巴塞爾協議監管的優勢與局限

巴塞爾協議是巴塞爾銀行監管委員會制定的一系列銀行業監管規則，旨在提高金融穩定、降低銀行體系風險、促進銀行業公平競爭。巴塞爾協議自問世以來，已經有過三個版本，兩次大的修訂。2017年12月巴塞爾委員會推出了《巴塞爾協議Ⅲ：后危機改革最終方案》（以下簡稱《最終方案》），并確定于2022年在各成員國實施《最終方案》，標志著全球銀行業監管正式逐步實施《巴塞爾協議Ⅲ》。

巴塞爾協議的優勢

第一，“以風險為本”的監管理念

從1988年的《巴塞爾協議Ⅰ》到2010年的《巴塞爾協議Ⅲ》，國際銀行監管逐步確立了“以風險為本”的監管理念，巴塞爾協議的這種演變也是為了應對國際金融、經濟環境的變化和銀行業組織模式與業務的創新。其中，《巴塞爾協議Ⅰ》和《巴塞爾協議Ⅱ》主要強調微觀主體的風險管理，是風險管理技術不斷進步的結果。《巴塞爾協議Ⅲ》是金融危機驅動的、對現有監管模式和監管標準的改革。金融危機暴露出當時銀行監管中存在的問題，根據這些問題，以《巴塞爾協議Ⅱ》為基礎，《巴塞爾協議Ⅲ》提出許多新的監管理念和標準，成為各國在新金融環境下改革銀行業監管的主要參考。

巴塞爾協議的核心觀點認為：銀行是經營風險的企業，就要承擔風險損失。損失分為預期損失和意外損失，資本的作用在于吸收意外損失。預期損失可以通過提取撥備來抵御，意外損失則需要通過資本來抵御。故而銀行資本的多少決定了其所能承受的最大風險水平，即持有與之相匹配的資本，才是銀行想要持續穩健地增長和發展的核心因素。因此，巴塞爾協議是通過資本抵御風險，秉承“以風險為本”的監管理念，主要關注三大基本風險（信用風險、市場風險和操作風險），使風險管理定性與定量相結合，標志著風險管理思想的重大變革。

第二，巴塞爾協議既關注銀行機構的個體健康，也考慮到系統穩定性，同時將微觀資本監管與宏觀審慎監管納入監管框架

從微觀資本監管的角度，巴塞爾協議主要在五方面強化對銀行機構的監管：一是實質性提高銀行資本質量?！栋腿麪枀f議Ⅲ》把資本分為一級資本和二級資本，取消之前的三級資本，其中一級資本包含核心一級資本（普通股、留存收益）和其他一級資本（優先股、其他無期限損失吸收工具）。這種做法突出了普通股作為吸收銀行損失的重要作用，解決了銀行把表內資產轉表外的方式來虛增資本充足率的問題。

二是擴大了風險資產的覆蓋范圍。次貸危機中，許多國際大銀行在復雜資產證券化和交易賬戶業務中遭受大量損失，暴露了過去兩個版本巴塞爾協議未能將一些主要的資產負債表內、表外風險和衍生交易相關的風險涵蓋在資本計量中的缺陷。針對銀行衍生品交易、證券回購和證券融資行為中出現的交易對手信用風險暴露《巴塞爾協議Ⅲ》提出了相應的資本緩沖要求，并鼓勵銀行將場外交易的衍生品合約在集中的交易所交易以減輕金融體系的系統性風險。所有這些措施的目的就是確保銀行所有的風險都能反映在資本框架中。

三是銀行須持有更多的資本來吸收各類風險損失。其中“核心”一級資本金占銀行風險資產比重從2％提高至4.5％，一級資本金由4%提升到6%（總資本充足率8％保持不變）。二級資本適用于銀行破產清算時的損失承擔。此外，在最低資本要求之上，銀行須增加2.5％的資本留存緩沖來增強危機時期銀行對損失的吸收能力。資本留存緩沖的一個主要目的是阻止銀行在資本狀況惡化時仍然發放大筆獎金、分配高額紅利，確保即使在危機期間，銀行仍將大部分資金留在內部來維持正常的經營，減緩銀行經營的順周期性。

