黃河流域高質量發展視閾下基層政府執行力的改善
——以河長制為例

王京歌，李 雅

（河南大學 法學院，河南 開封 475001）

河長制為無錫市政府主要解決太湖湖面藍藻泛濫而首創，是基層政府推進水環境治理的重大進步，旨在推動法治政府建設與生態文明建設的積極融合。在總結實踐經驗的基礎上，國務院于2016 年印發《關于全面推行河長制的意見》，要求“建立健全以黨政領導負責制為核心的責任體系，在全國江河湖泊全面推行河長制，構建責任明確、協調有序、實現河湖功能永續利用提供制度保障”。①《關于全面推行河長制的意見》，中國政府網，http:www.gov.cn/zhengce/2016-12/11/content_5146628.htm，2022 年10月3 日訪問。為了確保河長制順利推進，生態環境部自2016 年開始，將各級政府河長制運行和落實情況納入臺賬，對落實不到位的要求積極改正并及時跟進生態環境保護督察“回頭看”。2022 年生態環境部公布的數據（2022 年1-6 月全國地表水環境質量狀況）顯示，全國各流域地表水水質優良（Ⅰ-Ⅲ類），斷面比例達到84.1%，較于2019 年同比增長8.7 個百分點。在取得良好成效的同時，河長制在運行過程中也暴露出較多問題，“應付式打卡”“執行困難”等現象使得基層政府執行力不足。執行力是政府的生命力，黨的十九大報告提出“要明確轉變政府管理職能，增強政府的公信力和執行力，做到建設讓人民滿意的政府”。②習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利—在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，央廣網，https://military.cnr.cn/zgjq/20171029/t20171029_524004021.html，2022 年10 月3 日訪問?？剂楷F階段河長制實施狀態，亟需提升基層政府的執行能力。

依據《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》的相關規定，為了更好地促進河長制和政府執行力兩者有效的結合，發揮河長制自身的效能，有必要對政府執行力進行深化研究，實現河長制下政府河流治理從政治驅動到法律驅動、從制度優勢轉化為治理效能的初衷。

一、改善河長制基層政府執行力因應時代發展

黨的十九大以來，國家高度重視生態文明建設。黃河流域生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計，開展中央生態環境保護督察是建設生態文明的重要抓手。依據生態環境部督察整改專題專欄數據（2020—2021 年）顯示：典型流域示范案例共91 項，其中包括有后續整改措施43 項，尚未公布整改措施48 項，有后續整改措施案例中水資源污染占比32%，是環境污染要素中占比最高的一項?；鶎雍娱L辦履責不力、敷衍應對、監管缺失、對于黃河生態環境保護重要性認識不足、長效機制落實不到位等都是產生水環境污染的重要原因。

將上述各值代入式(1)得,D=100.5 mm,d=50.25 mm.依據機械設計手冊,確定液壓油缸的相關尺寸:缸徑125 mm,桿徑60 mm,行程50 mm.

