行政復議第三人認定中的時點判斷

蔣紅珍

內容摘要：行政復議制度是推進法治政府建設的重要抓手，正面臨新一輪立法修訂。行政復議決定存在“決定前”和“決定后”的時點界分，因而引發復議第三人認定在“決定前”的程序性判斷與在“決定后”的實體性結果之間的關系界定問題。相關司法判例已經從最初個案中未予正面陳述的模糊立場，發展到兩種看似沖突的認定標準并存的狀態。有必要區分沖突性案例在規范選擇、論證側重和解釋方法的結構性差異，同時甄別在程序觀、功能取向和效能主義的價值選擇， 進而回歸司法審查強度來考察司法審查與行政復議之間的權力結構和邊界， 為融貫解釋復議第三人認定中時點關系和行政復議法第三人條款修改提供依托法教義學和體系化論證的規范基礎。

關鍵詞：行政復議 法治政府 第三人 審查強度 法教義學 體系化論證

中圖分類號：DF31 文獻標識碼：A 文章編號：1674-4039-（2023）02-0123-135

一、問題的提出

黨的二十大報告明確將“法治政府建設”定位為“全面依法治國的重點任務和主體工程”，而行政復議作為政府系統自我糾錯的監督制度和解決“民告官”行政爭議的救濟制度，正是推進法治政府建設的重要抓手。如何實現“行政復議公正高效、便民為民的制度優勢和化解行政爭議的主渠道作用”，正成為新一輪行政復議法修改中的重要議題。其中，行政復議第三人的認定，不僅會影響個案中行政復議實質性化解行政爭議的效果， 并且特定第三人是否參與復議過程本身就可能形成新的行政爭議，從而引發復議和訴訟資源的錯配。現行行政復議法沒有規定復議機關必須通知有利害關系的第三人，實為行政程序條款的重大缺漏。因此，復議第三人認定制度的完善，也是本輪修法亟需回應的問題。

雖然行政復議法并沒有規定“遺漏必須參加復議的當事人的，該復議決定無效或違法”，但近年來我國學界和實務界一般認為：復議機關是否將特定利害關系人作為第三人納入復議程序，將直接影響復議決定本身是否合法的司法判斷。問題是，利害關系人何時必須作為第三人納入復議程序，否則將導致復議決定“程序不合法”。

由于復議決定存在“決定前”和“決定后”的時點界分，即是否將利害關系人納入復議第三人是“決定前”的程序性判斷，而是否形成不利影響則屬于“決定后”的實體性結果，因此，如何厘清在復議第三人認定中，作為“決定前”的程序性判斷和作為“決定后”的實體性結果之間的時點關系，至關重要。對此，有兩種可能的邏輯路徑。第一種路徑是，只要復議決定“可能”對利害關系人產生不利影響，而不論是否最終產生“實際”不利影響，都必須作為復議第三人納入復議程序。但這一結論對于實踐中圍繞“公平競爭權”“相鄰權”等涉及利害關系人眾多并且無法直接確定的案件而言，可能會增大第三人認定的范圍和難度。第二種路徑是，復議決定最終對利害關系人不產生“實際不利影響”，可以“阻斷”第三人未參與復議的程序違法性認定。但問題是如何融通這項“由后至前”發揮效力的解釋作業，并且不致減損程序性權利的價值立場。復議第三人認定中的時點判斷涉及利害關系人的實體權益對復議程序參與的影響問題，目前并未引發學理層面的足夠重視。但實踐中，這個問題已經顯現出搖擺不定的司法立場。肯定立場認為，需要區分復議決定最終是否構成對利害關系人的不利影響而差別對待程序合法性判斷，即承認實體結果對程序合法性判斷的前溯效力。而相反立場則認為，不管復議決定最終有無侵害利害關系人權益，只要復議決定涉及其他利害關系人的，都必須通知其作為第三人參加復議。由此可見，行政復議第三人認定中的時點問題，已經成為學理和司法實踐必須面對的問題。

本文圍繞復議第三人認定的相關案件，展開對“實體結果能否前溯影響程序判斷”及其司法審查機制的探討。基于案例典型性和突顯發展脈絡的考慮，最終鎖定最高人民法院公報案例中的“張某銀案”，以及中國行政審判案例第20號“彭某華案”和第145號“某面粉公司案”展開重點分析，以此梳理我國當下行政復議第三人認定的判斷時點關系問題及其司法審查機制。

