論私主體受委托簽訂行政協議行為的法律規制

黃慧慧

(中南大學 法學院, 湖南 長沙 410083)

自2015年行政協議納入行政訴訟的受案范圍以來,行政主體作為識別行政協議的形式標準早已成為了共識。然而,我國對于行政協議判斷標準的爭論更多集中于實質標準的認定上,卻忽視了作為形式標準的主體要件在司法實務中已然發生改變。為了滿足復雜多變的行政任務需求,行政機關越來越多地將行政任務委托給第三方私主體(1)本文所討論的私主體指私人、私法組織或從事法律授權事項范圍外的事業組織。這些主體與行政機關存在著緊密聯系,并代表行政機關一方和行政相對人簽訂行政協議,以完成行政任務。,而在實踐中私主體又常以自己的名義與相對人簽訂合同以完成行政任務。但司法實務并沒有因為其不具備行政主體資格而否定其合同的行政協議屬性,法院通過被告轉換技術將私主體解釋為擬制的受托主體,但這明顯與通說的行政委托理論相違背。為了跟上實務發展的步伐,我們需要對行政協議中的主體要件予以完善,以指導豐富的實踐問題。本文旨在分析實踐當中私主體簽訂行政協議的類型,并對此進行邏輯證成,從法律關系和功能主義視角分析其合理性和必要性。在此基礎上,通過引入隱名代理以在法律規范層面明確私主體在行政協議中的法律地位并對其法律責任進行劃分,以推進國家的治理能力和治理體系現代化進程。

一、私主體受委托簽訂行政協議的背景和類型

服務行政理念和福利國家的興起與行政任務數量的膨脹相伴而生,行政任務的復雜多變使得行政機構與行政人員都難以應對公眾的需求。在后福利時代的推動下,公共服務的多元化興起了一股公私合作的民營化浪潮,揭示了公私法治融合對行政的新時代要求。[1]行政機關不再局限于高權行政模式,而是尋求一種與相對人積極合作的方式,以期行政任務能夠通過多中心的結構模式予以實現,以至于哈特穆特·鮑爾曾斷言,“合作化的國家以及合作化的行政必將成為行政法學理的核心命題”。(2)Harmut Bauer, Verwaltungsrechtslehre im Umbruch? Die Verwaltung 25(1992), S.313.轉引自趙宏.合作行政與行政法體系的合作變革[J].行政法論叢, 2014,17: 21-45。因此,行政協議在各個行政領域都得到了廣泛的適用。在目前的主流觀點中,理論與立法實踐均認為行政協議的一方簽訂主體須為行政主體。而為了進一步推進“國家瘦身”和簡政放權工作,日益增長的行政任務促使了行政協議簽訂主體的對外擴張,進而衍生出行政機關委托私主體簽訂行政協議以分擔部分行政任務的現象。

通常而言,行政委托是指“行政機關委托行政機關系統以外的社會公權力組織或私權利組織,以該行政機關的名義行使某種行政職能、辦理某種行政事務,并由該行政機關承擔相應法律責任的制度。”[2]換言之,委托主體將行政事務委托給行政系統外其他主體后,受托主體應當以委托主體的名義對外從事行政事務,并且由委托主體承擔責任。依據行政協議簽訂的名義主體以及行政機關與私主體之間是否存在委托代理協議,我們可以將實踐中私主體簽訂行政協議的情形分為三種類型:(1)行政機關與私主體之間存在委托代理協議,并且私主體以行政機關的名義對外簽訂行政協議;(2)行政機關與私主體之間并不存在規范的委托代理協議,且私主體以自己的名義對外簽訂行政協議;(3)行政機關與私主體之間存在委托代理協議,但私主體以自己的名義對外簽訂行政協議。(3)原則上還存在 “有名義、無協議”的情形,但是由于實踐中并未搜尋到相關案例,因此本文不對此作出討論。第一種情形作為規范的行政委托表現形式,私主體作為受托主體與相對人簽訂行政協議自然無可非議,問題恰恰在于后兩種與規范行政委托相沖突的情形,而這也是本文的重點討論范圍。

