2023年銀行業危機后美國金融監管走向及啟示

2023年上半年，美國金融業接連發生硅谷銀行等銀行倒閉的風險事件，說明美國金融監管制度依然存在不可忽視的漏洞，迫使美國監管機構重新審視現有框架，提出下一步的改革與修正方向。我國金融業在整體運行平穩中也存在一些局部的脆弱性，可從美國的金融危機事件中吸取經驗教訓，不斷完善金融監管。

2023年上半年，美國金融業接連發生硅谷銀行、簽名銀行和第一共和銀行、銀門銀行等中小型銀行倒閉的風險事件，以及其他一些銀行股價暴跌、債券價格劇烈波動等市場動蕩，意味著美國金融監管制度在經歷多年的重構之后，依然存在不可忽視的漏洞，迫使美國監管機構重新審視現有框架，提出下一步的改革與修正方向。我國金融業在整體運行平穩中也存在一些局部的脆弱性，可從美國的金融危機事件中吸取經驗教訓，不斷完善金融監管。

2023年銀行業危機暴露美國的金融監管漏洞

2008年全球金融危機以來，世界各國都在反思危機爆發原因之后，對金融監管架構、監管模式、監管工具等進行新一輪重構，這些監管改革舉措起到了明顯的效果，危機后全球金融業進入相當長時期的基本穩定狀態，美國也不例外。但是，美國作為全球金融業最發達的國家，在資本力量的主導之下，美國的金融發展歷史始終就是一部監管與市場不斷博弈，在金融監管與金融發展利益之間不斷權衡的歷史。每一次重大的監管改革并不徹底，往往在政黨執政輪替之后，金融監管從理念到實踐都出現左右搖擺、螺旋發展的動向，這成為美國金融危機反復爆發的深刻原因。總結起來，2023年銀行業危機暴露了美國金融監管依然存在的諸多漏洞。

第一，多頭、傘型與復雜分散的分業監管模式存在弊端

基于美國金融業態和市場的復雜性，美國長期以來實施多頭、傘型與分業的金融監管模式。在2008年全球金融危機后，美國先后頒布了《金融監管改革法案》與《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（簡稱《多德－弗蘭克法案》）等監管改革新規，但總體上并未改變其固有的監管架構和監管模式。在這一輪改革中，最重要的變化是擴大美聯儲宏觀審慎監管職能，明確其對系統重要性金融機構的監管權力和維護金融穩定的責任。但是，美國金融業依然實行分業監管：銀行類金融公司由貨幣監理署（Office of Comptroller of Currency，簡稱OCC）、聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）、儲蓄機構監管局及各州銀行局進行監管，證券類金融公司由證券交易委員會、商品期貨交易委員會進行監管，保險類金融公司由全國保險監督管理協會與各州政府保險廳進行監管。各監管機構之間相互配合、共享信息，構成“傘狀”的金融監管框架。

此外，在聯邦國家的政治制度之下，美國金融業實行雙軌制監管體系。以銀行業監管為例，銀行可以在各州和聯邦自由注冊并接受注冊當局監管。州級特許銀行由州政府實體頒發特許經營牌照，例如硅谷銀行、簽名銀行；全國性銀行則由財政部下屬的OCC頒發特許經營牌照，例如美國銀行、花旗銀行、富國銀行等。州級特許銀行與全國性銀行實行差異化監管機制，相對而言，州級特許銀行面臨的銀行設立條件、注冊資本比例、新開發金融產品和服務等方面監管要求較寬松，因而風險承受能力較小，極易受到外部環境波動的影響。

分散化監管模式存在諸多弊端。一是監管架構復雜低效。金融機構根據涉及業務特性被多個監管機構共同監管，且根據注冊地不同接受聯邦政府與州級的雙重監管。分散化的監管模式意味著監管責任不明確，容易出現監管重疊和監管空白的現象，不僅可能導致風險因素未被及時發現而引發系統性風險，而且增加監管機構之間的協調溝通成本，增加受到政治集團和利益相關群體的干預的可能性，削弱監管機構的獨立性和公正性。二是監管體系缺乏統一標準。不同金融監管機構的并存導致監管標準缺乏統一性，金融機構可能需要同時滿足多家監管機構的要求，不僅增加金融機構的合規成本，更有可能造成監管套利和監管規避。三是監管執行力不足。監管機構可能受到資源制約或出現相互推諉的現象，未能及時發現和監測風險，也未能制定和實施有效的監管措施，使得風險因素在金融系統中迅速傳播。

