“三治融合”背景下鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展進路

張逸寒

摘要：在“三治融合”背景下，法治是鄉(xiāng)村治理的保障，成為“三治”的中堅力量，推動鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展逐漸成為重要議題。針對鄉(xiāng)村治理目前面臨的治理主體法治意識淡薄、普適法律在鄉(xiāng)村“水土不服”和鄉(xiāng)村公共法律服務不到位的困境，可以采用加強治理主體的法治意識、調(diào)和鄉(xiāng)村治理的規(guī)范沖突和提高鄉(xiāng)村公共法律服務質(zhì)量的方式有針對性地探尋法治困境的出路，以更好地激活“三治融合”中的法治力量，形成自治、法治、德治共治的科學治理體系和治理模式。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；三治融合；法治鄉(xiāng)村

文章編號：1674-7437（2023）01-0042-03? ? ? ?中國圖書分類號：D422.6;D920.0? ? ? 文章標識碼：A

推動鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展不僅是實現(xiàn)法治社會和法治經(jīng)濟的基本要求和重要保障，也是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略縱深發(fā)展的應有之義。但是法治鄉(xiāng)村建設(shè)仍面臨一些困難。中央多次強調(diào)要形成自治、法治、德治三治融合的治理模式，因此破除法治困境，激活法治的中堅力量對全民推動鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展至關(guān)重要。

1 推動鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展的必要性

2022年，黨的二十大報告指出，“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村”[1]。自改革開放以來，鄉(xiāng)村建設(shè)得到大幅發(fā)展的同時還存在經(jīng)濟水平較低、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化不足、人口老齡化嚴重等問題。要想全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，需要社會各方的法治護航，其中鄉(xiāng)村地區(qū)法治建設(shè)舉足輕重。

1.1 是實現(xiàn)“三治融合”的基本要求

黨的十九大報告提出要促進自治、法治、德治“三治”相融合，習近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上強調(diào)，“要加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[2]。鄉(xiāng)村發(fā)展狀況一直都是中央層面高度關(guān)注的問題。揆諸當下，鄉(xiāng)村治理需全力推進自治、法治、德治相融合的鄉(xiāng)村治理模式和鄉(xiāng)村治理體系，形成治理合力，共同助力于鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展。法治作為鄉(xiāng)村建設(shè)“三治”的手段之一，在突顯村民自治主體、解決鄉(xiāng)村糾紛、穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序等方面有著重要的價值和作用。

1.2 是實現(xiàn)法治社會的重要保障

法治社會是構(gòu)建法治國家的基礎(chǔ)，法治鄉(xiāng)村建設(shè)作為法治社會建設(shè)的重要內(nèi)容，對法治社會和法治國家建設(shè)進程有著重大影響。而“三治融合”，尤其是法治手段在鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理中可以發(fā)揮的作用對鄉(xiāng)村法治事業(yè)建設(shè)有巨大價值。新冠肺炎的席卷加重了鄉(xiāng)村就業(yè)資源緊張、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型困難、農(nóng)戶經(jīng)濟糾紛等問題。安全穩(wěn)定的鄉(xiāng)村生活是法治建設(shè)的保障和前提，而法律作為法治建設(shè)的重要抓手和解決糾紛的利器可以有效避免因大規(guī)模的人力回遷造成對鄉(xiāng)村有效資源搶奪帶來鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活秩序的混亂。

1.3 是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略縱深發(fā)展的應有之義

鄉(xiāng)村振興法治先行，完善的法治鄉(xiāng)村建設(shè)助推鄉(xiāng)村法律體系高質(zhì)量發(fā)展。法治鄉(xiāng)村建設(shè)是實施鄉(xiāng)村振興的重要保障，也是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要抓手。從最開始提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略至全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，雖然取得一些成果，但鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略仍未實現(xiàn)縱深發(fā)展。只有深入推進“三治融合”，重視法治作用，運用法治思維和法治方式重構(gòu)鄉(xiāng)村秩序和格局，才能更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略平穩(wěn)扎實推進，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

2 “三治融合”治理模式中的法治定位

自治、法治、德治在鄉(xiāng)村治理中相互聯(lián)系、相互作用、相互配合，合力推進鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理體系的發(fā)展與完善。其中，法治不同于自治在鄉(xiāng)村治理中的目的定位、德治在鄉(xiāng)村治理中的基礎(chǔ)定位，法治是鄉(xiāng)村治理的重要保障[3]。

