推動社會力量參與公共體育服務的路徑探析

蘇靜 王琳

“全民健身公共服務”是社會治理的重要組成部分，同時也是“健康中國”戰略的重要實施路徑。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢，指明了新時代我國體育事業的戰略定位，并強調要積極推動社會力量的廣泛參與，鼓勵有實力的社會組織和企業積極參與公共體育服務事業。近年來，國家采取了一系列措施推動社會力量參與公共體育服務，通過引品牌、引資本、引項目以及與企業、高校合作的方式激發社會力量的積極性。本文基于社會力量參與公共體育服務的邏輯理路分析，以實現社會利益最大化為目標，探索建立一套多元化社會力量參與的機制，旨在為公共體育服務項目的承接創造更為完善的制度環境，從而提升廣大民眾的幸福感。

一、問題的提出

進入新時代，人們對物質文化的需求更多地轉向了對美好生活的追求，而擁有健康的身心體魄，才能更好地滿足人們過上美好生活的新期待。公共體育服務作為社會公眾美好生活的重要組成部分，是落實全民健身戰略、推進健康中國的重要工作。為此，國家建立完善有關政策和標準，優化頂層設計。各地也積極推進基本公共體育服務實踐，基本公共體育服務體系建設成效顯著。但是這距離人們對高品質健康生活期待的內在要求還有較大差距，公共體育服務還存在著制度機制尚不健全、部分地方重視程度不足以及社會力量支持較為薄弱等突出問題。這就迫切需要進一步發揮政府作用，創新公共體育服務供給方式，有效動員社會力量，構建多層次、高質量、更公平的公共體育服務供給體系，提供更加方便快捷、優質高效的公共體育服務。為此，促進社會力量積極參與公共體育服務，不僅是為了滿足社會大眾對于美好生活的需求，更是為了推進和突破“健康中國”和“體育強國”戰略的現實需求。

2021年7月，國務院發布了《全民健身計劃（2021—2025）》，指出“引導體育社會組織參與承接政府購買全民健身公共服務”“推進體育強市建設，促進體育事業、體育產業高質量發展”。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于構建更高水平的全民健身公共服務體系的意見》明確指出“全民健身公共服務體系將會成為加速我國體育強國事業建設的主要基石”，這恰恰滿足了人民群眾對高品質生活的內在要求，同時也有助于全體人民實現共同富裕目標。在政策導向上，社會力量參與公共體育服務受到政府部門的高度肯定。本文從社會力量參與公共體育服務的基本邏輯、現實困境和解決路徑的角度出發，系統地對社會力量參與公共體育服務的邏輯路徑進行梳理，并深入探討地方社會力量在該領域的實踐和探索，根據現存困境提出解決路徑。

二、我國社會力量參與公共體育服務的基本邏輯

越來越多的社會力量踴躍參與到公共體育服務中，這一積極轉變不僅意味著公共體育服務在政府供給方面出現的問題能夠得到有效地解決，而且還能夠在某種程度上對公共體育服務質量進行提升。本研究通過對文獻資料的提取和凝練，試圖將社會力量參與公共體育服務活動的基本邏輯歸納為前置條件、主導動機以及行動模式三個范疇，提出優化社會力量參與的應對之策，力求將社會力量參與公共體育服務的理論知識付諸實踐，以期為構建政府主導、社會支持的現代化公共體育服務體系提供有益借鑒。

（一）社會力量參與公共體育服務的前置條件

1.政府的單一供給

政府作為公共體育服務的主要承擔者和提供者，是連接黨和人民群眾的橋梁，在構建美好生活中承擔著重要責任。對于基層政府而言，實現公共體育服務的有效供給，關鍵在于建立相應的公共資源配置體系，以確保其可持續發展。隨著城市化進程的加快，政府的財政壓力也隨之增加。公共體育服務的低效供給源于政府供給能力不足、供給價值導向偏離、供給脫嵌需求等多種因素，這些因素為社會力量參與提供了合理的行動空間。

2.社會效益的內在驅動

隨著新時代的到來，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在公共體育服務領域內呈現出需求水平不斷增長、需求結構日益復雜二者并存的趨勢。因此，如何有效地提供高效的公共服務成為政府面臨的一個重要問題。由于“一刀切”式的供給方式與多元化需求之間存在結構性矛盾，導致人民群眾對公共體育服務的需求長期處于低水平滿足的狀態。多元化的社會力量參與公共體育服務將推動公共體育服務供給模式從國家“送體育”向基層社會根據自身需求，自我發展“種體育”模式轉變，從而提高公共體育服務績效、實現民眾體育生活精神水平及專業技能的協同發展。在公共體育服務供給中，內外資源整合和多元主體參與的政社合作機制以及體育治理理念，不僅可以促進公民參與意識的覺醒，還有助于推動社會的和諧發展。