（一）法治政府建設要求提升基層政府執行力

新時期我國生態問題日趨嚴重，尤其黃河流域污染現象泛濫，嚴重影響社會正常發展以及人類生存繁衍，政府作為社會公共物品的主要提供者以及管理者，是履行生態保護職責的第一責任人。河長制作為政府管理職能在生態環境領域的重要制度創新，在學界引起廣泛討論，一些學者從等級協同模式出發，認為河長制依托于混合型權威，必將面臨“組織邏輯困難”“責任困難”等挑戰①任敏：《河長制”：一個中國政府流域治理跨部門協同的樣本研究》，《北京行政學院學報》2015 年第3 期，第25-31 頁。②李漢卿：《行政發包制下河長制的解構及組織困境:以上海市為例》，《中國行政管理》2018 年第11 期，第114-120 頁。③沈亞平：《制度性集體行動視域下“河長制”協作機制研究——以天津市為例》，《理論學刊》2020 年第6 期，第76-85 頁。④肖攀：《跨域生態環境協同治理現狀及應對路徑研究》，《湖南社會學》2021 年第5 期，第92-99 頁。。需要政府加強生態管理職能，各級政府部門應當通過各項制度的制定與實施來對生態文明建設中的權責進行統一劃分，明確各級政府之間的關系，并對生態文明建設做出長遠規劃。⑤劉超：《糾纏于理想與現實之間的“河長”制：制度邏輯與現實困局》，《云南大學學報（法學版）》2012 年第4期，第39-44 頁。十八大以來，法治政府建設作為全面依法治國的重點任務和主體工程，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要支撐。黃河生態文明建設作為法治政府建設的重要組成部分，要求政府做到職責明確、依法行政的政府法治治理體系。在新發展階段，山水林田湖草作為生命共同體的后續保護發展當然離不開法律的保障，更需要政府發揮管理者角色作為第一要義進行后續穩定發展。作為現階段國家努力共同推進法治國家、法治社會、法治政府建設的征程中，法治政府建設需要通過推進生態環境保護實現職能轉變。因此關于生態保護方面必須提高基層政府的執行力，確保做到一個讓人民滿意的法治政府。

細讀《普通高中地理課程標準》會發現，常用“繪制全球氣壓帶、風帶分布示意圖，說出氣壓帶、風帶的分布、移動規律及其對氣候的影響”“運用示意圖，說出水循環的過程和主要環節，說明水循環的地理意義”等關鍵詞來描述對教學目標的要求，可見課本插圖的配置對實現教學目標具有重要意義。同時，課本插圖中也附帶著很多課本文字沒有顯現的隱性知識點，這是對課本的深度提升，也是高考出題的創新考點所在。例如，人教版高中地理必修1圖1.4太陽系模式圖，該圖的主要目的是展示八大行星的相對位置和公轉軌道特征，但細讀該圖發現，圖中還反映了行星的有無光環特征及彗星的運行軌道特征等隱性知識點。

（二）河長制有利于改善基層政府治理效能

其次體現在監督制度方面。河長制最開始是由上級主管部門監督，這種既由上級政府考核又由上級政府監督的體制缺乏一定的公信力。雖然現階段全國范圍之內已有不少地方開始引進第三方監督機制，例如重慶市《河長制社會監督員管理辦法（試行）》強調在社會中聘任志愿者參與河湖管理保護社會監督工作；廣東省引進三級人大監督河長制實施；安徽省組織第三方專業機構開展常態化河長制暗訪工作等，現階段雖初有成效，但僅僅針對重點流域管理，對于其他分支河流的監督體制仍然相對薄弱。

首先，在國家層面，完善《水污染防治法》中關于政府治理河湖污染的內容，增加政府治理河湖污染的基本規定。例如明確河長制的組織部門體系，河長制工作實施過程中基層政府執行力的提升力度激勵，在法律體系中明確河長的主要職責或者違反法律后造成的法律責任等等。

（三）河長制凸顯多元利益主體參與機能

新時代黃河生態文明建設的穩固推進離不開社會公眾的支持與參與。我國黃河流域歷經多省分布范圍較廣，同時黃河生態環境的治理離不開政府多方部門的協調治理，從而導致政府監管缺失或者監管不力現象時有發生。一些學者認為河長制雖然通過“職能改革”“問責倒逼”實現河湖治理，但同樣存在過度依賴權威、體制外力量吸納不足的責任困境等問題。①王班班：《地方環境政策創新的擴散模式與實施效果—基于河長制政策擴散的微觀實證》，《中國工業經濟》2020 年第8 期；顏海娜：《基層河長的政策執行力：一項關于政令“最后一公里”的實證分析》，《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》2019 年第6 期；馬鵬超：《河長制對村域河流治理績效的影響及作用機制》，《西北農林科技大學學報（社會科學版）》2022 年第3 期；汪群：《基層河長勝任力模型構建的實證研究》，《河海大學學報（哲學社會科學版）》2021 年第3 期。另外有學者將“村居河長”作為參考文本，通過工作負荷、制度支持、權責一致等具體探究基層河長執行力及其影響因素。②任亮：《生態法治建設中政府履行職能的生成邏輯、現實困境及優化路徑》，《河北北方學院學報（社會科學版）》2022 年第3 期；劉強強：《制度優勢如何提升治理效能：我國政府績效管理邏輯探析》，《學習與實踐》2021 年第11 期，[美]道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海：格致出版社，2014 年。例如當地政府出于發展經濟的目的，生態保護會讓位于經濟發展的需要，導致生態監管失靈。一方面，雖然河長制的創建為政府治理河湖污染提供了先進的方法和經驗的總結，但制度本身主要依靠黨政主要領導負責，而且河湖治理是一個長期實踐的過程，需要社會共同保護河湖生態環境，才能使制度本身達到長效機制。另一方面來說，人民本身就是國家的主人，我國的公民既享有權利又履行義務，積極貫徹習近平生態文明觀，保護河湖生態環境是公民應盡的義務。因此對于政府部門積極倡導踐行生態環境治理的過程，公眾應積極參與，為黃河流域生態環境治理效果達到最優值。