第一，從國家的有關(guān)政策來看。2018年中央一號文件《中共中央 國務院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“堅持法治為本，樹立依法治理理念[4]”。這明確要求建設(shè)法治鄉(xiāng)村。2020年中央全面依法治國委員會印發(fā)的《關(guān)于加強法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見》也強調(diào)了法治是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要環(huán)節(jié)[5]。鄉(xiāng)村治理必然不能脫離法治，要把法治融入鄉(xiāng)村治理的各環(huán)節(jié)，不斷激發(fā)鄉(xiāng)村治理“法治細胞”，持續(xù)推動鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展。

第二，從全民依法治國的要求來看。全面依法治國要求將國家建設(shè)的各事項都納進法治建設(shè)軌道，鄉(xiāng)村治理的好壞直接關(guān)系到國家治理成效。鄉(xiāng)村治理法治化就是在中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導下，在發(fā)揮主觀能動性的同時遵循法律規(guī)定，依據(jù)法律規(guī)定管理鄉(xiāng)村各項事務，把鄉(xiāng)村的政治、經(jīng)濟、文化等活動都納入到法治軌道上來，在法律規(guī)定范圍內(nèi)實現(xiàn)村民自治。鄉(xiāng)村治理中依據(jù)的“法律”要從廣義上理解，即包括但不限于全國人大和人大常委會制定的法律。當然，這里法的制定既要與整個國家法律體系相融合，也要體現(xiàn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的特殊性和可操作性。

第三，從“三治融合”的內(nèi)在邏輯上來看。自治和德治都依賴法治發(fā)揮作用，不能脫離法治范疇。法治為自治和德治提供底線保障。一方面，法治能維護自治的公平正義。在村民自治過程中，難免會發(fā)生糾紛，而如何公正地解決糾紛就成了重要議題。當自治的解決方式仍無法解決矛盾時，法律的強制性和權(quán)威性則發(fā)揮了不可替代的作用。另一方面，法治守護德治底線。法治不僅可以彌補德治的不足，還能與德治銜接更好地實現(xiàn)自治。德治主要是運用道德標準約束人的思想和行為，但是道德約束不具有強制力，所以當?shù)赖录s束無效時，法治作為規(guī)范體系的剛性可以彌補德治約束的柔性[6]。

3 鄉(xiāng)村治理的法治困境

3.1 治理主體法治意識淡薄

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對法治意識的重要性認識不夠。在鄉(xiāng)村振興的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和社會力量高度關(guān)注教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域和農(nóng)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟領(lǐng)域，對法治意識領(lǐng)域的關(guān)注度不夠。即使有加強法治建設(shè)的活動，大多是為了應付考核要求，對村民進行普法宣傳，普遍流于形式，對村民的法律問題不能充分解答；普法活動形式也多以發(fā)放宣傳冊、傳單、填問卷等形式進行，沒有與現(xiàn)代科技結(jié)合起來，缺乏生動性，致使法治宣傳活動看似融入了鄉(xiāng)村，但沒有深入人心。

村民法治意識較薄弱。囿于法律影響力的地域性，很多村民欠缺保障權(quán)利、維護自身合法權(quán)益的意識。另外，村民長期以來受到“裙帶社會”“人情關(guān)系”等思想的影響，“大事化小小事化了”“族長權(quán)威”等思想根深蒂固，當村民遇到法律糾紛，通常不會尋求法律救濟。

3.2 普適法律在鄉(xiāng)村“水土不服”

國家對基層的政治、經(jīng)濟、文化等重要事項進行了規(guī)定，法律為鄉(xiāng)村治理提供了重要依據(jù)[7]。但法律的一般性、原則性和普適性特征決定了其在地方落實過程中的不適感。地方的民族風俗、文化習慣和治理力量都有差異，如果將該種法律生搬硬套進實施和適用過程中，反而會適得其反，激發(fā)更多的矛盾。另外，相對于后入的法律，村民更愿意接受由來已久的村規(guī)民約，受傳統(tǒng)封建思想影響，有些村規(guī)民約與法律不適應但深入人心，在村民腦海中根深蒂固，這也成了法律在鄉(xiāng)村實施的重大障礙。

3.3 鄉(xiāng)村公共法律服務不到位

鄉(xiāng)村作為法治建設(shè)的重點區(qū)域，很長一段時間被邊緣化，鄉(xiāng)村公共法律服務未能發(fā)揮預期作用。鄉(xiāng)村公共法律服務不到位的問題主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