3.行政治理的價值導向

黨的十八大后，政府在社會公共網絡管理中扮演著“元角色”，通過合作、協商、建立伙伴關系等途徑，引導和激勵多元社會主體共同參與公共事務管理和公共物品供給。近年來，隨著我國體育事業蓬勃發展，全民健身上升到了新高度。在國家政策的引領下，各級地方政府積極響應國家層面的號召，越來越注重公共體育服務體系的建設和社會力量的參與，并專門發布適用于本區域的指導性文件或地方特色配套性文件，充分發揮社會力量在公共體育服務中的重要作用。

4.社會力量的可行能力

在參與公共體育服務時，社會力量所具備的能力、資源、條件和素質等方面的綜合表現被稱為可行能力。它包括主體的可行性和客體的可操作性兩方面內容。如果我們將社會力量視為由不同的企業、非營利性社會組織、公益性單位和公民個人等構成的集合，那么這些組織或個人所擁有的體育資源、人際關系、物質資源、專業技能和時間精力等條件特質，就構成了社會力量參與公共體育服務的可行能力。從理論上看，這些因素在一定程度上能決定社會力量能否有效地投入到公共體育服務體系建設之中，進而影響公共體育服務體系的發展。隨著社會力量參與公共體育服務的不斷深入，他們的可支配時間變得更加充裕，可利用的物質財富和人脈資源也變得更加廣泛。同時，他們所擁有的體育才藝和運營管理技能也變得更加卓越。

（二）社會力量參與公共體育服務的主導動機

1.“奉獻社會”型

公共體育服務是公共產品的正外部效應，對社會發展起到了加強意識形態構建和提高公眾身體素質的正面作用。因此，一些具有奉獻精神的社會主體始終堅持以參與公共體育服務為手段，實現自己回饋社會的目標。社會力量參與公共體育服務旨在提高公眾身體素質，而非經濟利益驅動。為此，社會力量參與公共體育服務應堅持以社會需求為導向，并保持部分公益性和公共性特征。

2.“興趣愛好”型

健身是增強體魄、健康生活的基礎和保障，許多人對運動有著天然的愛好，他們享受身體鍛煉得淋漓暢快，熱衷“以體聚友”，并充分享受其中的過程，收獲參與的快樂和滿足。他們把體育當作自己的業余愛好的同時，又熱衷于參加公共體育服務所帶來自我能力的提高和鍛煉。

3.“利益追逐”型

利益追逐是推動體育愛好者從事公共體育服務工作的主要動因。一些企業或社會組織對特定的公共體育機構或公共體育服務群體的廣泛性予以關注，并通過提供實物、經費和勞動力的方式來增加曝光度，獲得官方背書進而實現其宣傳推廣。在此基礎上，一些公民立足于本單位或本崗位，與之對應的是參加公共體育服務的志愿服務考評標準，以符合考核指標為導向，積極參與其中。隨著市場經濟的發展和政府治理模式的轉變，公共體育服務中的“利益追逐”已成為推動社會力量參與的主要驅動力。

（三）社會力量參與公共體育服務的行動模式

1.政府購買型參與模式

政府購買式參與就是社會力量依托于承接工程、合同等方式承擔公共體育服務制作和服務工作，然后政府采取招投標方式進行購買，從而達到公共體育服務供給的目的。作為一種新型的公共服務模式，購買服務崗位已經成為世界各國政府改革發展的重要內容之一。當前政府購買型介入下，主要包括以下兩種參與模式：第一，政府直接委托的購買方式。即在政府委托下，通過政府采購代理機構直接與企業或第三方進行談判等獨立關系競爭性購買方法參與。第二，以競爭性磋商和其他具有獨立關系的非競爭購買的形式介入。通過競爭性談判、討價還價等獨立關系競爭性購買方法參與。

2.冠名贊助型參與模式

冠名贊助型參與是指社會組織或市場通過體育冠名權投資政府部門主辦的公共體育服務項目，以此實現融入式參與。在政策背景的驅動下，許多企業積極參與公共體育服務產業。目前，東魯濱遜體育用品有限公司、威海宜人洗滌有限公司、上海太平養老保險股份有限公司等舉辦過公共體育服務相關活動，這不僅推廣了“全民健身”的理念，還擴大了社會力量參與公共體育服務的影響力，同時也為公共體育服務的發展起到了一定的推動作用。

3.自建共享型參與模式

自建共享型參與，即社會組織或公民個人可以根據自身意愿，以自籌資金的方式參與公共體育服務供給。自建共享式參與能夠滿足人們日益增長的精神需求，提高全民身體素質，促進和諧社會建設。自建共享型參與主要包括兩種特定的形態，即個體自愿自建型參與與外包式參與。自建共享式參與具有一定程度上的可行性和合理性，能夠為人們提供更多高質量、高水平的公共服務產品，從而滿足公眾日益增長的精神文化需求。

