韓國多邊外交動作頻頻，想成為“全球樞紐國家”

張貴洪　王星星

6月6日，韓國當選聯合國安理會非常任理事國，任期從2024年1月1日開始，為期兩年。這是韓國自1991年加入聯合國以來第三次當選安理會非常任理事國。韓國總統尹錫悅上任以來力求將韓國打造成“全球樞紐國家”（Global Pivotal State），開始從全球的視野規劃和調整其外交戰略，當選非常任理事國被視為韓國實現這一目標的重要進展。當前韓國在多邊舞臺上長袖善舞，非常活躍。

韓國的“聯合國外交”

韓國曾于1949年申請加入聯合國，但未獲成功。直到冷戰結束前后，韓國與蘇聯和中國改善關系，才于1991年與朝鮮同時加入聯合國。加入后，韓國通過在聯合國多個機構擔任負責人、積極分攤聯合國會費和參與聯合國維和行動、多次擔任安理會非常任理事國等舉措，極大提高了自身國際地位，在國際事務中發揮重要影響力。

2006年至2016年，潘基文曾擔任兩屆聯合國秘書長，這是自緬甸人吳丹1961年至1971年擔任聯合國秘書長30余年后再次由亞洲人擔任此職。以此為契機，多位韓國人擔任了聯合國副秘書長或聯合國秘書長特使等要職。例如，曾擔任潘基文顧問的金垣洙后來出任聯合國副秘書長和裁軍事務高級代表，韓國前外長康京和曾任聯合國秘書長政策問題特別顧問。此外，多個聯合國機構和國際組織的負責人也來自韓國。如2003年至2006年擔任世界衛生組織總干事的李鐘郁，2018年至2022年擔任國際刑警組織主席的金正陽。據統計，2021年聯合國系統的韓國籍職員達520人。同時，十余個聯合國機構在韓國首爾和仁川設立辦事處。

在聯合國維和領域以及財政貢獻方面，韓國表現不俗。韓國在聯合國會費預算及維和費用的分攤占比位于193個會員國中的第九位，僅次于七國集團國家和中國。韓國先后向索馬里、黎巴嫩、南蘇丹等六個國家及地區派遣1.8萬名維和人員。

從“中等強國外交”到打造“全球樞紐國家”

作為曾經的“亞洲四小龍”，韓國目前是東亞第三和世界第十三大經濟體，已躋身中等發達國家。從20世紀90年代開始，韓國逐漸提出并主張自身中等強國身份和定位。后來歷任韓國總統力推“中等強國外交”，主張以此塑造韓國國際領導力。

韓國多邊外交的重心在亞洲。自與東盟于1989年建立對話關系后，韓國參加了東盟“10+1”（指東盟分別與中日韓三國合作的機制）和“10+3”（東盟與中日韓合作）機制，以及東盟地區論壇和東亞峰會。韓國是亞信會議（CICA）、亞太經合組織（APEC）、亞洲開發銀行（ADB）、亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）和《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）等亞太地區主要多邊機制的成員。韓國也已申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）。

韓國在全球經濟合作和治理的舞臺上也非常活躍。韓國早在1996年就加入了以歐美發達國家和市場經濟體為主要成員國的經濟合作與發展組織（OECD），也是二十國集團的成員國。2021年7月，聯合國貿易和發展會議195個成員國一致決定，將韓國的地位從原來的“發展中國家集團”升至“發達國家集團”。這是自1964年聯合國貿發會議成立以來，首次有國家從發展中國家變更為發達國家。這進一步提升了韓國的國際地位和影響力。

尹錫悅擔任總統后，韓國在多邊外交方面動作頻頻。2022年5月，韓國正式加入北約合作網絡防御卓越中心，并以初始會員國身份加入美國的“印太經濟框架”。次月，韓國首次以合作伙伴身份參加北約首腦峰會并設立韓國駐北約代表處。2023年3月，韓國以“印太”地區民主國家的代表身份聯合主持所謂第二屆“民主峰會”。同年5月，韓國邀請太平洋島國論壇18個成員國領導人出席首屆韓國—太平洋島國峰會，建立全面合作關系。

2023年7月11日至12日，北約峰會在立陶宛首都維爾紐斯舉行。其間，韓國總統尹錫悅（左二）主持北約亞太伙伴（AP4）領導人會議，澳大利亞總理阿爾巴尼斯（左一）、日本首相岸田文雄（右二）和新西蘭總理希普金斯出席。

雖然韓國意圖在全球事務上有所作為，仍存在一些軟肋。一是國內政黨斗爭激烈，給其國家政策執行的持續性帶來挑戰。基于韓國政黨政治和選舉政治特點，進步勢力與保守勢力之間的政權輪替往往給韓國對外政策帶來不穩定性。比如，尹錫悅政府上臺后加大與北約聯系、提升韓美同盟關系、大幅度改善對日關系等，就與進步政權時期的對外政策大相徑庭。二是朝核問題和半島南北關系等政治安全問題牽制了韓國外交的主要精力。朝鮮半島問題融合了大國戰略競爭、地緣政治分裂、軍事安全對抗等多種因素，其根源在于冷戰殘余仍存，和平機制缺失。實現半島的和平與穩定、經濟的繁榮與發展，才是韓國外交的“重中之重”。三是缺乏戰略自主。尹錫悅政府奉行的親西方外交政策，加劇了陣營化色彩，反而導致其外交空間變小，與其提出打造“全球樞紐國家”愿景的邏輯相悖。

韓國外交未來面臨的主要課題

長期以來，大國和周邊是韓國外交的兩大支柱。在尹錫悅政府的“全球外交”戰略中，多邊的地位和作用更加突出。如何平衡大國、周邊和多邊外交之間的關系，是韓國外交未來面臨的主要課題。

韓美同盟是韓國外交的基軸，而中國是韓國周邊鄰國中唯一的全球性大國。長期以來，韓國在中美之間試圖尋求平衡而實行“騎墻戰略”。尹錫悅政府上臺后提出“安美經世”（即安全依靠美國，經濟放眼世界）的論調，一改“安美經中”策略，旨在降低對華經濟高度依賴。在中美戰略博弈升級等因素影響下，韓國在多邊外交場合是否將從中美平衡進一步倒向美歐？2024年，韓國和日本將首次同時在聯合國安理會開展工作，韓日關系改善產生的影響是否將進一步擴展到包括安理會在內的多邊合作？這些問題都值得我們關注。此外，韓國還計劃舉辦韓國—非洲特別峰會，升級對非外交，韓國與東盟關系也將升級為“全面戰略伙伴關系”。不過，盡管韓國多邊外交顯得“有聲有色”，但其成效仍將受到大國和周邊因素的制約。

無論是推動地區沖突和熱點問題的解決，還是應對可持續發展和全球性問題，中國的能力和影響都在上升。韓國欲在全球事務中發揮更大作用，需要中國的支持。如果說“全球”是韓國追求的發展空間，那么半島和周邊無疑是關系韓國生存的根本。半島局勢越緊張、周邊形勢越動蕩，韓國多邊外交就越會成為無源之水、無本之木。沒有穩定的半島和周邊，韓國要成為“全球樞紐國家”無疑是一種奢望。

對韓國來說，在大國關系中保持一定的戰略自主性并發揮橋梁作用而不是成為大國競爭的棋子，在推動半島局勢緩和及周邊形勢穩定的基礎上在多邊和全球舞臺發揮作用，才是明智的選擇。