立法后評估在質量立法中的探索與實踐

文 黃培東

法律是治國之重器，良法是善治之前提。新時期，加強質量領域的法制保障，提高立法質量，對推動質量工作至關重要。本文結合上海探索實踐的立法后評估工作，介紹了主要做法，闡述了現實價值，提出了改進路徑。

隨著我國市場經濟的不斷發展，質量已成為推動經濟社會持續健康發展的內驅動力。而要推動質量發展，建設質量強國，質量立法是不可或缺的重要支撐和根本保障。國務院《質量發展綱要（2011—2020 年）》就明確提出，要加快質量法治建設，健全質量法律法規，研究制定完善質量安全和質量責任追究等法律法規。當前，市場監管體制發生深刻變化，質量法律制度面臨深度融合。新形勢下，如何運用科學工具和有效方法，加快推進質量立法，提高立法質量，已成為急需直面和研究的重大課題。

探索與實踐

2018 年3 月，為提高質量立法的科學性，促進制度有效實施，原上海市質量技術監督局（以下簡稱市局）結合質量發展需要，在全面梳理現行有效的質量法律制度基礎上，有針對性地選擇了《上海市電梯安全管理辦法》等三部地方政府規章，探索開展了立法后評估工作。經過半年多的探索與實踐，截至10 月下旬，評估工作全面完成，取得了階段性成效，受到了市政府法制部門的充分肯定。綜合來看，評估工作主要有以下幾個特點：

一、整體部署注重“統籌+分工”

市局將立法后評估工作列入年度質監法治工作的重要內容，納入制度實施“跟蹤問效”的重要一環。針對任務目標和工作要求，項目啟動之初即明確“統籌協調與分工負責”相結合原則。一方面，市局組建成立立法后評估專項工作組，統籌協調各方，組織召開會議，傳達部署要求，研究制定實施方案，確定會商解決問題機制。另一方面，市局相關部門協同參與，按照項目化管理，明確任務分工和職責要求。其中，局政策法規處總牽頭，負責組織協調、方案編制、跟蹤服務、對口聯絡等工作。局相關業務處室全程參與，負責業務指導、資料提供、協同配合等工作。通過“統分結合”，確保了立法后評估工作平穩、有序推進。

二、項目實施注重“行政+技術”

以項目化為抓手，安排落實立法后評估工作。針對評估對象（即需評估的地方政府規章）涉及面廣、專業性強、技術性要求高等特點，明確“行政與技術”相結合原則。一方面，加強資源整合，強化市局與大專院校、科研機構等專業機構的聯合。通過委托社會第三方具體實施評估，擴大評估主體的參與面，實現行政部門與社會力量的聯合聯動、優勢互補。另一方面，強化資源優勢，在發揮政府部門組織協調、業務指導等作用的同時，充分發揮專業機構在問卷調查、統計抽樣、分析研判、專業論證等方面的特長，實現“專業的人做專業的事”，提升了評估系統整體運行效率。

三、評估內容注重“規范性+有效性”

以客觀評價制度的科學性、可操作性、執行有效性等為目標，明確立法后評估的工作重點和主要內容。一方面，以規章是否存在與上位法相抵觸、措施是否合理、是否符合公平公正原則、是否適應社會經濟發展需要等為重點，對制度的規范性進行評估。另一方面，以社會各方對規章的知曉度和滿意度、相關配套制度建設情況、規章的執行情況和效果、實施中存在的主要問題及原因等為重點，對制度實施的有效性進行評估。

四、評估方式注重“共性+個性”

針對評估項目的不同對象和不同特點，靈活機動地運用評估方法。一方面，用足共性方法。通過綜合運用問卷調查、實地調研、個別訪談、文獻研究、專家論證等多種方式，開展調查評估，匯集各方意見，收集實施情況，開展績效分析，形成合理化建議。另一方面，用好個性方法。比如，在對《上海市電梯安全管理辦法》評估時，針對電梯使用涉及人群廣泛的特點，側重運用問卷調查方式，面向社會公眾廣泛發放調查問卷，全面反映社會各方利益訴求；在對《上海市大型游樂設施運營安全管理辦法》評估時，針對上位法新近出臺的特點，側重運用文獻研究和比較方法，以《特種設備安全法》等法律為主要評估標準，開展比對分析；在對《上海市禁止制造銷售使用簡陋鍋爐和非法改裝常壓鍋爐的規定》評估時，針對適用范圍較小的特點，側重采取實地調研、個別訪談方式，集中收集監管對象和執法人員的意見建議。

五、結果應用注重“內部+外部”