二、判例的起點：張某銀案的“懸而未決”

論及“張某銀案”在我國判例史上的意義，無論是學界還是實務界，都將重點聚焦于“正當程序原則”的司法適用層面，卻鮮少關注它對于行政復議第三人認定的探討。將此案選作本文論述的判例起點，一方面在于本案正當程序原則的適用緊扣復議第三人認定問題展開，體現出司法對復議第三人缺失這一程序性缺陷的重視；另一方面，在于其判決文書隱含著司法審查對復議第三人認定在時點關系判斷問題上的朦朧感觀。

（一）規范依據和裁判理由

“張某銀案”圍繞著一份“確認房屋所有權證無效”的行政復議決定展開。作為原行政行為直接對象之“房屋所有權證”的持證人，原告張某銀因為沒有作為第三人參與復議程序而提起訴訟，要求撤銷該行政復議決定，訴訟請求得到法院的支持。

該案圍繞復議第三人缺失這一程序性要素展開。一審判決雖然提及行政復議法第10條，但并未針對該條款本身展開個案論證。法院認為：“張某銀作為……房屋所有權證的持證人，與徐州市人民政府對該證的復議審查結果有著直接的利害關系， 徐州市人民政府應當通知張某銀參加行政復議，由于徐州市人民政府無法證明已采取適當的方式通知張某銀參加行政復議，應屬嚴重違反行政程序……”，復議第三人缺失的程序性缺陷，也構成二審維持一審判決的核心裁判理由。

（二）判斷時點的表述

“張某銀案”的司法判決隱含著對復議第三人認定中判斷時點的要素。二審法院歸納道：“本案的主要爭議焦點為： 行政機關在依照行政復議法復議行政決定時， 如果可能直接影響到他人的利益，是否必須以適當的方式通知其參加復議并聽取意見？ ”，“可能直接影響”的表述傾向于“決定前”

的判斷時點。這是因為，只有復議決定作出前存在“可能影響”的狀態，而一旦復議決定作出，利害關系人是否受到影響就在實體上被確認。由此，“可能影響”的表述隱含著對“決定前”這一判斷時點的肯定。在具體裁判理由中，法院再次強調“可能影響”：“行政復議法雖然沒有明確規定行政復議機關必須通知第三人參加復議，但根據正當程序的要求，行政機關在可能作出對他人不利的行政決定時，應當專門聽取利害關系人的意見。”由此可見，“張某銀案”對于復議第三人認定的時點判斷，包含著對“事前判斷”規則的承認，可被歸為“決定前的可能影響”標準。

（三）為何懸而未決？

盡管“可能影響”的表述帶有事前判斷時點的傾向性意見，然而，由于在“張某銀案”中，“可能影響”和“實際影響”處于競合狀態，即復議程序啟動時對利害關系人的“可能影響”（可能確認所有權證無效）恰恰在復議決定后變成了“實際影響”（確認房屋所有權證無效），因此“張某銀案”沒有涉及復議決定后的“實際影響”與決定前的“可能影響”相悖離時的司法判斷問題，裁判文書對此亦無提及。

換言之，本案并不涉及對“可能影響”和“實際影響”兩者狀態存在區別時的選擇性對待，也沒有回應“實體結果能否前溯影響程序判斷”的時點關系問題。

三、判例的發展：從“彭某華案”到“某面粉公司案”

“彭某華案”與“某面粉公司案”均為最高人民法院行政審判庭公布的中國行政審判案例，兩者與“張某銀案”的關系非常微妙。“彭某華案”看似在判決文書中直接引用“張某銀案”，但實際上對“張某銀案”所指向的復議第三人認定時點規則作出調整。而“某面粉公司案”，作為行政審判案例第145號案例，本應延續第20號行政審判案例即“彭某華案”的思路，但它卻更堅定地回歸到“張某銀案”的立場，與“彭某華案”形成結構性差異。