第二，監管理念搖擺、放松監管要求，導致風險累積

美國金融監管理念的左右搖擺在歷史上已司空見慣，過去十多年中繼續重復同樣的故事。2008年金融危機對美國經濟造成重創，奧巴馬政府為挽救全球對美國金融業的信心，先后出臺《多德－弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》和“沃爾克規則”加強對金融業的監管。法案加強對商業銀行風險的監管，改善金融體系的問責制和透明度，解決金融機構“大而不能倒”的問題，強化對金融衍生產品的監管，保護消費者免受金融服務濫用的影響，被稱為美國金融史上最嚴格的金融監管立法。法案出臺后，金融業合規成本大幅增加，業務擴張嚴重受阻，美國銀行業資產增速從2008年的10.1%降至2017年的3.8%。顯然，嚴格監管一定程度上阻礙了美國金融業的創新與發展，降低美國金融業國際競爭力，因此放寬監管的呼聲越來越高。

特朗普執政后，美國多次放松金融監管。2017年，特朗普政府授權美國財政部對現有的金融監管法規進行審核。2018年美國國會通過《經濟增長、放松監管和消費者保護法案》，將“系統重要性銀行”的門檻從平均合并資產總額500億美元增加到2500億美元，縮短受強化審慎標準監管的銀行名單，放松中小銀行監管要求；同時將美國銀行分為四大類：具有系統重要性的一類銀行、總資產超過7000億美元的全球范圍內經營業務的二類銀行、擁有超過2500億美元資產的三類銀行，以及總資產超過1000億美元的四類銀行（表1）。2019年美聯儲和其他監管機構批準通過《沃爾克規則修正案》，按照交易資產和負債規模將小型銀行排除在沃爾克規則之外，給中型銀行一定的監管豁免，給大型銀行一定程度的自營交易空間。放松金融監管短時間內刺激了金融業繁榮發展，但犧牲長期穩定性，埋下了風險隱患。

金融監管放松導致銀行業風險未被及時監管及處理。以硅谷銀行為例，2019年因其資產規模較小（710億美元）未被列入四類銀行，直至2020年總資產突破千億美元大關才觸發適用于四類銀行的監管條例。經過多次放松對中小銀行監管要求，四類銀行的壓力測試頻率從一年一次放寬至兩年一次，流動性壓力測試從每月一次減少至每季度一次，且不受美聯儲的流動性覆蓋率、凈穩定資金比率、補充杠桿率、單一交易對手信用額度要求的約束，無須向美聯儲和FDIC提交發生重大財務困境或倒閉時如何迅速有序解決問題的方案。考慮到硅谷銀行處于轉型過渡期，疊加放松監管要求，直至2022年8月美聯儲才完成硅谷銀行的首次大型金融機構評級，且直到破產都未開展壓力測試。由此可見，監管門檻提高使得硅谷銀行免于美聯儲實施的強化審慎標準監管要求，監管頻率降低使得硅谷銀行資產結構問題和流動性不足隱患被暫時掩蓋，監管指標簡單化不足以捕捉硅谷銀行特色經營下產生的客戶行業集聚風險，諸多監管不到位給硅谷銀行流動性危機留下可乘之機。

監管機構也未能及時根據銀行現實情況或監管測試結果“升級監管”。以硅谷銀行為例，一方面，美國金融監管機構沒有充分認識到硅谷銀行因規模快速擴張產生的嚴重脆弱性，沒有跟進實施更嚴格的監管約束；另一方面，在大型金融機構評級結果發現硅谷銀行風險管理存在根本性缺陷的情況下，仍堅持強調共識和持續積累支持性證據，推遲發布評級下調結果，并且未采取足夠有力的措施來敦促硅谷銀行快速解決脆弱性風險點。