4.資助捐贈型參與模式

資助捐贈型參與是通過勸誡性政策，支持社會組織或公民個人通過出資捐贈的形式參與公共體育服務供給。以教育基礎設施的供應為例，企業或個人向社會免費或降低收費開放現有教育基礎設施或資助基礎設施場地，本質在于政策導向或激勵，以調動供應的主觀能動性。獨立供給參與模式雖然能有效緩解公共體育服務供給壓力，解決公共體育服務設施供給不足和不平衡的問題，但受政策波動影響較大，存在較強的政策依賴性。因此，在獨立提供公共體育服務時就會產生財務緊張的問題，無法達到預期目標。

5.志愿服務型參與模式

志愿服務型參與指社會組織或公民個人依據個人意愿組成志愿者團隊，并通過該團隊自愿參與到公共體育服務供給過程中。志愿服務型參與的服務內容廣泛（詳見表1），包括了體育設施服務、體育組織服務、體育指導服務、體育信息服務。開展因需而異、因地制宜的多元化、精細化服務活動內容，致力于改善和推動公共體育服務體系建設。

三、社會力量參與公共體育服務的現實困境

越來越多的國家開始重視公共體育服務管理中社會力量的參與問題，并出臺相關政策以推動其發展。但由于復雜多元的市場環境，我國社會力量參與公共體育服務的過程也出現了諸多問題。

（一）政府“單一供給”的傳統行政觀念影響依然存在

傳統意義上的政府行使的權力是強制、單向且毋庸置疑的。由于受一定程度的傳統行政觀念影響，公共體育服務的管理主體仍較集中在政府及事業單位等公共部門，其弊端主要表現在公共物品供給少、公共服務質量低下，無法有效滿足公眾的真實需求。國家先后出臺一系列構建更高水平全民健身公共服務體系的意見，以激發社會力量的積極性；地方各級政府也積極倡導社會力量參與公共體育服務，但仍有部分地方在推行過程中表現出了政策實施內外不一的態度實現其公共管理的內涵。

（二）社會力量參與相關政策法規有待完善

政策法規不完善主要表現在兩方面：一方面，社會力量參與的條件及培育發展限制繁瑣。我國目前缺少培育社會力量的政策及基本法規，僅僅依靠相關的行政條例及文件。這些條例文件對于社會力量的參與注冊、登記及審核標準都有一定的限制。另一方面，關于社會力量參與公共體育服務的政策、法規有待完善。目前，國家關于推動社會力量參與公共體育服務有許多舉措，但適合社會力量參與的評估、監管及考核等法規依然不成熟。部分地區關于社會力量參與公共體育服務的政策法規內容過于空洞、宏觀甚至不適合地區公共體育服務發展的現狀，無法具體實施。總之，對于我國社會力量參與存在“限制過多，缺少標準”的問題，導致了政府與社會組織之間關系不和諧。因此，在當前階段需要通過加強對社會組織的培育來促進公共體育服務的發展。

（三）社會力量參與的政府監管與服務不到位

社會力量參與公共體育服務實際上共享著政府所擁有的自由裁量權和公共財政資源的使用。由于社會力量本身所具有的特殊性，其在提供公共體育服務過程中存在著許多不規范行為，影響了社會公益組織的自身發展。因此，必須加強對公共體育服務中社會力量參與的監管和治理，以確保其有效性和可持續性，避免社會力量脫離公益性的軌道。

任何事物都是一把雙刃劍。在推進公共體育服務發展的過程中，政府在積極推動社會力量參與的同時，也要對社會力量進行監督，并對其參與產生的不良后果進行評估與預判。例如，有些企業將一些公益活動轉化為企業的促銷活動，同時將一些免費的公共體育場地轉變為收費場所，甚至出現了“權力尋租”的行為。這類問題的存在也反映出一些地方政府部門對公共體育服務重視不夠，缺乏相應的激勵措施以及社會力量自身存在缺陷所致。因此，公共體育服務的公益性在一定程度上會受到社會力量的不規范、個人力量的無責任的影響，綜合來看，社會力量建設下的公共體育服務還存在一些不足問題。

（四）社會力量支持較為薄弱

公共體育服務應當以公益為宗旨，任何社會力量都不能從中獲益。當前我國存在著大量的非政府組織和非營利組織。由于利益的驅動，部分社會力量缺乏公益精神，不愿意積極參與到公共體育服務活動中，影響了社會力量參與公共體育服務計劃的全面推進。目前，公共體育服務工作仍然以政府為主導，企業、社會組織及社會精英等社會力量需要借助政府的力量來推進公共體育服務的開展。公共體育服務工作目前仍然受傳統觀念的影響，公眾普遍認為公共體育服務是政府的事情，而忽視了其本身應承擔的相應責任。盡管有些人參與了公共體育服務活動，但大部分都不是自主選擇的，他們自主參與公共體育服務的意識還沒培養起來，導致在參與服務過程當中出現應付態度，未能真正履行公共體育服務中應有的義務。共同治理理念以及參與基層治理主體理念的缺乏，使得公眾難以主動、積極地參與公共體育服務治理進程。