（一）共同性分析

“彭某華案”的基本案情為，原告彭某華因其配偶（已亡），申請工傷認定并獲得勞動部門的支持。

但是，當用人單位提起行政復議申請后，復議機關在彭某華沒有作為復議第三人參與的情況下“撤銷原涉案工傷認定決定”，因而被訴至法院。“某面粉公司案”的基本案情是，復議機關在撤銷一份政府授權某面粉公司土地權屬的批復時，未依法送達行政復議有關文書，致使被告在未聽取直接利害關系人某面粉公司意見的情況下作出對其有不利的行政復議決定。兩個案件中，法院都以正當程序原則適用為核心理由，支持了原告的訴請，判決撤銷并要求重新作出行政復議決定。

無論是裁判理由（正當程序原則）、司法態度（支持原告方訴請、否認復議決定的合法性），還是判決類型（撤銷并要求重做），這兩個案件都具有高度相似性。但是，在看似高度相似性的結論之下，卻隱藏著規范適用和法律論證上的結構性差異。這些差異，展現出這兩個案件與“張某銀案”在實質結構上的轉折和承襲關系，凸顯出行政復議第三人認定中時點選擇的司法適用難題。

（二）個案論證的結構性差異

“彭某華案”與“某面粉公司案”都以正當程序原則為核心理據，但其法律適用和論證結構的差異，影響到復議第三人認定時點的判斷。

1.規范基礎的選擇：審查方式條款VS.參與主體條款

現行行政復議第三人的規范基礎除了“參與主體條款”，還有“審查方式條款”。前者圍繞行政復議的參與主體展開，核心規范是行政復議法第10條和行政復議法實施條例第9條，內容主要是確定“有利害關系的主體可以作為第三人參加復議”；后者則圍繞行政復議審查方式展開，核心規范是行政復議法第22條和行政復議法實施條例第33條，在確立行政復議以書面審查為原則、非書面審查為例外的復議審查方式后，授權“必要情形下”對復議第三人進行調查取證、聽取意見，以及采取聽證方式審理案件。

作為起點案例，“張某銀案”從“參與主體條款”引出復議第三人參與這一程序要素。但“彭某華案”圍繞“審查方式條款”展開，將第三人參與的機制定位為行政復議書面審查所需的意見聽取。在“某面粉公司案”中，規范基礎重新回歸到行政復議法第10條和行政復議法實施條例第9條，并且將爭點聚焦在“通知利害關系人作為第三人參加行政復議究竟是否屬于復議機關的自由裁量權”這一核心。兩案選擇的規范基礎不同，導致規范適用和法律論證過程的差異，對行政裁量的邊界及其司法審查強度的確認產生不同影響。

2.裁量構成的側重：構成要件VS.法律后果

裁量性規范包含構成要件與法律后果。擴張后的裁量理論基本承認構成要件與法律后果都存在裁量授權的可能性。前者蘊含在不確定法律概念中，后者則可細分為選擇裁量和效果裁量。在裁量部分，“彭某華案”主要圍繞著審查方式條款，對構成要件中“必要”和“認為必要”的不確定法律概念進行解釋。該案在評析部分寫道：“對具體條款進行的應用性解釋，比如滿足何種條件即可實現行政復議法第22條所載‘有必要的要求，進而可以對復議機關自身的職能履行給予認可。”法院幾次將復議案件事實復雜納入復議第三人的考量，可能出于通過第三人調查取證彌補書面審查不足的考慮。這也被認為是復議機關具有審查方法的行政程序裁量權的體現。而“某面粉公司案”中，司法論證重點圍繞“主體參與條款”中作為法律后果部分擬態詞“可以”展開解釋。判次寫道：“行政復議法立法上‘可以的規定，是賦予其他利害關系人作為第三人參加行政復議的選擇權，而不是賦予行政機關是否允許其作為第三人的選擇權，即行政復議第三人參加行政復議，是一項法定權利；對行政復議機關來說，是其一項法定義務。”

3.論證方法的適用：涵攝模式VS.悖反解釋

兩案在論證方法上也存在差異。“彭某華案”的論證重點在于個案事實是否滿足法規范中不確定法律概念的規范事實，并借此得出是否適用法律后果的結論。這種論證偏向傳統法學方法中涵攝模式：從具體事實要件到法定事實要件的涵攝，進而確定法律后果。由此，“彭某華案”承認復議第三人法律適用的裁量性特征，通過涵攝模式的論證后認定必須讓復議第三人參與復議。