此外，特朗普政府松綁對非銀行金融機構的監管可能導致風險滋長。一方面，金融穩定監督委員會決定不再將非銀行機構視為系統重要性機構。2016年至2018年，美國國際集團、通用金融、大都會人壽保險和保德信金融集團相繼被撤銷系統重要性非銀行金融機構認定，不必遵循更加嚴格審慎的監管要求。至此，美國沒有非銀行金融機構被認定為具有系統重要性。另一方面，現存系統重要性金融機構認定存在不合理障礙。2019年發布的評估系統重要性金融機構評估流程指導意見存在程序冗長、認定時間過長等缺點，漫長的認定期導致監管機構不能及時發現并處理非銀行機構面臨的風險。

第三，監管滯后和監管空白導致新興風險未被及時監管

對于過去十多年來金融科技和新興媒體的變化，美國的監管機構存在一定的反應滯后。例如，社交媒體與金融科技的結合加快擠兌速度，監管及時干預銀行惡性擠兌的挑戰性增加。社交網絡迅速傳播銀行不利信息，引發儲戶對銀行擠兌的擔憂，數字金融技術將儲戶取款時間縮短到兩三分鐘，兩者結合增加銀行擠兌風險，對數字化監管水平和監管響應速度提出更高要求。以硅谷銀行為例，僅2023年3月9日一天，儲戶就從該銀行提走420億美元，占2022年末硅谷銀行總存款金額的24%，成為有史以來規模最大、速度最快的銀行擠兌事件。

此外，對非銀行金融機構監管不足導致風險向金融體系轉移。非銀行金融機構存在突出的結構性脆弱性，現有監管框架覆蓋面有待拓展。在貨幣市場和開放式基金中，許多非銀行機構通過發行短期債券獲得融資，同時投資于風險更高和期限更長的資產，實現流動性和期限的置換，在極端壓力時期，其風險溢出效應可能對金融體系造成嚴重負面影響。在對沖基金方面，2021年美國對沖基金總資產規模達到近10萬億美元，相較2016年增加了超過50%，實現了短時間內資產規模迅速擴張。對沖基金使用杠桿效應可以支持經濟增長，但過度杠桿化可能會引發追加保證金通知和螺旋清算風險，進而引發拋售，將壓力傳遞給對沖基金交易對手和其他市場參與者——包括大型系統性銀行。此外，數字資產生態系統發生巨大變化，尤其是加密資產，經歷了過山車式的爆發增長與嚴重縮水，其投機屬性和加密屬性增加了對金融系統的不穩定因素。以穩定幣為例，在沒有保障機制的情況下，對一只穩定幣的拋售可能導致對其他穩定幣的恐慌性拋售。目前，對于非銀行金融機構，美國尚沒有建立一個全面的審慎監管框架，針對加密資產、金融杠桿和流動性風險的監管有待完善。

值得一提的是，美國監管機構在2023年銀行業危機的處置中的表現可圈可點，在很大程度上阻斷了危機傳染和維護了金融市場信心。一是危機應對迅速。美聯儲、FDIC等相關機構迅速做出對破產銀行的處置方案，第一時間穩定市場信心，阻止恐慌情緒蔓延，避免其他中小銀行發生同樣的惡性擠兌事件。二是全額保護所有儲戶的存款。動用存款保險基金，或通過第三方機構收購的方式，承諾保障存款人的全部利益。三是為銀行注入流動性。通過銀行定期融資計劃或央行直接注資的方式緩解金融機構的流動性困境。四是尋找第三方機構收購破產銀行的資產和負債，做好破產銀行的后續處置工作。五是做好善后工作。美聯儲及時開展硅谷銀行危機調查，召開系列聽證會向相關方問責，向大眾公布硅谷銀行危機的具體原因，說明監管制度改進方向，消除信息不對稱引起的市場恐慌。

