霍恩-米特模型視角下普惠性學前教育政策執行困境及路徑選擇研究
——以成都市 L 區為例

曾廣利

上海師范大學

關鍵字：普惠性學前教育；政策執行；霍恩—米特模型

一、研究問題

2021 年教育部等九部門頒布了《“十四五”學前教育發展提升行動計劃》，標志著國家將學前教育發展作為十四五時期規劃建設的重要內容之一，國家對學前教育的普及普惠發展寄予厚望，公眾對普惠學前教育資源充滿期待。實施普惠性學前教育政策是實現政策目標的關鍵，而這一目標的實現離不開政策的有效執行。普惠性學前教育政策執行受到政策本身和其他多種因素的影響，現有研究對于普惠性學前教育政策的執行存在的諸多問題，關注還比較零散，缺乏系統性和全面性解決方案。本研究通過采用一個較為成熟的理論模型，來解讀普惠性學前教育政策的執行過程，將有助于厘清各種分散的觀點和認識，并為普惠性學前教育政策執行提供一個完整、科學、明確的分析框架。基于此，本研究采用霍恩-米特政策執行過程模型，深入探討影響普惠性學前教育政策實施的各種困境，以期為普惠性學前教育政策在后續執行過程中消除阻滯行為，優化普惠性學前教育政策執行提供路徑選擇，從而確保普惠性學前教育政策執行取得實效。

二、理論視角與分析框架

為了更好洞察普惠性學前教育政策的實施過程，特別是深入探究影響其實施效果的各種因素，研究選擇自上而下政策執行理論中具有代表性的米特-霍恩模型，該模型由霍恩和米特提出，模型系統中包含六要素協助政策執行，分別為政策目標和標準、政策資源、政策執行方式、執行機構的特性、系統環境以及執行者認知。為了進一步貼近普惠性學前教育服務這一研究主題，研究中用“目標群體支持度”替代了模型中“系統環境”，來反映政策目標群體對其的認知與接受情況，同時將“執行機構特征”與“執行方式”合并為“執行機構間溝通合作”，可以更清晰認識到組織間關系對于學前教育政策的執行的重要性。

三、L 區普惠性學前教育政策執行面臨的困境

成都市 L 區，位于成都市中心城區東部，占地面積 557平方公里，截至2022 年末， L區常住人口 135.6 萬人，下轄 7個街道，3 個鎮。通過實地調研和相關數據資料統計顯示，L 區普惠性學前教育政策取得了一定的成效，具體表現為公辦園和普惠性民辦園數量增加；學前教育財政扶持力度加大；學前教師隊伍素質顯著提高；公辦園主動承擔弱勢兜底作用。但是近幾年，成都市廣大人民群眾對于優質的普惠性學前教育的需求越來越大，但實際供給卻遠遠跟不上需求，導致普惠性學前教育發展面臨嚴峻挑戰。基于前文所構建的分析框架，本部分擬從五個維度分析 L 區普惠性學前教育政策執行中遭遇的困境。

（一）政策執行目標與標準指導性不足

一是政策目標缺乏民眾需求導向，不具明確性。明晰的政策執行目標是政策執行的關鍵，是政策執行者行動的依據，也是評估和控制政策執行效果的基礎。而實際上，L 區對普惠性學前機構補貼和教師培訓的相關內容規定出現頻次較多，但在大部分政策中只是有所提及，并沒有明確具體的規定，導致政策執行時未落實到位，部分普惠性學前機構的教師穩定性不高，尤其是普惠性民辦園。二是政策執行標準脫離實際，缺乏精準性。 L區有關普惠性幼兒園扶持的政策標準仍然存在一些設置不夠細分以及一刀切所造成的不合理之處。根據相關政策文件顯示，城市幼兒園服務半徑不宜超過 300 米，原則上不超過 2000米的規定，本研究通過對幼兒家長有關“您孩子所在幼兒園離家距離？”問卷調查的統計結果顯示，僅有 14.9% 的家庭孩子所在幼兒園離家距離在 300 米之內，仍有 17.4%家庭孩子距離在2 公里以上。這反映了普惠性學前教育政策執行中“對于幼兒園建設規劃的標準缺乏指導性。”