區分不同場景，突出成果轉化，力求發揮《立法后評估報告》的實用價值。對外，將評估報告及時提交市政府法制部門，為立法部門后續修改完善規章、改進立法工作提供科學參考依據。對內，結合評估過程中發現的問題，提煉總結形成工作建議，及時轉交相關業務處室借鑒采納，推動行政部門提升依法行政效能。

意義與價值

立法后評估是指法律法規規章實施后，對制度的立法質量、執行情況、實施效果、存在問題以及原因等進行調查、分析、評價，提出意見和建議的活動。從實踐來看，開展立法后評估對促進質量立法具有重要的現實價值。

一、滿足新時代質量立法的現實需要

質量工作涉及面廣，關系經濟社會發展的方方面面，相應的質量法律制度數量眾多。據不完全統計，目前，我國質量工作現行有效的法律法規規章多達100 余部。此外，各地還有為數眾多的地方性法規和政府規章。隨著時間的推移，一些質量法律制度的實施時間已達十幾年，有的甚至幾十年。制度的相對滯后，一定程度上已難以有效滿足質量發展的實際需要，難以有效解決質量工作中面臨的現實問題，難以為質量監管部門依法行政提供有力制度保障。特別是新時期，市場監管體制發生深刻變化，機構改革和部門合并對質量法律制度的深度融合提出了新的更高要求。為此，發揮行政職能部門作用，積極主動作為，充分用好立法后評估這一武器，有助于推動質量立法進程，提高立法質量和效率，順應新時代質量工作的需要。

二、滿足科學民主立法的客觀需要

黨的十八屆四中全會提出“要完善立法體制，引入第三方評估，深入推進科學立法、民主立法”。從本質上看，立法后評估是政府績效評估理論的發展和延伸，有深厚的科學理論和實踐經驗的支撐。作為法律制度清理的一種重要方法，立法后評估往往按照一定的原則、程序進行，并合理運用調查、分析、論證、評價等方式，收集相關信息，反映實施情況，形成評估結論，具有鮮明的專業性和科學性。此外，立法后評估往往注重社會共同參與，通過各方協同配合和公眾廣泛參加，能較全面地了解社會公眾對法律制度的認知度、滿意度，為法律制度的“立改廢釋”奠定基礎。

完善與改進

黨的十九大報告提出，要以良法促進發展、保障善治。我國《立法法》明確規定了國家立法的評估制度。國務院2004 年頒布的《全面推進依法行政實施綱要》也明確提出了規章、規范性文件施行后實施評估的要求。目前，上海在質量領域開展的立法后評估實踐表明，其具有檢驗衡量法律制度執行效果、查找發現制度存在的問題、提出法律制度修改完善建議等基本功能。而要切實用好這一手段，最大程度地發揮其效能，還需要進一步改進完善、創新發展。

一、明晰評估工作原則

質量法律制度既關系經濟社會發展和民眾切身利益，需要全社會的共同參與，又涉及計量、標準化、特種設備等眾多專業領域，需要科學技術的配合融入。為此，立法后評估應秉持科學、民主理念，始終堅持“四個原則”：堅持客觀公正，做到立法機關、實施部門主導，專業評估機構規范實施；堅持科學規范，做到定性分析和定量分析相結合；堅持社會參與，做到社會公眾參與和法律制度密切相關方參與相結合；堅持注重實效，做到全面了解情況和提出合理建議相結合。

二、健全評估運行體系

立法后評估是一項涉及面廣、復雜嚴密的管理控制系統，包含信息監測、分析評價、結果應用三個部分。其中，信息監測是基礎，分析評價是核心，結果應用是目的。三者相輔相成、互為支撐，共同構成一個完整體系。要確保整個體系運行高效和平穩，需要資源整合、力量聯動、優勢互補。在評估組織方面，應擴大考核主體的參與面，強化政府部門與外部專業機構的聯合，將社會第三方引入評估體系，推動評估主體的多元化發展；在評估方法方面，應加強政府行政資源與專業技術力量的配合，發揮政府部門、專業機構、社會公眾等各方的作用和價值，提高系統整體運行效率。

三、完善評估指標體系

立法后評估的內容設置和指標設計是否科學、全面和規范，直接關系著評估方法的運用，影響著評估結果的可靠性和有用性。因此，要高度重視評估指標體系的建構，充分發揮質量監管部門的職能優勢，在指標體系標準化建設方面力求突破。在評估指標內容的設計方面，應結合質量法律制度的特點，以制度規范性和實施有效性為基點，逐步擴展、豐富和完善評估指標。特別是應將“公眾滿意度”“制度執行效果”“實施中存在的問題”等指標作為重點，以順應現實所需，促進質量發展。