未來美國的金融監管改革與修正取向

2023年美國銀行業危機表明美國金融監管框架和政策體系存在一些漏洞，迫使美國金融監管部門重新審視現有監管框架，切實采取新的改革與修正措施，彌補監管漏洞，補齊監管短板。具體而言，未來的金融監管改革將可能有以下方向。

收緊金融監管規則，建立更強有力的監管框架。基于美國金融規模的龐大和金融體系的復雜性，要改變當前多頭、傘型、分業的復雜監管模式并非易事。美聯儲的監管權力已經得到空前強化，對于系統性風險防范、宏觀審慎監管的職能將會通過這次危機進一步夯實。其他監管機構預計將會進一步增加與美聯儲的溝通和協調，針對監管空白完善監管機構體系，將整個金融體系置于更為強有力的監管框架之下。同時，預計美國金融監管部門將會吸取危機教訓，進一步收緊監管規則，防范風險的積累。

對于銀行業的風險監管改進，預計可能涉及以下方面：一是強化銀行監管標準。對資產規模在1000億美元以上的銀行實施更嚴格的資本和流動性標準，對于中小銀行重新審視壓力測試的覆蓋面和及時性，定期開展壓力測試。二是加強銀行業流動性風險管理。目前美國銀行業流動性監管模型不能準確反映未受保存款帶來的流動性風險，預計監管機構會將此類存款的穩定性納入監管模型中，發現可能發生的流動性風險事件時強制銀行快速糾正。三是提高銀行資產負債管理意識。增強對于對銀行可供出售證券的未實現損益的監管，確保銀行資本實力足以抵補財務狀況和風險。四是加強金融從業人員的道德風險監管，完善激勵機制。嚴懲銀行業高管內幕交易或其他違反刑法的行為，并“追回”他們的薪酬和獎金，從而激勵高管層有效管理銀行利率風險和流動性風險。

對非銀行金融機構風險的評估與監管，預計將從以下方面改進：一是秉持實質重于形式的原則。監管政策制定時將會考慮造成相似金融穩定風險的活動受到相同的監管審查。非銀行金融機構流動性和期限轉換的操作給金融系統造成一定的流動性風險，監管部門將會根據其風險特征制定嚴格的監管審查要求，以防止風險在金融體系內轉移。通過廣泛地審查資產類別、機構和活動，增強應對金融穩定風險的能力。二是修改非銀行機構被指定為系統重要性機構的程序步驟。發布更加清晰明確、合理科學的系統重要性機構評估指導意見，加強對大型非銀行機構的審查力度。三是針對風險較為突出的機構，成立專門的監管工作小組。例如，成立對沖基金工作小組，基于美國證券交易委員會在次貸危機后啟動的機制，制定對沖基金風險監管框架，全面評估對沖基金構成的風險。四是夯實監管數據基礎。例如，財政部門將繼續加強不使用中央交易對手的雙邊回購交易的數據收集，填補美國國債市場數據的缺口，為精細化監管提供扎實的數據支持。

與時俱進強化投入，建立更靈敏有效的監管工具體系。根據金融市場的發展和創新，加大對監管科技的投入，提升監管反應速度、執行力度和精細化程度。一是增加監管類別之間的連續性。隨著銀行規模的擴張，監管規則適時跟上，避免出現漫長的過渡期內銀行以更高規模遵守較低監管標準。二是高度關注規模快速增長、商業模式集中或有其他特殊性的銀行的特定風險。監管機構不能僅根據資產規模訂制化地適應監管標準，對于非傳統商業模式，尤其是金融科技、加密行業等新型金融活動，預計會成立專門的新型業務監管小組，實時監測高增長、高集中度等需要額外關注的風險因素。三是發現問題盡早采取強制整改行動。預計監管機構將會嚴格評估各類風險，對于風控不足的銀行實施更嚴格的資本和流動性要求，并督促銀行管理層盡快整改，謹防小概率長尾事件引起的系統性危機。