（二）政策執行可持續性資源配臵不足

一是政策執行經費投入力度不足。根據 2021 年 L 區政府財政預算報告顯示，一般公共預算當年撥156956.39 萬元，比2020 年預算數 144162.77 萬元增加 12793.62 萬元，增長8.87%，其中投入支持學前教育資金18517.43 萬元，占比相比于往年增加了 12.59%，但相比于義務教育等仍處于較低水平。除此之外，由于缺乏可操作性的具體規定，政府財政經費投入的方式、標準和管理等方面存在著嚴重的缺失，從而導致了執行標準和執行動力的雙重缺失。二是政策執行人力資源配備不足。通過對基層執行人員的訪談了解到，學前教育的所有招生、補助發放、衛生安全等工作全部由該部門牽頭，就算本應屬于財政局的收費定價工作也是學前教育科工作人員負責，工作人員的任務繁重，而且存在部門工作人員對于資助補助房方面的專業知識不了解的情況，也未接受相關培訓，一定程度上影響了政策執行的效率、效果。

（三）政策執行機構間缺乏溝通與協同機制

由于各執行機構之間的職能、目標和利益存在差異，產生利益沖突和意見分歧是有極大可能性的。如果不能及時有效地解決這些問題，將會導致政策執行效率低下、資源浪費。經過訪談，發現 L 區在同級機構間的溝通協調存在諸多問題，導致部門工作量增加，任務繁重。通過對工作人員的訪談了解到“本來是做業務方面工作，但現在主要是處理行政方面的工作，感覺像在幫著做別部門的事情。”此外，在普惠性民辦幼兒園的收費方面，部門間溝通不暢，使得基層對政策執行情況缺乏認知和回應，從而造成執行機構組織間的交流障礙，影響政策效果。在訪談中了解到，“在實際執行的時候，都是學前科負責，本應是財務部門的工作，但實際是我們來核定價格然后直接報給行政審批局。”

（四）目標群體認同與支持度不足

首先，家長對普惠性學前教育政策缺乏認同和支持。根據問卷回收數據顯示，在調查的 123名幼兒家長中，40.5% 的調查對象表示不清楚普惠性學前教育政策，而比較了解的占比僅19.7%，這說明政策目標的宣傳和政策執行活動并未得到目標群體的關注，普遍關注率和認知度不高。其次，民辦園對普惠性學前教育政策缺乏認同和支持。L 區教育局在 2021 年 3 月在《關于調整普惠性民辦幼兒園保教費標準的函》中，將普惠性民辦幼兒園保教費標準調整為市一級園1500 元/生·月、市二級園1200 元/生·月、市三級園900 元/生·月。這在一定程度上保障了學前教育的公平性。但是通過對幼兒園園長訪談了解到，政府所給予補貼以及幼兒園收取的保教費難以維持幼兒園運營。由于房租、水電等成本費用較高，而普惠性幼兒園收費標準又較低，政府的補貼與實際支出費用中間的差額很大，這導致許多民辦園不愿申請為普惠性幼兒園。

（五）政策執行人員執行力不足

人員是政策執行的核心力量，他們需要投入大量的精力負責任地完成任務，并且具備較高的政策水平和管理能力，才能有效地實施政策。在實際操作中，L 區普惠性學前教育政策執行存在執行不到位問題。對目標群體的調查結果顯示，有超過一半的家長和教職工認為 L 區政策執行工作人員在進行學前教育政策執行過程中存在監督和宣傳方面的不足，而僅有 21.1%的幼兒園教職工和 13%的幼兒家長認為 L 區政策執行機構監管和宣傳等工作有效。說明 L 區學前教育政策執行機構及其工作人員對相關政策的宣傳力度和宣傳措施存在明顯缺失，導致幼兒家長和幼兒園教職工無法通過多種靈活渠道增加對普惠性學前教育以及普惠性幼兒園相關政策的了解。

