黃河生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展政策量化評(píng)價(jià)研究

李晶晶

(鄭州工業(yè)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院，河南 鄭州 451100)

近年來(lái)，諸如慈福義、龐英、騰翔等國(guó)內(nèi)學(xué)者為了給制定相關(guān)政策提供導(dǎo)向，分別對(duì)不同方面的黃河治理政策做出分析評(píng)價(jià)。如黃河三角洲高效經(jīng)濟(jì)區(qū)循環(huán)經(jīng)濟(jì)型城市發(fā)展政策方面，慈福義和張欣從城市與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的視角，從規(guī)制性、市場(chǎng)性、參與性三方面進(jìn)行分析[1]；在黃河流域耕地利用政策方面，龐英和段耀以黃河流域的23個(gè)縣區(qū)為例，利用層次分析法和因子分析法提供政策指向[2]；在黃河下游灘區(qū)淹沒(méi)補(bǔ)償政策方面，騰翔和吳強(qiáng)等人對(duì)政策的可行性和必要性進(jìn)行研究，探究出灘區(qū)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展和黃河下游長(zhǎng)治久安的平衡狀態(tài)[3]；在黃河源區(qū)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策方面，吳淵和吳廷美等人采用計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型和機(jī)會(huì)成本法分析政策的減畜效果[4]?？偟膩?lái)說(shuō)，目前對(duì)黃河治理政策的評(píng)價(jià)方法主要分為兩大類：一是在政策實(shí)施區(qū)域?qū)嵉卣{(diào)研，以調(diào)研情況評(píng)價(jià)政策效果；另一類則是以特定數(shù)據(jù)來(lái)構(gòu)建計(jì)量模型，進(jìn)而評(píng)價(jià)政策實(shí)施效果。然而這兩種政策評(píng)價(jià)的方法都只關(guān)注單個(gè)政策的實(shí)施效果，且沒(méi)有將黃河治理的政策文本與黃河治理的實(shí)施內(nèi)容做細(xì)致區(qū)分，造成了只關(guān)注黃河治理內(nèi)容而忽視了政策文本本身。而且，無(wú)論是實(shí)地調(diào)研的實(shí)施還是構(gòu)建模型時(shí)對(duì)變量的選取，都反映了研究者主觀理論預(yù)期對(duì)某項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的主觀判斷，降低了評(píng)價(jià)的精準(zhǔn)度。因此，以一種新式政策評(píng)價(jià)方法準(zhǔn)確、客觀、有效地評(píng)價(jià)黃河治理的政策文本是當(dāng)前黃河治理政策評(píng)價(jià)研究領(lǐng)域的首要選擇。

Estrada建立的PMC(Policy Modeling Consistency)指數(shù)模型通過(guò)挖掘政策文本內(nèi)容來(lái)獲得原始數(shù)據(jù)[5]，既注重了政策文本本身，又保證了數(shù)據(jù)來(lái)源的客觀性，可以通過(guò)量化指數(shù)直觀體現(xiàn)個(gè)體政策的優(yōu)勢(shì)和不足。國(guó)內(nèi)學(xué)者將PMC指數(shù)模型引用到我國(guó)的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)各領(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)政策進(jìn)行量化評(píng)價(jià)[6-12]。故為助力黃河高質(zhì)量發(fā)展，本文將文本分析與PMC指數(shù)模型結(jié)合應(yīng)用到黃河生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的政策評(píng)價(jià)中，從北大法寶網(wǎng)、中華人民共和國(guó)水利部、黃河網(wǎng)等網(wǎng)站上收集2017—2021年出臺(tái)的35篇政策文本，以對(duì)收集的所有政策的文本分析為基礎(chǔ)，構(gòu)建PMC指數(shù)模型評(píng)價(jià)體系，通過(guò)對(duì)政策文本的整體分析和個(gè)體對(duì)比，深刻剖析了目前黃河治理政策的具體現(xiàn)狀，可為以后的政策制定提供一定的指導(dǎo)與借鑒。

1 研究方法

1.1 研究方法

1.1.1 文本分析

文本分析是一種結(jié)合機(jī)器學(xué)習(xí)和信息檢索技術(shù)，從大規(guī)模文本數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)和提取文本特征信息并對(duì)特征詞進(jìn)行量化，用于滿足用戶信息需求的隱含知識(shí)的方法。常應(yīng)用于各類文本信息的特征提取、關(guān)聯(lián)分析及趨勢(shì)預(yù)測(cè)等諸多隱藏知識(shí)獲取。