一方面，鄉(xiāng)村公共法律服務資源配置不足。鄉(xiāng)村經(jīng)濟較城市落后，這是導致鄉(xiāng)村法律人才不足、法律組織不夠等方面的根本原因。就律師而言，雖然律師人數(shù)逐年上升，但大多都聚集在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。遑論經(jīng)濟十分落后、交通不便的偏遠鄉(xiāng)村。另外，鄉(xiāng)村公共法律服務資源配置不足還體現(xiàn)在財政保障力度不夠上。鄉(xiāng)村公共法律服務具有公益性，以維護和保障村民合法權(quán)益為宗旨，如果僅依靠社會力量支撐法律服務事業(yè)發(fā)展，無異于杯水車薪。所以，司法機關(guān)應為鄉(xiāng)村公共法律服務高質(zhì)量發(fā)展提供經(jīng)濟和政策支持，發(fā)揮強基固本和保駕護航的作用。

另一方面，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村法律服務無法滿足鄉(xiāng)村多樣化法律需求。“三農(nóng)”工作逐步體現(xiàn)出綜合性和復雜性，在拓寬經(jīng)濟發(fā)展渠道的同時，也為村民之間的經(jīng)濟糾紛留下了滋生空間。當村民參與的活動變多，矛盾糾紛逐漸多元化，與之對應的法律服務需求也呈現(xiàn)多元趨勢，從原本單個方向上的“專業(yè)性”發(fā)展為多維度的“復合專業(yè)性”，這對法律服務者的法律服務能力提出了更高的要求。但是傳統(tǒng)的法律服務者和法律服務模式無法應對這種復雜多變的情形，傳統(tǒng)的法律服務模式更側(cè)重事后救濟，對事前預防和事中控制鮮有關(guān)注。而鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略刺激了鄉(xiāng)村各項發(fā)展，“三農(nóng)”工作廣泛試點的現(xiàn)狀也激發(fā)了更加多元的公共法律服務需要。

4 鄉(xiāng)村治理的法治化發(fā)展進路

4.1 加強治理主體的法治意識

摒棄傳統(tǒng)人治思維，加強法治意識，需要基層政府和村民共同發(fā)力，形成合力。其一，加強基層政府工作人員的培訓。始終堅持以人民為中心，真正做到誠心誠意為村民服務，化解村民矛盾。加強執(zhí)法人員法治意識和責任意識培訓，將法治服務意識與公正文明執(zhí)法結(jié)合，通過邀請法治專家開展專題講座、定期考試考核、警示教育等方式增強執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中的程序意識和規(guī)范意識，提升執(zhí)法人員對執(zhí)法質(zhì)量重要性的認識。其二，積極采取線上線下相結(jié)合、理論實際相關(guān)聯(lián)的方式進行普法宣傳教育。普法人員不僅要通過線下分發(fā)宣傳單、法治相關(guān)資料、設(shè)點服務咨詢的傳統(tǒng)方式開展法治宣傳活動，為村民答疑解惑。還應通過科技賦能，將現(xiàn)代技術(shù)和電子科技運用到普法活動中。譬如，通過播放短視頻、播放電影等方式生動形象地開展普法活動。另外，法律知識具有專業(yè)性，一般人難以理解，普法人員可以在闡述理論知識的同時，結(jié)合實踐案例進行講解，以便村民深入理解。

4.2 調(diào)和鄉(xiāng)村治理的規(guī)范沖突

要調(diào)和鄉(xiāng)村治理的規(guī)范沖突，要做到兩點：第一，厘清一般法和特別法的適用范圍。對于國家制度、公民基本權(quán)利、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃等重大事項應適用一般法律予以規(guī)制；而在有關(guān)地方民族風俗、地方利益和基層秩序等方面應選擇不違反上位法的特殊法進行規(guī)制，以彌補一般法的不足。第二，特殊法的制定要融合村規(guī)民約。極具地方特色的法律，在治理地方過程中起著承上啟下的作用。該特殊法是國家一般法的延伸，繼承了一般法的治理精神和原則。同時，對村規(guī)民約的制定又起著指引和指導作用，使“公序”與“良俗”更好融合。要摒棄村規(guī)民約不合理的部分，將新時代法律規(guī)則的新鮮血液注入村規(guī)民約中，制定優(yōu)良的、與時俱進的村規(guī)民約。

