關于加強地方政府專項債券監管的探討

●謝可川 逄錦麗

近年來， 面對經濟下行壓力加大， 中央持續保持積極的財政政策，不斷擴大新增地方政府專項債券發行規模。 各地政府緊抓機遇，結合本地實際，堅持“資金跟著項目走”的原則， 在國家支持的重點投向領域，積極謀劃儲備項目，按照盡快形成實物工作量的要求，加快發行使用，極大緩解了財政收支矛盾，有效發揮了專項債券對穩增長、 促投資的積極作用，推動了經濟高質量發展。

一、 新增專項債券呈現的主要特點

（一）債券規模呈快速擴張趨勢

以某地區近五年為例，如圖1 所示， 規模總體呈增加趨勢。 該地區2018 年新增專項債券規模2.74 億元；2020 年為應對新冠疫情沖擊，債券發行規模呈現高位， 達到7.68 億元；2022 年達到8 億元，為2018 年的2.91 倍。

圖1 2018 年以來某地新增專項債券發行規模及增速（單位：億元、%）

（二）債券支持領域不斷拓展

2017 年該地區首次發行土地儲備專項債券，2018 年以后，隨著國家不斷拓展支持領域，除發行土儲、棚改等常規領域債券外，該地區專項債券資金投向逐步擴大至醫療健康、職業教育、水利、天然氣管道、污水處理、文化旅游、產業園區等領域。 這些領域在兼具公益性、資本性的前提下，具有穩定的收益來源，符合項目收益與融資自求平衡要求，既保障了重大領域重大項目建設資金需求，又有效防范了未來償債風險。

（三）債券發行期限有所拉長

2018 年以前，新增專項債券發行期限主要集中在10 年以內，2019 年以后，該地區以發行自行試點新增專項債券為主，期限均在10 年以上，主要有10、15、20 和30 年，占比最高的為10 年、30 年，分別占57%、20%。總體上看，新增專項債券發行期限有所拉長， 但整體規模仍以中短期10 年為主，30 年的長期債券發行規模逐步增加。

二、 新增專項債券使用中存在的主要問題

（一）項目存在過度包裝，項目收益難自求平衡

為了爭取更多的專項債券資金支持，部分地區在申報發行時，更加注重專項債券申報發行環節， 弱化了項目預期收益不穩定帶來的償債風險。 一是做大項目投資額，使專項債券申報資金能夠全部覆蓋項目投資需求。 財政部對專項債券申報金額占總投資額的比例作出了限定，要求項目資金不能全部使用債券資金， 剩余資金需要通過項目資本金解決。 但部分地區因財力緊張，項目資本金難以全部到位，存在包裝項目時將項目投資總額做大， 按照限定比例申報債券資金時即可獲得更大規模債券資金， 僅靠債券資金就能夠全部覆蓋項目資金需求。 二是將可市場化運作項目包裝進政府專項債券項目。 以某科技館建設項目為例，該項目主體建設共三層，其中三樓規劃為建設電影院， 并將該電影院包裝至專項債券項目中。 電影院可以進行市場化運作，不屬于專項債券支持范圍，不符合專項債券的公益性原則。

（二）項目收益性較弱，存在夸大項目收益問題

一是夸大預期收益以實現項目收益平衡。 部分地區債券項目收益難以自求平衡， 依靠通過各種技術手段處理，提高未來預期收益。 如某園區產業基礎設施及配套建設項目， 以公寓出租收入為主要收益來源，公寓及其餐廳等配套設施占地2.8萬平方米，園區內預計2.4 萬名員工，住宿率60%，人均租住面積1.2 平方米，明顯有悖于常理。 二是項目自身收益不足通過政府補貼收入彌補。 部分公益性項目收益性較弱， 但符合國家重點支持領域，屬于重點民生領域補短板項目，不依靠政府專項債券支持，當地政府又無力解決，只能將財政補貼收入作為主要收益來源之一， 個別項目財政補貼收入甚至高達90%。 較為典型的如農村生活污水治理項目，根據當前農村實際情況，污水處理量普遍較低，普遍存在達不到設計處理能力的情況，且污水處理費收取難度較高， 因此僅靠污水處理收入難以自求平衡，只能依靠財政補貼收入。

（三）項目前期工作準備不充分，存在“錢等項目”問題

根據專項債券額度分配管理辦法， 新增專項債券資金分配規模采用因素分配法， 債券資金需求規模占比明顯高于其他因素。 為獲得更大債券資金規模，部分地區爭相拉高債券資金需求規模，在申報環節過度關注項目數量， 對項目可行性缺乏論證，對手續完備性把關不嚴，導致債券發行后難以落地。 還有部分地區經過連續幾年大規模發行債券，成熟度較高的在建項目已基本發行完畢，新項目儲備時間較短，前期手續不完備，甚至部分項目只有立項、可研等基本手續，用地、規劃、環評等手續均不具備，短期內項目無法實施，只能調整用途，造成“錢等項目”，與財政部“即發即用”、迅速形成實物工作量、 加快債券資金支出等要求相背離。 還有部分項目規劃設計隨意性大，債券發行后頻繁調整規劃設計。