而“某面粉公司案”則通過對法律后果部分的擬態詞“可以”展開悖反解釋，將復議第三人主體參與條款中的“可以”論證為“應當”，屬于個案論證中較為罕見的結論。判決寫道：“即使此處的‘可以是賦予行政復議機關的權利，但只要利害關系人提出申請或復議機關經形式審查認為具體行政行為涉及申請人以外其他人的，也應將其他利害關系人列為第三人。從這個意義上說，這里的‘可以對行政復議機關來講，宜作為‘應當來解釋。”該案通過對擬態詞“可以”的悖反解釋，否認了復議第三人（參與主體）條款的裁量性，試圖為之確立起羈束性的規范效果。這也說明法院認為行政復議法第10條第3款存在“規則悖反”，承認法律內在體系及規范目的具有不自洽性。本文論證兩案判決理由的結構性差異，在于探究正當程序原則的適用對行政復議第三人參與的影響，以及界分行政復議決定時點的必要性。作為貫穿兩案的核心論證理路，正當程序原則保障第三人作為行政程序的參與權和作為權利救濟的參與權。然而，目前大多數案例都是復議作出不利決定后，再考慮第三人有無參與復議程序，進而評價復議程序的合法性，如果不合法，則第三人的行政程序、權利救濟參與權都受到損害。法院可以自由選擇“參與主體條款”或者“審查方式條款”、構成要件裁量或者法律后果裁量、涵攝模式論證或者悖反解釋論證，反正無論何種進路，都能輕松落入正當程序原則范圍。法院還可以通過擴充該原則內涵、調適該原則審查強度、模糊正當程序與法定程序界限來適用正當程序原則。〔該原則輻射范圍的廣度降低了法官的論證選擇難度，卻難以應對復議決定后的“實際影響”與決定前的“可能影響”相悖離的司法判斷問題，也無法有效回應“實體結果能否前溯影響程序判斷”的質問。需論證復議決定認定時點的關系來以彌補正當程序原則的論證瑕疵。

（三）時點關系的沖突

“張某銀案”在復議第三人認定時點問題上提供的是隱含式答案，而伴隨“彭某華案”和“某面粉公司案”在復議第三人規范論證中的發展，“決定前”和“決定后”的認定時點關系問題也得到更為明確的主張。

1“. 承認”實體結果前溯影響程序判斷：彭某華案

復議決定存在“維持”和“改變”原行政行為兩種典型方式，反映了復議決定對相對人（利害關系人）權利義務的不同影響。針對于此，“彭某華案”的判決寫道：“如行政復議決定維持原具體行政行為，可以視為對行政相對人（利害關系人）的權利義務沒有作出新的設定，行政復議機關依法采用書面審查方法，程序上并無不當。但行政復議決定改變原具體行政行為，尤其是對行政相對人（利害關系人）產生不利影響的，如不通知其參加行政復議，僅采用書面審查的方法，顯然不足以保護行政相對人。”這就意味著，復議決定維持原行政行為，可用書面審查；復議決定改變原行政行為，則不能僅采用書面審查方法。

然而，復議決定究竟維持還是改變原具體行政行為，已屬事后判斷。因此，用復議決定類型區別對待復議第三人的程序參與要求，體現了對“決定后”時點判斷標準的重視，也是“實體決定（復議決定）前溯影響程序判斷（第三人參與）”的具體落實。“彭某華案”還從程序違法性認定和司法裁判類型的角度，重述了“決定后”時點的影響力：“行政復議機關未通知利害關系人參加行政復議，即作出對利害關系人產生不利影響的行政復議決定，構成違反法定程序，應當依法予以撤銷；如行政復議機關作出對利害關系人并無不利影響的行政復議決定，僅構成程序瑕疵。”同樣，由于“是否產生不利影響”必須是在復議決定作出之后方能判斷，故該案進一步強調了后續的實體結果對程序判斷的前溯影響力。