在后兩種私主體以自己名義簽訂的行政協議中,依據協議內容是否涉及公權力的行使,可以將私主體所從事的行政事務類型區分為權力型事務和非權力型事務。(1)權力型事務主要集中于房屋拆遷過程中,行政機關委托拆遷公司或國有企業與房屋所有人簽訂的房屋拆遷補償協議。比如在汪建生訴龍游縣人民政府“征購”糾紛一案(4)參見汪建生訴浙江省龍游縣人民政府其他行政行為案,最高人民法院(2019)最高法行申923號行政裁定書。當中,龍游縣人民政府委托國有龍游城投公司負責舊城改造過程中的房屋征收工作。雖然該項收購協議在名義上的簽訂主體是國有城投公司,但法院認為國有城投公司本身并不具有房屋征收的行政職能,因而此種收購協議也便具有了行政協議的屬性。(2)在非權力型事務中,根據協議內容的服務對象,可以進一步細分為服務于一般公眾的城市基礎建設事務和服務于特定公眾的社會保障事務。在城市基礎建設事務類型中,行政機關將城市基礎建設項目委托給城市建設投資公司,由其負責城市道路或基礎設施的建設。如在九聯公司訴祁陽縣人民政府不履行行政協議一案(5)參見祁陽九聯置業有限責任公司訴祁陽縣人民政府不履行行政協議案,湖南省高級人民法院(2019)湘行終641號行政判決書。中,祁陽縣人民政府組建的臨時機構委托第三人城投公司負責解決道路建設的遺留問題并對其進行整體的開發。在臨時機構明知的前提下,城投公司為完成該行政任務而與九聯公司簽訂《協議書》,明確規定九聯公司負責道路建設的整體開發。而社會保障型事務類型的案例則常見于保障性住房的租賃、買賣等協議。比如在秦遠華訴桑植縣住建局公共住房租賃行政協議及行政賠償一案(6)參見秦遠華訴桑植縣住房和城鄉建設局公共租賃住房租賃行政協議及行政賠償案,湖南省張家界市中級人民法院(2020)湘08行再2號行政判決書。中,桑植縣住建局通過公告將第三人王秀珍的房屋納入到公租房房源,并由王秀珍作為出租方負責公租房的出租管理。

二、實踐肯定私主體受委托簽訂行政協議的邏輯證成

在行政協議的主體要件中,當前司法裁判的觀點與規范層面基本保持一致,二者均認為行政協議的一方簽訂主體須具備行政主體資格。但在特定情形下認可私主體有權作為行政協議的簽訂主體具有一定的現實合理性和可行性。因此即使私主體簽訂行政協議的表現形式不同于常規的行政委托,只要滿足一定條件,法院通常也會將私主體與行政機關的關系擬制為行政委托關系。其主要從行政機關的意思表示、行政機關作用力的大小和相對人是否明知三個方面予以綜合考量:

(一)行政機關的意思表示

行政委托與民事委托的最大區別在于,行政權力的行使存在以國家強制力侵害相對人合法權益的可能,并且相對人的維權成本和難度較高。因此,理論上行政委托關系的確立應當以雙方的委托代理協議為基礎,做到有據可查。而在中國裁判文書網中所查詢到的裁判文書,少有行政機關與私主體之間存在委托協議或者授權書以作為委托關系成立的法律基礎。行政機關多以出臺規范性文件(7)參見張保紅訴撫州市人民政府行政協議履行案,最高人民法院(2018)最高法行申1484號行政裁定書;劉洪年訴牡丹江市城市投資集團有限公司房屋拆遷安置補償合同糾紛案,黑龍江省牡丹江市中級人民法院(2020)黑10民終457號民事裁定書。或者在委托事項完成后出具《證明》(8)參見杜明英與被上訴人六盤水市鐘山區人民政府、第三人六盤水市鐘山區城市建設投資有限公司房屋行政協議案,貴州省高級人民法院(2019)黔行終1872號行政判決書。、批復(9)參見海南南莊裝飾工程有限公司訴海口市人民政府違法批轉土地、不履行土地經營權交付義務以及請示行政賠償上訴案,最高人民法院(2002)行終字第8號行政裁定書。等形式確認行政委托關系的存在,甚至有的并不存在證明委托關系成立的書面材料(10)參見唐和平訴邵陽市北塔區人民政府行政協議糾紛案,湖南省高級人民法院(2017)湘行終1325號行政判決書。。這也表明實踐中行政機關與私主體之間不存在雙方委托代理協議便形成行政委托關系已然成為了一種常態。但不論是以上哪種確立方式,也無法否認行政機關確有將行政職能委托給私主體行使的意思表示。即便是在缺乏書面材料以證明委托關系成立的案例中,由于私主體是行政機關全資設立的全民所有制企業,主要從事具有公益性的非營利性業務,甚至部分企業創立的初衷便是為了完成特定的公益項目建設,因此,這類主體天然地具備行政機關委托的意思表示。也正因如此,即使行政機關與私主體之間并沒有簽訂規范的委托代理協議,只要私主體不是以自己的名義進行純粹的私法活動,法院也傾向于將私主體擬制為行政機關的受托主體,進而將被告轉換為享有行政職權的行政機關。(11)參見杭州涌泉羊毛衫廠訴杭州市富陽區人民政府土地行政協議案,浙江省高級人民法院(2017)浙行終539號行政裁定書;張再欽訴嘉興市秀洲區王江涇鎮人民政府、第三人嘉興市王江涇長虹基礎設施建設投資有限公司不履行房屋拆遷安置行政協議案,浙江省嘉興市中級人民法院(2020)浙04行終205號行政判決書;湖北昌寧房地產開發有限公司訴鄂州市人民政府、鄂州市城市建設投資有限公司行政補償協議案,湖北省高級人民法院(2019)鄂行終1016號行政判決書。