（四）債券項目包裝完工工程，未形成新的實物工作量

中央擴大新增專項債券發行規模， 目的是通過新增專項債券拉動有效投資， 應對經濟下行壓力，促進經濟穩增長。 但部分地區存在將專項債券資金用于支付已完工項目資金， 未形成新的實物工作量，未實現發揮有效拉動投資的積極作用。 究其原因， 主要是部分地區為加快本地經濟社會事業發展，本著“先干起來”的原則，在尚未落實項目資金來源的情況下，大量項目紛紛上馬。 隨著經濟下行壓力、疫情沖擊、減稅降費等多重因素疊加影響，稅收收入出現大幅下滑，土地出讓難度加大，財政收支壓力突出， 導致部分已建項目資金來源無法解決。 為此部分地區在申報債券項目時，將已完工項目作為規劃內容之一重新包裝至債券申報項目， 債券資金發行后， 用于支付已完工工程資金，無法形成新的投資拉動效益。

（五）項目收益未達到預期，還本付息缺少資金來源

一是部分債券項目建設期間付息無資金來源。 專項債券利息10 年期以下一年支付一次，10年期及以上債券發行半年后即要支付利息。 大部分債券項目發行時處于在建狀態， 甚至部分項目建設周期1 年以上，短期內無項目收入，導致進入利息償還期后，無法落實資金來源。 二是部分地區為保證申報的債券項目能夠發行， 項目收益包裝過度，僅在理論上實現了平衡，但實際運營中無法真正覆蓋本金利息。 三是部分項目預期收益較好，但項目在運營過程中，受不可控因素影響，短期內無法達到預期收益。 如某職業院校實訓基地項目，其主要收益來源為培訓收入且發展前景良好，但因疫情沖擊等原因，培訓收入遠未達到預期，按時支付利息存在困難。 債券項目收益達不到預期，直接增加了未來償債風險。

（六）債券資金結余規模大，經濟拉動效益不明顯

一是部分地區項目儲備不足，沒有建立儲備、申報、 發行的常態化滾動機制， 債券項目申報倉促，缺乏科學論證，非急需建設或者不具備實施條件的項目入庫發行，未做到即發即用。 專項債券發行后，資金趴在賬戶上“睡大覺”，后期不得不調整債券資金用途。 調整用途需要經過審批、信息披露等系列流程，造成債券資金支出進度緩慢。 二是部分項目單位與施工單位簽訂合同， 約定分年度付款比例， 項目竣工結算結束后， 債券資金仍需要1—2 年才能支付完畢。資金滯留在項目單位賬戶，弱化了債券資金放大效應。

（七）項目收益管理不完善，增加了未來償債風險

一是部分專項債券項目收益來源比較分散。以某實訓基地建設項目為例， 項目收益來源包含了出租收入、住宿收入、培訓收入、招生收入等共五項收益來源，除培訓費占比36%，其他收益占比均在16%左右，來源分散且時間跨度較長，給項目后續歸集運營收益償還專項債券增加了難度。 二是部分項目單位在債券項目投入運營后， 沒有設立專賬用于核算債券項目運營收益， 與其他項目收益并賬管理， 導致專項債券項目收益資金流向不清晰。 即使項目收益能夠覆蓋本息，也容易出現被其他項目擠占、償債資金出現缺口的現象，未形成債券資金的“借、用、管、還”管理機制。 三是項目收益上繳國庫機制不完善。 部分項目實現收益沒有按時足額繳入國庫， 專項債券還本付息主要依靠地方財政墊付。

三、存在上述問題的原因分析

（一）存在重申報輕管理思想

各地黨委政府推動經濟高質量發展需要大量資金支持，在當前政府債務嚴加管控的形勢下，發行政府債券是唯一合法的舉債方式。 同時受經濟下行壓力等因素影響， 地方政府性基金收入規模大幅度縮減， 政府專項債券成為推動當地發展最重要的資金來源， 并且債券發行期限多數集中在10 年及以上，到期一次還本，地方償債壓力明顯延后。 部分地區為爭取更多債券額度，申報環節組建由主管部門、項目單位、第三方機構參與的專業團隊全力包裝項目，債券資金到位后，卻放松了對債券資金的使用管理，導致資金使用質效不高。

（二）部門協同機制不健全

債券項目的立項批復、 前期手續等涉及發改、行政審批、自然資源、住建等多個部門，部門協同機制不健全，手續辦理缺乏銜接，部分項目手續進展緩慢無法動工，或者急于動工導致“未批先建”。