1.1.2 PMC指數(shù)模型

PMC指數(shù)模型最先由Estrada提出，其認(rèn)為世間萬(wàn)物都具有聯(lián)系性且處于不斷運(yùn)動(dòng)中，因此，政策評(píng)價(jià)模型應(yīng)該考慮政策的全面性，為了盡可能考慮所有可能的、相關(guān)的變量，該模型還采用二進(jìn)制來(lái)平衡變量的權(quán)重。PMC指數(shù)模型總共分為三步構(gòu)建：第一，進(jìn)行變量分類及參數(shù)識(shí)別；第二，構(gòu)建變量的賦值體系；第三，計(jì)算指數(shù)并構(gòu)建PMC曲面圖。此模型不僅能夠從各個(gè)維度分析政策的內(nèi)在一致性和優(yōu)勢(shì)與不足，還能通過(guò)相關(guān)指數(shù)和曲面圖直觀反映政策各維度情況，對(duì)政策進(jìn)行多維度評(píng)價(jià)和單指標(biāo)的具體分析。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源及處理

本文以2017年1月為政策文本發(fā)布時(shí)間的起始點(diǎn)，選擇了國(guó)務(wù)院、水利部、黃委會(huì)、地方政府以及地方水利廳等機(jī)關(guān)發(fā)布的有關(guān)黃河治理的政策文本為研究對(duì)象。收集相應(yīng)政策文本時(shí)，本文秉承權(quán)威性、代表性和針對(duì)性的原則，以“黃河河道治理”“黃河水資源保護(hù)”“黃河生態(tài)保護(hù)”等作為檢索信息，在北大法寶網(wǎng)以及知網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫(kù)的政府文件子庫(kù)中進(jìn)行檢索，剔除發(fā)布時(shí)間不合要求以及相關(guān)度較低的政策文件后，再與水利部以及黃委會(huì)等機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站上發(fā)布的政策文件進(jìn)行比對(duì)復(fù)核，最終獲取有關(guān)黃河治理的政府文件35篇，以發(fā)布時(shí)間的先后順序排序，如表1所示。

表1 相關(guān)政府文件陳列表(部分)

2 政策評(píng)價(jià)體系及模型構(gòu)建

2.1 政策關(guān)鍵內(nèi)容提取

為了從政策文本中獲取文本所包含的特征信息，本文將所有相關(guān)政策文本下載后以.txt格式保存在本地文件夾中，再使用Python中的jieba庫(kù)對(duì)收集到的所有政策文本進(jìn)行分詞處理。然后剔除“的”“有關(guān)”“或者”等無(wú)意義的詞以及不規(guī)則的符號(hào)后，提取頻次較高的、反映黃河治理政策關(guān)注重點(diǎn)的50個(gè)詞匯，如表2所示。

表2 黃河治理政策文本分詞詞頻詞匯

2.2 PMC指標(biāo)體系的構(gòu)建

本文結(jié)合以往的政策評(píng)價(jià)文獻(xiàn)、文本分析的高頻詞以及黃河治理政策的具體特點(diǎn)與PMC指數(shù)模型結(jié)合，分以下幾個(gè)步驟構(gòu)建黃河治理政策的PMC評(píng)價(jià)體系：(1)根據(jù)擬對(duì)政策進(jìn)行的評(píng)價(jià)內(nèi)容，將從政策屬性、政策理念、政策內(nèi)容、政策執(zhí)行四方面評(píng)價(jià)內(nèi)容概括政策文本。(2)依照Estrada和張永安等國(guó)內(nèi)學(xué)者的設(shè)計(jì)理念[5-6]，在4個(gè)方面評(píng)價(jià)內(nèi)容下設(shè)立X1政策效力、X2政策時(shí)效、X3頂層設(shè)計(jì)、X4政策性質(zhì)、X5政策工具、X6重點(diǎn)任務(wù)、X7保障手段、X8政策對(duì)象、X9框架和路徑9個(gè)一級(jí)變量。(3)結(jié)合王霆、張文靜、張麗等[7，11-12]在政策評(píng)價(jià)時(shí)對(duì)X1政策效力、X2政策時(shí)效的指標(biāo)細(xì)化理念，進(jìn)行相應(yīng)二級(jí)變量的設(shè)定。(4)參考史童、薛松和劉紀(jì)達(dá)對(duì)X3頂層設(shè)計(jì)、X4政策性質(zhì)以及X5政策工具的理解[9-10，13]，設(shè)定細(xì)化的二級(jí)變量。(5)引用對(duì)所收集政策進(jìn)行文本分析的結(jié)果，以X6-1水資源、X6-2河道治理、X6-3生態(tài)環(huán)境概括X6重點(diǎn)任務(wù)，以X8-1地方政府、X8-2地方水利廳、X8-3地方河務(wù)局來(lái)展示X8政策對(duì)象。(6)總結(jié)政策述評(píng)以及政策解讀的經(jīng)驗(yàn)，合理設(shè)定了X7保障手段和X9框架及路徑下屬的二級(jí)變量。最終形成了一個(gè)由9個(gè)一級(jí)變量和31個(gè)二級(jí)變量組成的PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型，如表3所示。