四是引入全球流動性標準來彌補資本充足率的不足。次貸危機以前，國際社會對銀行流動性并無統一的定量監管標準，相應地對流動性風險也沒有設立具體的、強制性監管指標。危機后，國際社會對銀行流動性監管有了新的認識，新出臺的監管規定中加強了對銀行流動性的監管要求，提出兩個主要指標：流動性覆蓋率（LCR）和凈穩定融資比例（NSFR）。LCR強調銀行用充足的高質量流動性資產來滿足嚴重壓力條件下的短期流動性需求，所衡量的是一個機構所持有的高質量、未設定抵押權的流動資產的數量能否彌補由監管者認定的、短期（30天）壓力情形下的凈現金流出。NSFR是對銀行較長時間（1年以內）資產負債流動性錯配的測度，反映了銀行穩定的長期資金來源所提供的流動性能否覆蓋銀行所持有的各類表內外資產對流動性的需求，目的是為銀行的資產業務、表外風險敞口和資本市場活動提供中長期的融資來源。

最后，協議要求銀行進行更為嚴格的風險管理和信息披露，具體要求體現在支柱2和支柱3中?；趪H金融危機的教訓，巴塞爾委員會認識到信息透明度的重要性，專門成立了信息披露工作組，整合并完成了資本充足率、流動性、杠桿率、大額風險暴露、總損失吸收能力等各項監管標準的信息披露要求，統一構建了獨立于財務報告的、全球統一的監管信息披露模板。

就宏觀審慎監管而言，巴塞爾協議主要體現在三個方面。一是杠桿率要求。實際上，杠桿率能夠同時發揮微觀和宏觀審慎監管的作用。從微觀審慎監管的角度出發，巴塞爾委員會的一項研究顯示，杠桿率能夠較好地區分最終需要政府支持及不需要支持的金融機構；而從宏觀審慎監管的層面考慮，采用杠桿率指標能夠阻止銀行體系在年景好的時候杠桿率過高，在年景不好時的去杠桿化過程又會加重經濟惡化，進而避免建立在風險加權資產基礎上的資本要求對整個銀行體系可能造成的無法預測的結果。因為許多資產從單個銀行來看是低風險的（如：評級很高的結構性產品、有抵押物支持的回購協議和衍生品交易），但這種表面看來是低風險的風險敞口一旦在銀行體系內部累積起來就有可能造成系統性風險。

二是逆周期資本緩沖要求，銀行須在年景好的時候增加資本金水平以供年景差時使用。為避免經濟繁榮時期銀行體系放松信貸評審標準所造成的信貸超常規增長，確保即使在金融危機期間銀行體系仍能為實體經濟提供信貸支持，《巴塞爾協議Ⅲ》要求銀行持有與信貸超常規增長相掛鉤的超額資本，又叫做逆周期資本緩沖要求?！澳嬷芷诰彌_”由普通股或其他能完全吸收虧損的高質量資本構成，區間為0～2.5%，各國監管機構可根據自身情況確定逆周期緩沖。

三是對全球系統重要性銀行的額外資本要求，以減少國際大銀行對全球金融體系的影響力。為避免金融危機重演，在特定條件下，最具系統重要性的銀行可能面臨高達3.5%的附加資本要求。巴塞爾委員會根據五個指標（包括：規模、跨境業務活動、關聯性、可替代性和復雜性）計算每家系統重要性銀行分值，然后劃分為五個檔次，最低檔次的額外資本要求占風險加權資產的1%，第二到第四檔次的額外資本要求分別是風險加權資產的1.5%、2%和2.5%。