二、我國河長制基層政府執行力不足的成因分析

執行力是基層政府執政的本質，是基層政府的生命所在。政府執行力是影響國家治理績效的一個關鍵變量，良好的政府形象和公信力由政府執行力鑄就③曹靜暉：《基層政府執行力的影響因素及提升路徑》，《華南理工大學學報（社會科學版）》2020 年第4 期，第115-124 頁。。截至目前，河長制制度下基層政府治理河湖污染問題尚未真正發揮長效機制，基層政府執行力方面還有待提升，主要體現在以下方面：

（一）局限于地方利益，基層政府執法動力不足

基層政府作為河長制執行的最后一公里，對河長制制度的長效發展起到關鍵作用，但在實際運行過程中尚存漏洞，虛假巡河、選擇性上報以及隱瞞真實現狀等需亟待解決。究其根本，主要由于基層河長權責不一致，基層河長承擔的責任義務遠遠超過享有的權利。

一方面來源于政府本身存在“金字塔式”運行模式。中央政府將具體實施的權力層層下放至地方，同時規定一定的任務考核制度，對于完不成任務的基層河長給予行政處罰。鑒于上下級政府之間存在領導與被領導之間的關系，上級政府掌握著下級政府的資源甚至權力，基層政府只能“被動”接受，并且河湖治理不僅僅局限于一個部門，往往牽連多個部門，“西瓜大的責任，芝麻點的權力”使得基層政府為了完成任務而選擇表面工程，這也是政府執行力提升較難的根本原因。

目前酚類物質致癌強度系數還未確定，本研究僅討論酚類物質非致癌風險，計算公式和參數取值參考美國健康影響評估概要表格、丹麥安全與毒理研究所以及相關研究結果（EPA，1997；Nielsen et al.，1999；Tyl et al.，1999）。

另一方面擔任河長職位的基本上都是黨政領導的一把手，其主要是行政職能，對于治理黃河污染缺乏專業的知識，同時河長制制度本身主要依賴基層黨政領導的重視程度。在當前全球疫情反復經濟低迷的現狀之下，基層黨政主要領導人不僅要預防本地疫情卷土重來的可能性，同時還要在疫情常態化的實際社會發展之中承擔提升本地經濟的重擔，這時黃河生態環境保護的改善與疫情之下經濟發展之間的平衡點完全取決于基層政府主要領導的選擇，處于這兩種重擔之下的基層政府之間大多數會以生態保護之間的退讓為妥協來繼續支持發展本地的經濟?？偟膩碚f基層政府關于生態環境保護之間的理念尚未完全吸收，并未真正理解生態保護的重要性，從而基層政府選擇象征性的治理污染策略，相應造成執行力偏差，因此基層政府在治理河湖污染方面執行力還有待改善。④曹新富等：《我國基層政府河長制執行偏差：主要表現形式、成因其矯正路徑》，《當代經濟管理》2022 年第3 期，第33-40 頁。

（二）基于生態保護政策的治理，執行力不足

一方面，自太湖藍藻泛濫