2“. 阻斷”實體結果前溯影響程序判斷：某面粉公司案

與“彭某華案”不同，“某面粉公司案”阻斷了事后的實體結果對程序判斷的前溯影響。換言之，不管復議決定最終撤銷還是改變原具體行政行為，是否作出對利害關系人的不利影響，只要在復議決定作出前沒有將利害關系主體納入第三人參與，即構成復議行為違法。該案寫道：“只要復議決定審查的事實涉及其他利害關系人的，都必須通知其作為第三人參加復議，不管復議決定最終有無侵犯利害關系人利益。”正因如此，法院異常重視對利害關系人給予相關文書的送達程序，以此作為確保復議第三人參與權行使的前提。并且，法院強調：“因為復議結果是否影響其他利害關系人的實體權益，要經過實體審查才能決定，僅將利害關系人的一部分列為審查對象，必然只能聽取一方的意見，可能會對另一利害關系人的意見與理由造成忽視，從而不利于作出正確的事實認定和復議決定。”可見，該案不僅認可程序的意義，并且認可程序對于實體結論達成的影響，由此確立程序對于實體判斷的絕對價值。為此，“某面粉公司案”通過將行政復議法第三人條款中的“可以”直接解讀為“應當”，確立起第三人認定時點只能在“決定前”，而否認后續的實體結果可以前溯影響程序合法性判斷。

四、時點關系選擇的實質和價值要素

最高人民法院發布的中國行政審判指導案例對復議第三人認定的時點關系存在沖突性判斷，因此有必要從教義學角度展開梳理。這里首先回應時點關系判斷差異背后的指向，進而分析可能隱含其后的價值要素，最后返回個案論證，回顧形成沖突性差異的邏輯背景。

（一）時點關系判斷差異的實質

復議決定后的“實體結果”能否前溯影響第三人參與這一“程序判斷”，取決于“決定前”還是“決定后”判斷時點的選擇。復議第三人認定的合法性判斷會進入司法程序，涉及司法與行政的邊界問題。

如果司法確認程序合法性判斷只能承認“決定前”的“可能影響”，這就意味著不論“決定后”的實際影響如何，都必須要求第三人參與復議過程。這表明司法具備較為強烈的意愿來介入并干預行政判斷。與之相反，如果允許“決定后”的“實際影響”作為法院對程序合法性判斷的依據，第三人未參與復議程序并不必然導致復議決定違法，則屬于弱司法干預。由此可見，是否承認復議結果能夠前溯影響事先的程序合法性判斷，背后涉及司法審查強度選擇。

（二）隱含在時點關系判斷背后的價值要素

既然復議第三人認定中的時點判斷，體現出司法審查強度選擇的差異，就有必要梳理體現在時點關系判斷背后的可能影響要素。

1.參與權本身是否具有獨立價值？

復議第三人機制蘊含權利保障的制度功能。問題是，這種程序面向的參與權究竟是一項具有獨立價值的權利，還是只作為實體判斷背后的附隨性權利？ 如果承認第三人參與具備獨立的程序價值， 不僅將認同程序內在價值， 即程序不依賴于其結果如何而存在并可以作為評價過程是否“好”，并且，實體結果的差異不產生對程序獨立價值的判斷產生影響力。“某面粉公司案”所隱含的價值取向在于，考慮到程序將通過內在價值或者過程價值實現外在價值與結果正義，因此，事先的第三人參與具有獨立程序價值，由此推論出必須采取“決定前”的時點，阻斷事后的實體結論對程序要素合法性判斷的前溯效果。

從司法角度看，越強調第三人參與權的獨立價值，就會越重視程序對實體價值的影響，從而對沒有納入第三人參與的程序給予更嚴格的審查，即“強司法審查”。然而，盡管承認程序的獨立價值對于促進我國法律程序觀的發展發揮了積極效果，但學界亦提出在程序違法的同時需關注利害關系人在實體法上的權益是否受到損害，從而區別對待不同程度違法之法律效果的差異性。區分不同程度的程序違法從而給予不同的司法應對，也已獲得制定法和司法實踐的認同。“彭某華案”可視作對這種程序違法區分論的映證，意味著在程序價值觀立場加入了制度功能及其成本的考慮。

2.行政復議制度功能的定位

行政復議在制度定位上的最大困惑在于，與行政作用方式相比它具有“司法性”，而與司法作用方式相比則具有“行政性”。這一困惑也延續到本輪修法。行政復議的書面審查機制也是這種搖擺定位的表現之一。司法的裁定性需要確保救濟機制運行的“中立性”，強調程序獨立價值以及對抗式程序正義的保障，書面審查機制與此相悖。但行政復議的行政性強調作為內部行政監督機制的“非司法化特征”，需要賦予行政內部糾錯機制的靈活性甚至“去程序化”來確保行政化特點的高效。這也是當下行政復議書面審查機制的核心價值取向。由此可見，復議第三人的個案判斷究竟選取“參與主體條款”還是“審查方式條款”作為規范適用基礎，涉及對行政復議制度功能的不同傾向。第三人參加復議的制度功能，除了保障第三人權利之外，還包含有“協助訴愿機關發現事實，正確作出決定”。體現在“審查方式”中的第三人機制，更傾向于強調證據收集的完整和正確作出判斷，從而彌補書面審查之局限性，帶有“職權探知主義”的傾向。選擇“審查方式條款”作為復議第三人的規范基礎，司法也會側重復議機制的行政性面向而采取弱審查的態度。