第三，為避免快速提高資本充足率和新增加流動性監管要求對銀行經營持續性的影響，《巴塞爾協議Ⅲ》給予銀行較長過渡期，且根據實際情況，適時調整監管規則

比如，2020年3月27日，為應對新冠疫情的挑戰，避免新監管規則對各國銀行體系穩健性的沖擊，巴塞爾委員會監督機構中央銀行行長和監管當局負責人小組（GHOS）對《巴塞爾協議Ⅲ》的實施時間表做了延期1年調整，具體有：將2017年12月發布的《巴塞爾協議Ⅲ》標準的實施時間推遲至2023年1月1日；將過渡期中采用內部評級法計量資本底線的時間推遲到2028年1月1日；將2019年1月完成的修訂后市場風險框架實施時間推遲至2023年1月1日；將2018年12月完成的修訂后第三支柱披露要求實施時間推遲至2023年1月1日。此外，2020年4月巴塞爾委員會和國際證券化委員會組織（IOSCO）將非中央結算場外衍生品的保證金要求延后1年至2022年9月1日實施。

此外，巴塞爾委員會意識到，資本監管除了提高銀行最低資本要求和資本質量外，也要避免因為更高資本要求而迫使銀行收縮信貸的負面影響。為此，2016年1月，巴塞爾委員會成員提出，風險加權資產計量方法改革“不應大幅度提高總體資本要求”。2017年《最終方案》基于實際損失數據，重新確定各類監管給定的風險權重和參數，在不大幅度提高總體資本要求的背景下，提高資本要求與經濟實際的擬合與細化。深化資本導向，釋放金融活力，提高銀行服務實體經濟的效果。

巴塞爾協議的局限性

巴塞爾協議作為全球重要的銀行資本和風險管理標準，對銀行識別和管理風險提供一定的準則，有助于促進全球金融穩定。然而，巴塞爾協議在具體實施過程中，也要考慮實施國的金融市場結構和銀行體系競爭力，而且從《巴塞爾協議Ⅱ》尚未具體實施就爆發了次貸危機來看，協議最終效果還有待時間的檢驗。

第一，巴塞爾協議的效果尚待實踐檢驗

從1988年《巴塞爾協議Ⅰ》出臺至今不過35年，巴塞爾協議已有了三個版本，兩次大的修訂，期間全球經歷了亞洲金融危機及2008年美國次貸危機。2023年以來美國幾家地區銀行陸續破產，歐洲的瑞士信貸銀行被收購，這些事件給歐美金融市場造成一定混亂。實際上，就在《巴塞爾協議Ⅱ》尚未被推廣之際，源于美國的次貸危機爆發了。危機暴露出銀行監管中的一系列問題，如：銀行資本監管的順周期性和監管套利問題、銀行的資本數量不足且質量不高的問題、銀行的流動性風險管理問題以及不適當的激勵約束機制等。這些問題的演變使得修訂《巴塞爾協議Ⅱ》迫在眉睫并最終導致《巴塞爾協議Ⅲ》的出臺。目前來看，每一個版本的協議都是對上一版本的補充和完善，但不可否認的是，整個協議正在變得愈加復雜，實施成本也在提高。

雖然在制定協議時，巴塞爾委員會考慮到各國法律體系、監管架構及銀行業市場狀況不同，給各國監管當局一定的自由裁量權，但如果沒有很好使用這種自由裁量權也可能給本國銀行在國際競爭中造成不利影響。此外，在將巴塞爾協議適用于本國不同規模銀行時，如何合理設計各檔監管要求及門檻值也是監管當局必須慎重對待的問題。比如，耶魯大學的一項研究使用了2022年末硅谷銀行財務數據，估算銀行的LCR和NSFR，發現其LCR為75%，NSFR為132%，前者低于巴塞爾協議標準，后者則符合標準。然而美聯儲根據銀行資產規模或外國風險敞口分類，由于硅谷銀行是第四類，盡管是美國第16大銀行，也不用滿足LCR和NSFR要求。這說明監管機構在將《巴塞爾協議Ⅲ》落地實施時，要考慮規則的適用性和相應的監管成本，既要避免“一刀切”給銀行造成較大的合規成本，也要避免規則弱化使部分銀行出現競相逐低的傾向。顯然，這世上沒有完美的規則，不管人們再怎么精心設計，都有可能被有心人找到規則背后的漏洞，而監管者要做的就是嚴格執行規則并根據實際情況糾正偏差，不斷完善制度與規則。