吸取危機爆發教訓和危機處置經驗，完善存款保險制度。存款保險制度對維護儲戶信心較為關鍵，這次危機表明現行制度仍有改進空間。目前，美國FDIC已發布《存款保險改革的可選方案》。該方案包括三種選擇：限額保障、全額保障和有針對性保障。限額保障延續現存存款保險結構，對所有存款人和賬戶類型均采取有限存款保險保障額度。全額保障即為所有存款提供全面保障，有效消除擠兌風險，但可能大幅增加保費征收水平，引起銀行過度冒險，存在道德風險。有針對性保障是指對不同類型賬戶提供差異化存款保險保障水平，例如，針對主要承擔支付功能的企業支付賬戶，提供高水平保障機制，而主要承擔投資功能的賬戶不享受此類保障。預計美國監管部門將探索更適應于當前金融發展實情的存款保險制度，強化對存款人利益的保護，穩定市場預期，防范銀行擠兌，維護金融穩定，減少處置破產銀行的后續影響。

對中國完善金融監管的啟示

當前，我國以銀行為主導的金融體系總體運行穩健，大中型銀行在全球保持較強競爭力和發展穩健性，中小銀行的評級大都處于安全邊界內。對2023年美國銀行業危機暴露的金融監管問題，要及時總結反思，結合中國實際完善監管架構和監管工具，持續強化金融監管體制機制建設，牢牢守住不發生系統性金融風險的底線。

加快推進金融監管架構改革，提升監管有效性

在我國新一輪的黨和國家機構改革方案中，金融監管架構改革成為重頭戲。在監管協調方面進一步提升層級，強化黨中央的集中統一領導；監管機構進一步集中化，新成立的國家金融監督管理總局將集中負責除證券業之外的全部金融業監管，并統一負責消費者權益保護；在中央和地方的監管事權方面進一步強化中央部門的職能和地方監管的專責。未來，需要適應金融開放擴大、數字化轉型加快、金融產品與服務創新深化、金融風險多樣頻發的新形勢，健全監管部門的內部機構組織，建設嚴格而完備的金融監管標準，真正做到監管全覆蓋，功能監管、機構監管、行為監管、穿透監管的一體推進，提升金融風險監測、預警防范與風險處置的有效性。

推進金融穩定法規建設，健全金融監管體制

隨著內外部環境變化不斷調整法律法規是金融監管的重要組成部分，也是保障金融監管效率、避免監管滯后的重要舉措。一方面，加強金融穩定法律體系建設，著力推動《金融穩定法》出臺，壓實各方防范和處置金融風險的責任，建立健全常態化監管機制。另一方面，加強金融機構破產和風險處置相關的法律法規建設，明確金融風險處置措施強制執行的受理標準，探索構建金融風險處置民事訴訟集中管轄常態化實施機制。

加強金融風險監測與預警，重視早期風險治理

金融風險早期識別、預警、發現與處置是規避系統性金融風險的重要舉措。我國相關金融監管部門要加強系統性金融風險監測，從不同維度評估我國金融體系穩健狀況，提高金融穩定報告發布的頻度（例如做到半年一次），引導金融機構審慎、穩健經營；開展風險監測預警制度，對于可能發生的風險做到及時發現并處置，加強對銀行異常指標的監管，敦促其盡早回歸到行業正常水平，避免潛在風險進一步向實質風險演化；搭建科學、有效、前瞻的壓力測試框架，形成全面覆蓋、層次清晰、內容豐富的壓力測試體系和常態化工作機制；充分發揮存款保險制度的早期糾正作用，不斷完善風險差別費率機制，充分發揮存款保險市場化、法治化風險處置平臺作用，探索重點區域和行業風險化解機制。

充實金融風險處置資源，豐富金融風險處置工具箱

完善金融穩定保障基金機制，使其與存款保險基金和行業保障基金協同配合，形成雙層運行體系，共筑金融安全網絡；建立金融風險市場化、法治化、常態化處置機制，明確處置資金的來源和用途，豐富處置措施工具包，保護市場主體合法權益；探索建立“商業銀行流動性救助計劃”機制，可考慮由大型銀行募集資金，集中用于中小銀行臨時流動性風險救助。

（王家強為中國銀行研究院資深研究員，馬天嬌為中國銀行研究院博士后。本文編輯/孫世選）