3.制度配置的成本：權宜性與便利性

當然，即使承認行政復議制度有復合型功能，依然可以為了追求程序的獨立價值而確保最大程度的參與主體和參與權利，但需考慮制度配置的成本問題。換言之，雖然行政復議有簡便高效的優勢，將所有可能受到不利影響的利害關系人納入復議第三人程序，也有助于彰顯程序價值并促使實體結果的公正性，但其可行性和制度成本將需要審視。從制度成本的權宜性考慮，司法很難要求復議第三人必須覆蓋到所有利害關系人。“利害關系人”屬于羅生門式的概念，在涉及經營自主權、公平競爭權、相鄰權等案件時的確定尤為復雜。盡管過于靈活的程序構造可能會對救濟機制的縝密性有所沖擊，但“如果唯恐出現這種弊端而過分地強調獨立性、程序的慎重性，則可能導致其優點即簡易、迅速性的喪失”。“行政復議公正化”在邏輯、理論、實踐中面臨諸多問題，應當將“高效”視為行政復議改革的方向。

五、返回判例發展和規范彌合

對程序絕對價值的認可度、復議功能的“司法性”傾向以及制度成本，是影響復議第三人時點選擇的司法審查強度的重要因素。其中，程序絕對價值和復議功能的“司法性”傾向與審查強度呈正相關關系，復議的制度成本與審查強度呈負相關關系。綜觀之，審查強度越強，越傾向于承認實體結果對程序要素的“阻卻效果”，將復議第三人認定的時點前置到“決定前”，只要不符合第三人參與的程序要素，就否認復議決定的合法性。反之，審查強度越弱，則越傾向于承認實體結果對程序要素的前溯影響，采用“決定后”的判斷時點，行政復議的合法性判斷受制于實體結果的影響。“彭某華案”承認實體結果對程序要素的前溯效果，司法更多地顧及復議機制的行政性功能和制度成本。而“某面粉公司案”則強調程序的絕對價值，更多地從“司法性”角度考量行政復議的功能，因此否認實體結果對程序要素判斷的前溯效果。這里的問題是，如何彌合個案分歧，為復議第三人認定時點提供釋義學的體系性論證。

（一）是否存在考量要素的絕對化？

如前所述，多重因素共同作用于復議第三人在利害關系認定的判斷時點，并不存在對考量要素的絕對化判斷。新近，亦有學者認為，通過錨定行政復議制度定位的絕對化設定來進行理論推演的傳統路徑，已經不足以有效應對當下我國行政復議制度的改革需要。由此，對于復議第三人時點認定的規則和要素考量也需要尋求價值追求和實踐操作性的平衡。救濟程序中的第三人制度本身包含多重價值，現有規范體系也為之提供了司法適用差異性的基礎。以“參與主體條款”為核心的規范適用固然有助于確保程序性權利的保障，而以“審查方式條款”為基礎的規范適用體現了對行政復議作為權利救濟機制的“職權主義色彩”和內部監督制度的“非司法化特征”的妥協。盡管本輪修法草案修改了行政復議書面審查機制，而代之以一般程序和簡易程序的分類，但行政復議既有別于一般行政決定和司法救濟機制的復雜性，決定了第三人時點認定要素的復雜性。

（二）返回個案分析：同案同判的視角

既然都是對復議第三人認定時點提供個案規范，有必要再次返回個案，從“同案同判”的視角考察“彭某華案”和“某面粉公司案”。同案”的認定是將待決案件的案件事實與一個先決案件的案件事實予以對比所得出的結果。就案件事實而言，它必須是與法律適用直接或間接相關的“事實問題”。就行政復議第三人認定時點這一爭點看，“彭某華案”和“某面粉公司案”構成同案（類案）。就審判結果看，法院最終都援引正當程序作出支持原告的判決，似乎也在印證“同判”。然而，從論證過程看，兩案分別對行政復議第三人認定時點確立起“決定后”和“決定前”的個案規范，又似乎構成“同案不同判”。