四、破解普惠性學前教育政策執行困境的路徑

第一，要以居民需求為導向做好頂層設計，完善普惠性學前教育政策執行方案。多位一線執行人員反映，由于目標、標準等缺乏明確的政策依據和專業指導，在實施過程中面臨諸多困難，無法及時有效的解決問題。因此，為了更好地推動普惠性學前教育政策執行，決策者應該制定一個全面且完整的政策方案，其明確分類別地規劃普惠性幼兒園的發展目標、思路、標準和步驟，并且提供詳細的操作方案以及評估標準。此外，L 區應該以滿足老百姓需求為宗旨和指導原則，在了解學前教學的實際需求時，努力探索多種渠道來收集有關學前教育的實際意見。可以采用“線上”+“線下”結合的方式，以及利用學前教育發展座談會、公告、網上意見征集與投票等形式了解幼兒家長以及幼兒園教職工群體對于普惠性學前教育的真實需求與態度。

第二，合理配置政策執行資源，多種途徑提升政策執行能力。普惠性學前教育作為一種準公共產品，政府應承擔主要責任，為普惠性幼兒園提供更多的資金支持以促進其在管理和決策的改善、教師素質和水平方面的提升，使得其“有能力”以及“有動力”來為廣大幼兒提供普惠性學前教育服務。同時，還要注重普惠性學前教育軟件方面建設，比如弱勢群體的支持，文化性教育資源的支持、教師質量的提升等。此外，還需重視配備充足的執行人員，一方面可以采取借崗的方式，或者通過招聘社區工作者的方式；另一方面定期對人員進行學習與培訓，提高政策的認知深度，保持高度責任感和使命感。同時，通過定期定期業務交流和研討等梳理問題，尋找原因以及解決問題的有效途徑，提高他們政策執行能力和水平。

第三，優化執行組織架構，健全組織間高效協同機制。普惠性學前政策執行涉及多部門和單位，為更好地推動普惠性學前教育政策的有效落實，需要健全部門間分工與合作機制，充分發揮領導小組作用。L 區普惠性學前政策執行過程中涉及的相關單位存在分工不清晰，職責交叉的情況，為了更好地管理和控制，L 區應該以規范性文件的形式清晰界定各部門的角色和權限，并且為項目和行動設置明確的責任主體，以確保每個環節都層層落實，責任到人。牽頭單位應組織成立一個普惠性學前教育發展工作領導小組，對各部門的職責以及如何發揮利用自身的資源進行協同以及協同的程度都作出明確規定，結合政策目標，制定出一套完善的合作計劃，并將其細化分解到每一個部門，以便更高效、有序地實施政策。

第四，注重宣傳營造良好發展氛圍。居民的態度是衡量普惠性學前教育政策執行效果的基礎。然而，實際上大多數居民并不清楚政策具體作用，甚至擔心因為追求普惠而帶來教育低質量、低效率的后果。這表明，政府應該更加積極地在社區居民中宣傳普惠性學前教育，營造良好的政策實施氛圍。L 區政府部門可以建立完善的信息公開制度，及時向社會公布普惠性學前教育服務中的各項信息內容，包括招生入學時限、收費標準、質量評估結果等信息。同時，為有效地實施社會化監督管理，要鼓勵和支持家長、幼兒園教職工等參與評估，以確保政府機構的正確履職，并且對政策的執行過程進行全方位監督。這不僅能夠提高社會對普惠性學前教育事業的重視程度，還能夠促進政府部門更加有效地執行職責，消除幼兒園與政府之間的分歧，加強政府與幼兒園的合作，探索更多的公私合作的辦園模式，為廣大幼兒提供更加優質的普惠性學前教育服務，實現雙贏的局面。

五、結語

隨著中國特色社會主義的不斷深入，黨和政府在十四五時期把推進普惠性學前教育高質量發展作為一項重要任務，致力于構建一個更具競爭力、創新精神的教育發展體系，以期達到更好的教育效果。為此，全國范圍內已經開始大規模推行普惠性學前教育，并取得了顯著的成效。盡管如此，要想讓高質量的普惠性學前教育落地生根，仍需要有強有力的執行作為保障，以推動其可持續發展。該研究通過以霍恩-米特模型為基礎建構分析框架，對成都市 L 區普惠性學前教育政策實施效果的實證調研，對普惠性學前教育政策執行中面臨的困境進行了分析，揭示了普惠性學前教育政策執行難的內在機理，并提出了擺脫困境的思路。