表3 黃河治理政策PMC評(píng)價(jià)體系

2.3 PMC指數(shù)計(jì)算方法

根據(jù)PMC指數(shù)模型的基本理念，研究過(guò)程中全面、均衡考慮指標(biāo)變量的影響能力，確保在同一緯度上同級(jí)變量的作用效果一致。PMC指數(shù)的計(jì)算方法主要包括以下三個(gè)步驟：

2.3.1 二級(jí)變量的賦值

按照二進(jìn)制的規(guī)則進(jìn)行參數(shù)設(shè)定，對(duì)黃河治理政策PMC評(píng)價(jià)體系中的二級(jí)變量進(jìn)行參數(shù)為0或1的賦值，如表3所示，即待評(píng)價(jià)政策中與二級(jí)指標(biāo)變量的描述相符，將其賦值為1；若不符，則賦值為0。

2.3.2 一級(jí)指標(biāo)得分計(jì)算

在得到二級(jí)指標(biāo)賦值結(jié)果后，按照公式(1)將各一級(jí)指標(biāo)變量所對(duì)應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)分別進(jìn)行平均求和，得到各一級(jí)指標(biāo)變量的得分，如式(1)。

(1)

式中：Xt為不同的一級(jí)變量；xt-j為不同的二級(jí)變量；n為相應(yīng)一級(jí)指標(biāo)下包含的二級(jí)指標(biāo)變量的個(gè)數(shù)。

2.3.3 PMC指數(shù)計(jì)算

PMC指數(shù)得分是將PMC指數(shù)評(píng)價(jià)模型下的所有一級(jí)變量的得分加和，如公式(2)所示，由于此模型具有9個(gè)一級(jí)變量，故黃河治理政策的PMC指數(shù)得分的取值范圍在0至9之間，其指數(shù)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)如表4所示，將PMC指數(shù)得分與評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)分?jǐn)?shù)進(jìn)行比對(duì)后可得各項(xiàng)政策的評(píng)價(jià)級(jí)別，如式(2)。

表4 PMC指數(shù)評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

(2)

依據(jù)已建立的變量賦值方法，將表1中的2017—2021年五年內(nèi)的黃河治理政策，分年度擇取P3、P12、P28、P33、P35五項(xiàng)樣本政策，以構(gòu)建的PMC指數(shù)模型對(duì)其進(jìn)行分析，得出各樣本政策的評(píng)價(jià)等級(jí)，在表5中進(jìn)行詳細(xì)列示。

表5 政策樣本得分情況

2.4 PMC指數(shù)圖形的構(gòu)建

PMC曲面圖有助于更直觀地觀察各政策之間的差異，基于政策的PMC指數(shù)得分并根據(jù)式(3)構(gòu)建選擇出樣本政策的PMC曲面圖，P3的PMC曲面圖如圖1所示，其他政治PMC曲面圖略。

圖1 P3的PMC曲面圖

(3)

此外，為了在同一圖形內(nèi)清晰簡(jiǎn)明地對(duì)比多項(xiàng)政策的各變量得分情況，以表5數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)構(gòu)建PMC指數(shù)雷達(dá)圖如圖2。