4.3 提高鄉(xiāng)村公共法律服務質(zhì)量

提高鄉(xiāng)村公共法律服務質(zhì)量可以從以下兩個方面進行：第一，優(yōu)化鄉(xiāng)村公共法律服務資源，合理的資源配置是鄉(xiāng)村得以發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。而鄉(xiāng)村公共法律服務資源配置合理是鄉(xiāng)村法治發(fā)展的關(guān)鍵。首先，實行發(fā)達地區(qū)法律服務機構(gòu)幫扶機制。要求發(fā)達地區(qū)的法律服務機構(gòu)定期“點對點”地為村民解答法律難題，幫助村民解決法律糾紛，維護村民合法權(quán)益。其次，合理分布法律服務機構(gòu)的位置和組成。每個鄉(xiāng)村有自身獨特的文化環(huán)境，面臨的問題有差異性，因此，法律服務機構(gòu)的分布應當結(jié)合鄉(xiāng)村人口數(shù)量和組成結(jié)構(gòu)、鄉(xiāng)村面積和地理位置等因素合理分布法律服務機構(gòu)。再次，進一步擴大鄉(xiāng)村公共法律服務人才隊伍。依賴于基層政府實行人才回流的普惠政策，政府著力解決鄉(xiāng)村經(jīng)濟、就業(yè)、醫(yī)療等問題，為法律人才提供良好的物質(zhì)條件和生活環(huán)境，形成鄉(xiāng)村人才回流的吸引力的同時，集聚社會力量進鄉(xiāng)村。鼓勵有足夠經(jīng)濟基礎(chǔ)的法律人才應深入基層，融入群眾，積極為村民調(diào)解矛盾糾紛、提供法律咨詢等。

第二，增加鄉(xiāng)村公共法律服務的有效供給。一方面，抓好鄉(xiāng)村公共法律服務的“精準性”。公共法律服務的提供要遵循當?shù)乜陀^規(guī)律，因地制宜提出解決方法。即公共法律服務既要關(guān)注普通村民、個體工商戶、承包經(jīng)營戶等個體需求，也要關(guān)注村民委員會、合作社等組織需求；既要做好普通的咨詢、代理、辯護等基本法律服務，也要處理好農(nóng)業(yè)產(chǎn)品升級、農(nóng)產(chǎn)品營銷多樣化等農(nóng)業(yè)智慧化過程中帶來的特殊法律問題。另一方面，抓好鄉(xiāng)村公共法律服務的“專業(yè)性”。專業(yè)性不僅體現(xiàn)在法律知識的專業(yè)上，還體現(xiàn)在運用法律知識和法治思維解決“權(quán)利貧困”和法治建設(shè)的矛盾中。要提高鄉(xiāng)村公共法律服務的專業(yè)性，一是要抓好“關(guān)鍵少數(shù)”，各級黨委和政府要貫徹落實好黨中央關(guān)于“三農(nóng)”工作和鄉(xiāng)村法律服務體系建設(shè)的大政方針和工作部署，還要選優(yōu)配強鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子和村“兩委”成員，推動法律服務資源向基層下沉，為鄉(xiāng)村公共法律服務高質(zhì)量發(fā)展提供利好條件。二是要積極培養(yǎng)本土法律人才朝著復合型專業(yè)化發(fā)展。鄉(xiāng)村法律問題不僅涉及單純的法律知識，還牽涉到鄉(xiāng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品加工銷售等專業(yè)性問題，所以不僅要加大對法律服務人才的多面培訓，還要引入相關(guān)專家學者為法律服務提供專業(yè)知識和技術(shù)保障。

5 結(jié)束語

在“三治融合”的背景下，法治鄉(xiāng)村建設(shè)對法治的治理手段提出了更高的要求，促進鄉(xiāng)村治理的法治化發(fā)展對提升治理主體的法治意識、調(diào)和鄉(xiāng)村治理的規(guī)范沖突和提高鄉(xiāng)村公共法律服務質(zhì)量大有裨益。鄉(xiāng)村治理和法治鄉(xiāng)村建設(shè)事關(guān)村民切身利益，事關(guān)法治社會建設(shè)水平，事關(guān)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)展進程。推動鄉(xiāng)村治理的法治化發(fā)展不容忽視。解決鄉(xiāng)村治理的法治困境，是一個循序漸進的長期過程，需要基層政府、社會力量、村民等主體共同發(fā)力。

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