的福利范圍，加上房價上漲，他們大多住在出租屋；農業人口難進入城市就業保障體系，存在就業難，收入少，不能和城市居民同樣享受到就業創業的公共福利等問題。

（2）土地權益難取舍：赤峰市的農村土地受制于制度，難以進入市場流轉，農村人口無法從農村土地汲取足夠的保障，弱化了其市民化意愿。赤峰市從事第一產業的人口數字龐大，約占全市總就業人口的一半，且絕大多數屬于農業戶口。但如果農民放棄了農業戶口，這就意味著其失去了土地保障，自動放棄土地權益，若后續市民化產生的成本無力承擔則難以在城市生存。因此，在雙重矛盾下，許多農民會選擇保留土地權益作為養老保障而不是去選擇完成市民化。

（3）土地需求難滿足：隨著鄉村振興戰略的實施，越來越多市民發現了鄉村的機遇，他們有意愿帶著資本和人才下鄉創業。同時，許多年老的居民希望能回歸農村養老。因此，城市人口流入農村成為新的趨勢。但是，由于農村基礎設施不完善、投資土地難獲得、住房成難題、生產效率不高，農產品附加值低，缺乏農業產業化龍頭企業。形成了農村土地供給短缺，需求旺盛的局面，嚴重阻礙了城市人口流入農村。

最后，在文化生活融合方面，當前赤峰市城鄉文化生活供給方式的融合遭遇以下危機。表現為以下幾點：

（1）戶籍制度認同危機：戶籍制度的限制使得農村人口在社會保障、住房、教育、公共服務、政治參與等方面不能享有與城市人口均等的福利與待遇，造成城鄉制度割裂。由于制度上的排斥，農村人口產生被剝奪感，缺乏歸屬感，對文化生活融合采取拒絕的態度。大部分農村人口在城鎮工作是不受法律保護的，沒有簽訂相應的勞動合同和購買五險一金，導致自身權益極易受到侵害。同時，因為農村人口認為即使交了社保也不能享受與城市居民同樣的待遇，所以希望將社保費用折現。

（2）身份認同危機：市場經濟的改革，村民能夠自由流動進入城市，在城市生活工作，但體制仍劃分其為農民，不能享有與市民同等的福利待遇，這便造成了他們的身份錯位，這種差距在城鄉人口最低保障水平上就可以體現。城鄉人口最低生活保障水平在近幾年的差距逐漸加大，有“兩極分化”之勢，在公共醫療保險報銷比例上也有所體現，城鎮居民醫療保險報銷費用在50%-70%，鄉村的新農合保險報銷范圍在40%-70%，且城鎮醫療保險的補償封頂線高于鄉村新農合保險2萬元，公共衛生醫療資金有明顯“城市化”傾向，形成身份認同危機。

（3）文化認同危機：農村人進入城市后，雖然在形式上已經逐漸融入城鎮生活中，但他們卻面臨城鄉文化的沖突與困惑。由于城市的交往方式、文化娛樂生活方式和消費結構等都與農村有很大的區別，如農民搬入社區后社會交往方式由開放式轉為封閉式，沒有院子養雞種菜，所有消費品都要通過購買獲得。因此，農村人難以徹底適應城市文化，文化的沖擊易造成生活方式、文化心理和價值觀念的錯位，出現矛盾自卑的邊緣化心理。

4?內蒙古赤峰市城鄉融合的具體實現路徑

實現城鄉產業融合、人口融合、生活方式的三重融合，需要采取差異化的政策供給。在完善市場機制、暢通要素流動和實現城鄉平權三個方面，實現同步供給。

首先，實現政策機制同步異質性供給。

對于產業融合，政府應該要利用好市場機制，保障市場在資源配置中的決定性地位，促使生產要素在城市與鄉村之間的雙向暢通流動；同時輔以產業政策引導，打通城市要素流向農村的渠道，加快城鄉產業融合。對于人口融合，政府需要針對農民市民化和市民流入農村實施政策側重供給。前者需要政府充分發揮市場機制和產業政策的引導，后者要利用好稅收調節、土地優惠等宏觀經濟政策。此外，還要加強意識形態的示范性宣傳，減少偏見；盡快實現城鄉公共服務均等化，完善城鄉融合的制度安排。對于文化生活供給方式的相互融合，政府需要加強意識形態的正確引導，培育文化包容機制，強化城鄉人民在社會心理和評價機制的互相身份認同。將農村作為城市生活的衛星村，推動民眾自主選擇城市或農村生活方式。

其次，暢通要素流動，優化產業結構。

破解城鄉二元經濟，是實現城鄉產業融合的重要前提。縮小城鄉經濟差距，需要創新要素流動體制，促進資本、勞動力、技術、人才等生產性要素雙向流動。在城鄉二元經濟結構和城市虹吸效應下，生產要素從農村單向流入城市，城鎮要素流動阻滯，喪失反哺農村功能，加劇城鄉資源差距，破壞城鄉二元經濟的協調，影響城鄉融合進程。因此，促進城鄉產業融合要清晰認清當前城鄉生產要素流動格局，創造城鄉生產要素雙向流動新局面。通過深化改革，積極創新城鄉間要素流動制度，利用產業政策引導資源配置向城鄉融合的視角上去轉化。

最后，實現城鄉平權，共享符號系統。

推動文化生活融合主要通過：意識形態的制度安排、文化包容機制培育與市場機制充分發揮的同步供給來實現。意識形態的制度安排體現為，政府需要加強社會價值的引導，大力宣傳農村人口與農民工正能量的事跡，樹立良好真實的農村人形象，改變社會對于農村人的偏見，營造和諧包容的文化氛圍；文化包容機制的培育主要通過農村人口、城市人口與社會協同治理來實現。農村人口需要正確認識城鄉差距及改革的艱巨性，增強法制觀念；積極參與勞動力培訓，調高自身素質；積極了解城市文化生活方式，主動擴大社會交往網絡，以包容的心態對待城市文化。同時，城鎮居民也應該尊重農村人口，主動承擔起城鄉融合的責任，努力為農村人口創造一個包容和諧的社會環境。在城鄉社區秩序共建、共治、共享的新格局建構中，化解社會矛盾化解糾紛，逐步形成城鄉共享符號系統認同機制和包容機制。

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