圖2 PMC指數(shù)雷達(dá)圖

3 樣本政策的評(píng)價(jià)結(jié)果

3.1 整體分析

由擇取的五項(xiàng)樣本政策的具體量化結(jié)果。五項(xiàng)樣本政策中有四項(xiàng)的評(píng)級(jí)結(jié)果為優(yōu)秀級(jí)，占比為80%，僅有P33一項(xiàng)樣本政策的PMC得分介于[4.00，5.99]，評(píng)級(jí)結(jié)果為可接受級(jí)，無(wú)評(píng)價(jià)為不良級(jí)的樣本政策。五項(xiàng)樣本政策的平均得分為6.484，屬于優(yōu)秀級(jí)別，說(shuō)明樣本政策的總體評(píng)價(jià)等級(jí)結(jié)果較好。在樣本政策的平均PMC指數(shù)得分構(gòu)成中，X9框架及路徑得分為1.000，表明了黃河治理政策在設(shè)立時(shí)普遍保證了目標(biāo)清晰、步驟合理、依據(jù)充分、符合實(shí)際的邏輯框架；然而，X2政策時(shí)效得分較低，只有0.533，表明了政策設(shè)立時(shí)存在對(duì)其時(shí)效范圍考慮不全面問(wèn)題，但從另一角度也反映了政策注重考慮特定時(shí)效，具有較強(qiáng)的針對(duì)性。

3.2 個(gè)體對(duì)比

從個(gè)體政策的得分角度來(lái)看，P35(6.916)>P12(6.751)>P3(6.584)>P28(6.501)>P33(5.667)，其中，P35中的X1政策效力、X3政策設(shè)計(jì)、X5政策工具、X9框架及路徑的得分均為滿分，然而，其中的X6重點(diǎn)任務(wù)、X8政策對(duì)象的得分僅為0.333，說(shuō)明該政策在任務(wù)和對(duì)象的考慮較片面，但也不排除該政策為了聚焦重點(diǎn)內(nèi)容和對(duì)象；P12的PMC指數(shù)的分值結(jié)構(gòu)中，X3政策設(shè)計(jì)、X8政策對(duì)象、X9框架及路徑的得分為1.000，X2政策時(shí)效的得分僅為0.333，相比于P35，其考慮政策對(duì)象更加全面，但局限于一個(gè)特定的時(shí)效；P3與P35相像，X4政策性質(zhì)、X5政策工具、X9框架及路徑得分較高，但同樣在X8政策對(duì)象上具有一定的局限性；P28的指標(biāo)分值結(jié)構(gòu)中，高分值部分與P12相同，但不同于以上政策，其在X5政策工具的得分僅為0.333，說(shuō)明其政策工具單一；P33的得分最低，評(píng)價(jià)級(jí)別也是唯一的可接受級(jí)，P12和P28的問(wèn)題其都具備，不僅政策只針對(duì)單一時(shí)效，而且，其政策工具也比較單調(diào)。綜合以上分析結(jié)果，可以為以后政策的制定提供以下建議：與P35相似或以其為模板的政策，在繼承其高得分的性質(zhì)后，應(yīng)注重政策所包含對(duì)象和內(nèi)容的多樣性、全面性；相應(yīng)的黃河治理有關(guān)政策，普遍存在政策時(shí)效方面的問(wèn)題，以后政策應(yīng)基于不同的時(shí)間段，建立相應(yīng)的政策措施。

4 結(jié)論與政策建議

本文借助文本分析和PMC指數(shù)模型對(duì)相關(guān)的黃河治理政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，為使政策文本準(zhǔn)確量化，構(gòu)建了相應(yīng)的PMC指標(biāo)體系，以擇取的五項(xiàng)樣本政策為例，計(jì)算各項(xiàng)政策的PMC指數(shù)，并構(gòu)建可視化圖形使評(píng)價(jià)結(jié)果更加直觀，同時(shí)，從整體和個(gè)體兩個(gè)角度進(jìn)行分析，結(jié)果顯示政策普遍設(shè)計(jì)合理、邏輯清晰、具有較強(qiáng)的政策效力，但也存在政策時(shí)效不明顯，不能貫穿長(zhǎng)中短各時(shí)期的問(wèn)題，且存在由于政策發(fā)布機(jī)關(guān)不同而導(dǎo)致政策關(guān)注重點(diǎn)內(nèi)容的離差率較大等問(wèn)題。