作為解釋者通過技術規范選擇甚至續造的個案基準，個案規范以案件事實為求證起點，既定規范為求證方向與邊界，技術規范為求證路徑。換言之，同樣在原告作為被申請復議行政行為的相對人、且行政行為均為授益性行為的前提下，當其他利害關系人作為申請人提起復議，復議機關在未將原告作為第三人納入復議程序即作出不利于原告的決定， 司法對于復議決定是否違法的判斷在兩個個案中形成不同的規范。“彭某華案”采用“決定后”的時點，“某面粉公司案”采用“決定前”的時點，兩案之所以同判的前提恰恰是因為采納了不同的個案規范。假設“某面粉公司案”中，復議決定最終沒有完全支持復議申請人的主張（但有所改變），而某面粉公司沒有參加復議過程，當這種“決定前”的可能影響認定和“決定后”的致損結果認定產生異向性的時候，個案規范適用將得出不同的結論。

（三）個案規范的兩種極端和彌合

個案規范的潛在沖突需要司法與法學理論的良性互動來彌合。通過法學論辯來彌合個案規范在具體性和抽象適用之間的關系，使之形成較為穩定的抽象規范供裁判者演繹推理。“彭某華案”與“某面粉公司案”“決定后”的實體結論能否前溯影響“決定前”的程序判斷的不同規則，需要分析這兩個個案規范印證的兩種不同面向的具體情境。

一種司法傾向是，將第三人參與復議程序視為復議機關絕對的“羈束性義務”。只要在“復議決定前”存在“可能的”權益影響，那么第三人參與條款里的“可以”就一律按“應當”加以適用，隱含著通過強化程序絕對權利觀和行政復議作為救濟制度的“司法性”來證成“強司法干預”的內在邏輯。然而，呈現在強司法干預背后的考量因素亦呈現多元性且并不宜形成絕對化判斷。因此，體現在“某面粉公司案”中第三人認定采用“決定前”的個案規則，需要借助具體個案事實來進一步限縮其司法適用。不然，從立法論角度將對復議機關產生過大負擔，從解釋論立場看也可能構成對現有實定法規范的悖離，有“適用法律、法規錯誤”之虞。

另一種司法傾向是，將“第三人是否需要參與復議程序”完全交付于“決定后”的實際影響，減輕復議機關針對“第三人（群體）”進行排摸和告知的行政負擔。且按照體系解釋，行政復議法第10條第3款安排在行政復議申請框架內而非行政復議機關框架內，無法解釋行政復議機關的通知義務。實踐中，盡管部分利害關系人沒有作為第三人參與復議程序，但由于最終復議結果并未實質性損害其利益，通常情況下這部分利害關系人不會因為對復議結果異議而提起行政訴訟。即使復議申請人對復議決定不服提起行政訴訟，這部分利害關系人作為復議第三人的程序性權利缺失也可以在訴訟中加以彌補。從這個角度看，從“決定后”的時點認定復議第三人具有一定合理性。但是，截然選取“決定后”的時點，容易忽視復議第三人與原行政行為的關系，舍棄程序的獨立價值觀及其對實體結論的“形塑”功能，留給復議機關過大的裁量權，因此，“決定后”的時點選擇，也需要留有例外。

而融通在這兩端司法傾向之間的邏輯基礎，有兩種進路。其一是以“決定前”的時點判斷為基礎，以“決定后”的時點判斷為例外，即復議機關應將利害關系主體納入第三人參與程序，但如果第三人與復議結果沒有直接利害關系，則復議機關可以不通知其參加復議。該方案的例外條款容易淪為具文，因為根據條款的體系性同一解釋，“利害關系主體”只能是直接利害關系主體，但第三人與復議結果的直接或間接利害關系，往往只能復議決定后方能得知。再加上“可以不通知”意味著“也可以通知”，復議機關為了避免程序違法，傾向于將間接利害關系人也納入復議程序。該方案最終還是“張某銀案”和“某面粉公司案”的邏輯進路。

