自貿試驗區商事主體登記確認制改革研究

(西南財經大學 四川 成都 610074)

為了更好地對標國際高水平投資貿易協定的開放要求，更好地引領國際化，我國建設了18個自貿試驗區[1]。自由貿易試驗區成為了制度改革先行先試的試驗田，現在很多好的政策最初都是在自貿區先行實施。同樣，為了滿足市場經濟高度發展的需要，有效解決現行的許可審批制度效率不高、標準執行不統一，許可的透明度、預期性不高等問題，幫助企業便捷、高效、快速進入市場，部分自貿試驗區探索實施了商事主體登記確認制，為實現企業核準登記制度從行政許可向行政確認轉變提供了大膽的嘗試。

一、商事主體登記確認制創設現狀

2018年11月28日，四川自貿試驗區川南臨港片區在全國率先試行商事主體登記確認制[2]。2019年3月20日，中國(廣東)自由貿易試驗區廣州南沙新區片區印發實施《中國(廣東)自由貿易試驗區廣州南沙新區片區商事登記確認制管理辦法(試行)》，推行商事登記確認制改革[3]。2019年8月23日，中國(上海)自由貿易試驗區臨港新片區出臺《中國(上海)自由貿易試驗區臨港新片區管理辦法》，試行商事主體登記確認制[4]。各地探索推行商事登記確認制，通過重構企業核準登記行為的法律屬性，為構建良好的營商環境和法治環境制度增添了創新舉措。

二、商事主體登記確認制概念及功能

(一)概念。商事主體登記確認制是由登記機關對申請人的市場主體資格和一般經營資格進行甄別，給予確定、認定并頒發營業執照，對外公示的具體行政行為。其性質屬于行政確認。

(二)功能。推動“簡政放權”縱深發展，“先照后證”的改革，使得企業設立不再是政府“賦權”行為，登記主管部門不再承擔行政許可職責，只履行形式審查義務，最大限度減少政府對市場資源的直接配置干預，把生產經營和投資自主權還給企業。推動“放管結合”縱深發展，創新和完善事中事后監管，推進社會信用體系建設和承諾制，建立完善市場準入失信禁限制度，強化市場主體及申請人責任意識，以創新監管管出公平和秩序。推動“優化服務”縱深發展，最大限度地降低市場主體在登記事項上的準入門檻，簡化審查登記程序，降低商事登記成本，借助全程電子化登記等手段，使企業登記變得更加快捷高效。

三、商事主體登記確認制在法律層面上的分析

(一)登記主管部門管理行為屬于行政確認職責，不再具有行政許可屬性。商事制度改革將工商登記從商事主體設立程序的最后環節轉變為第一環節，這種程序性的變化使得登記主管部門的登記職責與許可部門的行政許可責任得以分離。“先照后證”的改革，使得登記主管部門不再承擔《行政許可法》所規定的“企業或者其他組織的設立等”過程中的行政許可職責。商事主體登記確認制要求登記主管部門嚴格履行形式審查義務，對申請人聲明獨立承擔法律責任后的申請行為必須予以確認或認可并頒發《營業執照》,從而形成“確認是通例,禁止是例外”的管理方式，不再具備行政許可“許可是例外”的基本屬性了。

(二)登記主管部門對“市場主體資格和一般營業能力’進行確認，不再具有行政許可賦權的性質。商事主體登記確認制申請人對信用承諾、申報信息、提交材料的真實性負責并獨立承擔法律責任，自主申報名稱、住址(經營場所)、經營范圍等，個體經營者從事無需取得許可的項目，允許其自愿選擇市場主體資格登記確認，可不辦理營業執照等，都從形式上和實質上對登記主管部門的職責進行嚴格限定，僅限定于對設立商事主體法律關系的申請經過嚴格形式審查后予以確認并記載，通過頒發《營業執照》完成向社會公眾宣告和公示的行政確認行為。登記主管部門的確認行為在性質上不再是形成性的而是確認性或宣示性的具體行政行為，也不再是直接為當事人設定權利或義務的授益性的具體行政行政行為。

(三)《營業執照》作為登記主管部門所確認的商事主體設立信息的記載文件，不再是行政許可文件。改革后登記主管部門頒發《營業執照》和公示作用在于起到羈束作用，以穩定法律關系、保障社會秩序，這與改革前《營業執照》作為行政許可文件的“授益性”完全不同。商事主體登記確認制在實施過程中，放寬市場主體變更確認的時限約束，市場主體將變更信息自行公示后可自愿擇期到登記機關辦理變更確認。市場主體在向登記機關申請每一次變更確認前，應當將本次申請變更確認前已發生的各項變更信息履行自行公示義務并將上述各項變更信息一并提交登記機關予以確認。對市場主體超過六個月未開業或者開業后自行停業連續六個月以上的情形，監管部門不作出吊銷營業執照的行政處罰，要求市場主體依據《企業信息公示暫行條例》在報送年度報告中予以說明，并對外公示等。這些規定有效地實現了商事主體在設立、變更、注銷各環節對《營業執照》作為行政確認法律文件屬性的統一。

四、商事主體登記確認制創設后的建議和對策

(一)完善相關法律法規。從實體法上，明確規定商事主體登記確認制改革中，行政機關與商事主體的權利、義務，對于國家立法或上位法沒有規定的，地方政府及行政法規或規定不得為商事主體減少權利、新增義務，增加成本。從程序法上，對于國家立法或上位法沒有規定的，地方政府及行政機關不得為商事主體創設程序，增加商事主體登記確認制的手續。

(二)完善信用監管制度。實行信用承諾制，申請人、提交人對材料真實性、有效性、合法性和完整性負責。實行事中監管制，采取隨機抽查、專項檢查等方式實施日常監督檢查，對商事主體違法行為依法查處、移送。

(三)完善違法懲戒制度。建立健全市場準入信用管理、查處無證照及違法登記、失信準入限制、企業除名及登記糾紛救濟等配套監管制度，建立市場主體強制出清制度，加強失信行為的法律責任追究。