（三）考核機制不完善

為及早發揮債券資金投資拉動效益，部分地區將專項債券資金支出進度納入政府考核。 為在考核中取得好位次， 個別地區未充分考慮項目實際進展情況， 通過預付款或者超進度付款等措施加快資金撥付，給債券資金安全帶來風險。

四、加強政府專項債券監管的建議

加強專項債券資金的使用監管， 需在項目儲備、限額分配、項目運營、資金使用、債務償還等環節實行全流程監管，防范政府債務風險，提升資金使用質效， 切實發揮好專項債券資金在促進經濟社會發展、補齊短板領域的帶動作用。

（一）項目儲備環節，加強審核，提高項目質量

一是建立項目滾動儲備機制，按照“謀劃一批、儲備一批、申報一批、接續一批”的原則，對照專項債券資金支持范圍，聚焦重點領域和短板領域，結合本地實際，精準謀劃，實現項目動態更新、滾動接續。 二是建立部門協同審核機制，加強項目源頭把控。 從債券項目急迫性審核入手，按照緊急程度排序，優先保障經濟社會效益明顯、群眾期盼、早晚要干的符合國家重大戰略任務的項目， 切實提高債券資金使用效益。 重點加強項目成熟度審核，從建設內容、規劃許可、土地審批、環評、施工許可等前期手續完備性方面嚴格把關， 提高項目儲備質量。 強化項目收益性審核，重點審核項目收益的真實性、覆蓋倍數等核心指標，尤其是著重關注未來收益趨勢預測的科學性、合理性，防范將不相關收益打捆包裝在內， 或者盲目夸大預期收益等問題出現，從源頭避免償債風險。

（二）限額分配環節，統籌兼顧，強化重點保障

當前限額分配采取因素法， 主要綜合考慮地方財力、債務水平、資金需求等因素，重點向綜合財力高、 債務風險低、 項目資金需求多的地區傾斜。但部分承擔高鐵、高速公路等省級重點項目建設的縣（市）屬于革命老區，地方財政實力相對較弱， 按照當前分配辦法獲得的額度與項目資金需求相比缺口較大，嚴重影響項目建設總體進度。建議對承擔省委、 省政府重大戰略和重大項目建設任務的市縣，專項債券額度應采取單獨分配、重點傾斜、優先保障的措施，全力支持項目及時落地。同時考慮高鐵等重大項目資金需求額度高、 建設周期長， 建議按照利息償還與項目周期相匹配的原則，建設期內不償還債券利息，在進入經營期后開始償還，緩解基層財政壓力。 另外，對某些收益來源不足、債券發行難度較大，同時又是地方政府剛性支出的項目，如農村污水治理、老舊小區改造等項目，創新專項債券發行辦法，允許使用政府補貼收入進行平衡。

（三）項目運營環節，強化監管，提升使用質效

一是建立專戶管理制度。 項目單位單獨開設賬戶，專門用于核算專項債券資金、項目資本金、項目收入、還本付息等資金收支情況，確保對債券項目資金的全流程跟蹤。 債券資金支出實行財政部門、主管部門、項目單位三方監管，對照債券資金使用負面清單，全面“把脈”“問診”，重點對資金撥付流程是否合規、 資金是否用于項目規劃范圍內支出、是否違背資本性原則用于費用類支出、是否存在為加快支出進度超工程量付款等多個維度進行審核，確保債券資金使用的合規性。二是制定債券項目專賬核算管理辦法。 建議出臺專項債券賬務核算管理辦法，統一明確專項債券資金支出、對應項目收益等的賬務處理規則， 清晰反映專項債券項目對應的資金流向， 為償債資金的及時歸集增強保障。三是充分利用穿透式監測系統，從項目前期準備、債券發行、資金撥付、項目建設、運營管理、項目收益等各環節進行全周期監測，實現風險早發現、早預警、早處置。

（四）債務償還環節，防范風險，增強償債保障

合理確定債券發行額度。根據項目建設進度，準確測算資金需求，合理確定年度申報規模，確保年度償債規模平滑過渡，降低債務集中償還風險。根據項目收益與償債期限相匹配的原則， 合理設置債券發行期限， 要充分考慮建設周期長或經營初期收益低帶來的收益延后等問題， 有序分配年度本息償還金額，避免項目經營初期償債困難。建立健全專項債券償債金制度。 充分考慮項目收益與債券本息償還存在時間錯位等不匹配情況，研究完善多渠道增加償債資金來源， 加強債券還本付息保障，降低未來償債風險。建立項目收益足額上繳制度。 債券項目對應產生的收益及時足額上繳國庫，避免項目單位擠占挪用項目收入，無法保障專項債券還本付息。 加強專項債券項目績效管理。充分利用績效動態監控，對專項債券項目實行績效跟蹤監測，重點加強收益偏離度監控，切實防控專項債券償債風險。