第二，《巴塞爾協議Ⅲ》對資本充足率和流動性風險的要求或會加大銀行的經營壓力，并對銀行業務模式帶來影響

對于以間接融資為主的發展中國家，信貸增長是支持經濟增長的重要因素。與大型銀行相比，中小銀行業務相對簡單，盈利和資本來源單一，面對巴塞爾協議更高的資本要求，這些銀行可能會出現一定資本補充壓力，導致銀行出現惜貸行為，影響信貸供給。此外，贖回的限制性規定，必須得到監管當局的批準才可進行，這也對銀行的經營造成一定的壓力。

流動性監管指標提高了流動性監管的可操作性，使銀行在經營管理中更加重視流動性風險，促使銀行業傾向于轉變融資方式和股利分配政策。然而，為滿足《巴塞爾協議Ⅲ》流動性監管要求，銀行需要進一步增加現金、超額準備金及合規證券等高質量流動性資產，這就使得銀行傾向于持有合規的可市場化證券來滿足監管要求，使銀行的收益相較于之前會有所下降。此外，凈穩定融資比率旨在促進銀行資產和資金來源之間流動性的更好匹配，為銀行資產、表外風險敞口和資本市場活動提供中長期融資來源。然而，這一比率可能會對全球項目融資造成一些影響，因為項目融資，尤其是基礎設施項目（如電廠、通信網絡、公路等），通常所需資金量大且期限長，相關貸款很可能被配置到后幾類業務所需的穩定資金（RSF），其RSF折算系數在65%～100%。為滿足NSFR要求，銀行可能會改變其業務模式，減少大額、長期、低流動性的貸款業務，或要求借款人支付更高的價格。比如，彭博報道指出，法國核電廠開發商Areva SA認為銀行為滿足《巴塞爾協議Ⅲ》要求而提高了借款成本，使得完成核電廠項目的成本翻了一番多。另外，如果全球對此類項目融資的需求不減，那么其他資金來源（如養老基金、保險投資、對沖基金或其他金融機構等）就可能補上這個融資缺口，從而在項目融資領域發揮較大的作用。然而，這些資金來源在一定程度上屬于影子銀行，通常缺乏透明度，也欠缺項目融資領域的專家人才，很可能在基礎設施領域積累系統性風險。盡管目前對于影子銀行在項目融資領域到底發揮了多大作用尚無明確意見，但監管者依然要警惕在要求銀行用長期、高成本資金來源為長期、低流動性貸款提供融資時，銀行是否會逐漸減少對項目融資市場的參與，影子銀行是否更多地參與了這個市場，以及這種變化可能對經濟、金融穩定的影響。

第三，《巴塞爾協議Ⅲ》對表外業務的要求，或會讓銀行放棄部分表外業務

比如，凈穩定資金比例的要求可能會增加表外業務的資金流出數。協議的監管標準等細節問題尚未完全成熟，實踐中可能會產生一些意料之外的情況，影響銀行監管的實際效果。此外，銀行為達到監管要求，可能會減少、甚至放棄相關表外業務和承諾類表外業務。

（張曉艷為中國人民銀行金融研究所副研究員，張文婷為中國人民銀行金融研究所副研究員。本文觀點代表個人意見，不代表本人所在單位。本文編輯/王茅）