其二是以“決定后”的時點判斷為基礎，以“決定前”的時點判斷為例外，探討第三人的實體權益對復議程序參與的影響。如此，解釋論上可以彌合現有規范中復議第三人的裁量性授權，復議機關具有在必要情形下通知復議第三人的選擇權，而作為例外的規范可以是：“申請人以外的被申請復議行政行為的相對人，應當作為第三人參加行政復議。”因為復議第三人所具有的利害關系為獨立的利害關系，分為直接和間接利害關系，與具體行政行為和與復議結果的利害關系。而行政行為的相對人，與原行政行為和復議決定結果均有利害關系。更為重要的是，在授益行政行為的情境下，申請復議的主體往往與授益行政行為的直接相對人處于相互沖突的利害關系中，因此與原行政行為和復議決定均具有直接利害關系，此時，復議機關第三人選擇的裁量權必須被壓縮至零，只要存在事前的“可能影響”，都必須將之列入第三人參與復議程序，從而確保參與權的獨立性以及對實體結果的型塑價值。確立復議機關對第三人的“應當通知義務”，意味著采取“決定前”的時點判斷，“阻斷”實體結果對程序判斷的前溯影響。除此之外，留待復議機關裁量。這種判斷標準，也有利于細化利害關系的不同層次。

余論：兼及對行政復議法修改的建議

行文至此，有關判例沖突在現有實定法框架中的規范彌合作業雖已基本完成，但仍停留在“個案規范”層面。借由對復議第三人時點關系認定的討論，筆者也想兼及討論立法修改建議。現行行政復議法的修改被列入十三屆全國人大常委會立法規劃。在中央全面依法治國委員會印發《行政復議體制改革方案》后，作為條件較為成熟、任期內擬提請審議的第一類法律草案項目之一，行政復議法修訂草案已經過全國人大常委會一讀，給予公眾即將到來的實質性修改的期待。學界已啟動對行政復議法修改的關注度和智識貢獻，其中也包含對復議第三人條款的修法建議。結合對“張某銀案”“彭某華案”和“某面粉公司案”的法釋義學考察和行政復議制度的體系化思考，在復議審查機制作出調整的前提下， 建議對現有行政復議法第10條第3款提供的修改為：“申請人以外的同申請行政復議的行政行為有利害關系或者同復議處理結果有利害關系的公民、法人或者其他組織，可以作為第三人參加行政復議。但是，申請人以外的被申請復議的行政行為的相對人，行政復議機關應當通知其作為第三人參加行政復議。”其主要理由如下：

第一，借鑒和匹配行政訴訟法的修改。在新修改的行政訴訟法第三人條款中，將舊法中“同被訴具體行政行為有利害關系” 修改為“同被訴行政行為有利害關系或者同案件處理結果有利害關系”，擴展了第三人范圍。行政復議既存在與原行政行為有利害關系第三人，也存在因復議結果導致權益損害的第三人的情形。何況行政復議比行政訴訟多了促進行政自制的目的面向，復議申請人應采用比訴訟原告資格更寬泛的資格標準。故應將“同復議處理結果有利害關系”納入復議第三人范圍，實際上，行政復議法修訂草案第15條也持此種觀點。第二，彌合復議第三人時點關系判斷中的多重價值要素，采用既有“可以”，也有“應當”的規范形態來表述復議第三人條款。復議第三人的參與主體資格問題，長期存在“裁量還是羈束”的爭議，現有規范采納明確的“授權性條款”的形式，同樣引發對“可以”作直接悖反解釋的主張。但將所有利害關系主體都納入復議第三人，并不契合實際。有鑒于此，應當明確復議機關對第三人通知義務的裁量性范圍和羈束性范圍，并以但書方式表明一般與例外的邏輯關系。

第三，吸納“彭某華案”和“某面粉公司案”兩個極端化傾向之間可融通的個案規范。除了厘清復議機關在復議第三人范圍確定中的裁量空間，還要為復議第三人認定時點關系的司法判斷提供究竟是“承認”還是“阻斷”實體結果前溯影響程序判斷的標準。明確“申請人以外的被申請復議的行政行為的相對人，行政復議機關應當通知其作為第三人參加行政復議”，采納的正是作為例外的“復議決定前”時點認定，這不僅有助于對歷來困擾行政法學界的“利害關系”概念提供解釋學和適用論的基礎，還可為司法審查強度的學理和實踐提供立法論意義上的指引。