四、推動社會力量參與公共體育服務的主要路徑

（一）加強體育管理和公共體育服務機制改革

為確保公共體育服務體系的完善，必須從多個角度入手，包括公共體育服務的開發、管理和后期維護，并重新規劃公共體育服務流程，要求相關單位承擔相應的管理責任。同時還要通過對公共體育服務的宣傳推廣來提高公眾對公共體育服務重要性的認識，從而達到提升公共體育服務水平的目的。目前，公共體育服務已經吸引了一部分社會力量的參與，然而在服務和管理的后期，出現了推卸責任的現象，導致公共體育服務的質量下降。

政府應積極探索政府、市場和社會組織之間的協作機制，鼓勵政府、市場及社會組織合作提供公共產品與服務，促進服務主體及供給主體的多元化。制定相關的服務政策及準入標準，實現政府與社會力量目標的一致性，并規范公共體育設施的質量標準，以保障社會力量參與公共體育服務的權利得以實現。要建立公共體育服務人才培養機制，采用多元化的激勵方式，提升公共體育服務人才隊伍素質和服務質量。基層體育館的職能應及時轉型，要從單一的體育健身場所轉變為滿足大眾需求的多功能綜合服務平臺。政府應該制定相應的法律法規來規范和引導各類社會團體參與到公共體育服務中來，使之成為促進全民健身計劃有效落實的重要保證。

（二）加強社會力量參與公共體育服務的政策法規建設

當前，還需要制定適合地方社會力量參與公共體育服務的社會團體、基金會及非企業單位等準入管理的政策法規，完善目前社會力量參與公共體育服務的登記管理及監督考核的制度。建議對社會力量的登記管理實行專項立法，規范社會力量在獲取、使用和管理公共體育服務資源方面的行為，確保公共體育服務資源的合理配置和有效利用。地方政府應因地制宜制定相關的實施細則，不斷健全與完善與本地經濟社會發展相適應的社會力量參與公共體育服務供給制度體系。目前，在支持社會力量參與公共體育服務的發展方面，政府部門應采取一系列配套措施，包括降低社會組織的注冊登記門檻、減免稅收等，同時為加大公益組織的孵化力度，政府部門積極動員有條件的社會組織參與結對幫扶工作。并應鼓勵各類體育社團及個人開展各種形式的志愿活動，打造一批可復制、可推廣的模式，從而建立一個具有廣泛影響力和強大號召力的公益性品牌，擴大公共體育服務和城鄉共享體育經濟服務的范圍。

（三）建立健全社會力量績效評估監管體系

嚴格審核通過合同外包、招標、授權等方式引進的社會組織成員，探索制定社會力量參與公共體育服務的工資標準及服務業績評估體系。建立“政府管理，社會主導”的多元化考核評估方式。在評估過程中，注重被服務對象關于公共體育服務的滿意度，加大公共體育服務績效評估的權重。通過構建一套完整的政府績效評價體系，引導各地區因地制宜地推進公共體育服務健康有序發展，通過政府和市場共同作用的方式實現全民健身目標。同時，還需要進一步加強基層社區組織建設，完善居民自治制度，以提高人民群眾的參與感和幸福感。除了內部考核，體育行政部門還應積極促進公民參與監督與評價，以進一步提升績效評估機制的效能。

（四）探索建立社會力量多元參與機制

積極探索社會力量通過外包、授權、補貼等方式對公共體育進行器材供給及體育指導的各類公共體育活動和項目。推動建設公平、公開、透明的社會捐贈管理體系。與此同時，積極探索社會力量參與公共體育服務的多元化運營方式，發揮各部分社會力量的造血功能，集零為整實現公共體育服務效率最大化、最優化。一是建立信息傳播平臺。綜合利用微信、微博等移動端應用，對公共體育服務的供求情況進行及時更新和發布，并將其全方面地介紹給社會及市場，消除社會力量在參與時供需信息不對稱的困境，從而吸引高校、公眾、企業及社會組織的廣泛參與。二要打造項目推介平臺。利用項目平臺，將豐富多彩的公共體育服務活動內容普及到全社會，以推廣全民健身為目標，讓社會和市場意識到舉辦或參與公共體育服務項目蘊藏極大價值，從而促使社會主體多元或主動贊助，達到多元社會主體參與開發體育資源的目的。

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作者：蘇靜，青海民族大學政治與公共管理學院副教授

王琳，青海民族大學政治與公共管理學院碩士研究生

責任編輯：張波