(二)行政機關作用力的大小

在私主體簽訂行政協議的案件中,行政機關對協議的影響不僅局限于具有委托的意思表示,更體現在行政機關對協議實質內容的制定上。如在社會保障事務中,合同的內容是由行政職能部門依照相關規定予以確定,并且私主體選擇合同相對人應當滿足行政機關規定的條件,私主體具備的自主裁量性較小。(12)在天津市河北區公租房管理有限公司訴張國遠、唐淑敏、張某某、王月勝房屋租賃合同糾紛案中,法院裁判指出:“在公租房租賃合同中,承租人的資格、租賃面積、租金標準、租賃期限等主要內容均由行政職能部門依照相關規定確定,行政職能部門居于主導和支配地位。根據2020年1月1日起施行的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第二條第(四)項的規定,涉案租賃合同在性質上應屬于行政協議,由此產生的糾紛不屬于民事案件的受理范圍。”參見天津市第二中級人民法院(2021)津02民終3838號民事裁定書。在私主體簽訂有關權力型事務的協議中更是如此。私主體承擔的作用更多地是一種協調者的身份,對于房屋的補償標準、計算方式等都由行政機關單方確定。行政機關在協議的簽訂過程中居于主導和支配地位,進而可以肯定合同的行政協議屬性。在這種情形下,私主體相當于是行政機關的“傀儡”,協議內容主要體現為行政機關的意志。因此,有學者指出委托私主體代表政府簽訂協議的,應當綜合考量政府在協議簽訂中的作用,不能簡單地因為私主體不具有行政主體資格而認定協議不屬于行政協議。[3]

(三)相對人是否明知

行政協議具有合意性,需要相對人的同意才能成立并生效。在私主體簽訂的行政協議中,法院也會充分考慮相對人對協議的實際當事人是否明知。判斷相對人是否明知主要有以下兩個層面,分別是協議簽訂和履行過程中的外在表現和協議的內在實質。在外在表現上,主要表現為協議簽訂的背景和行政機關在協議簽訂過程中發揮的作用。私主體簽訂行政協議往往處于特定的時期,如當地的舊城改造、連片拆遷等,加之房屋征收的目的多是為了滿足國家的戰略需要,具有明顯的公益性。又或是行政機關以第三人身份參與了協議的洽談,甚至以鑒證人等身份在合同上蓋章(13)參見劉群利訴重慶白沙建設有限公司房屋拆遷安置補償合同糾紛案,重慶市第五中級人民法院(2021)渝05民終18號民事裁定書。。這些外在表現都為相對人提供了明知協議性質的信賴基礎。判斷相對人是否明知的內在實質即是從協議的內容和目的予以判斷,而這也是判斷行政協議最重要的實質標準,即協議的內容是否具有行政法上的權利義務。由于私主體簽訂行政協議而行使的行政職能原本屬于行政機關的職能,因而可以從合同內容認定協議具有行政法上的權利和義務。一旦協議內容具有行政法上的權利義務,并且目的上是服務于公共利益,則認為這類協議有別于平等主體之間以營利為目的的市場自治行為,進而認定其行政協議的屬性。以上外在表現和內在實質的雙重作用使得相對人明知協議的實質主體是行政機關,至少行政機關會為協議的相關權利義務做背書。

在確定了協議的性質后,為了解釋私主體的權限來源,法院則會將私主體與行政機關之間擬制為一種委托關系,從而將私主體的行為直接認定為委托主體的行為,利用被告轉換技術來消解行政協議的主體不適格問題。司法實務將這類協議認定為行政協議,一方面能夠在一定層面上提高行政任務的效率,另一方面也有利于防止行政機關將行政任務間接委托給私主體以規避司法審查問題的出現。由于協議內容的特殊性,私主體本身并不享有相對應的行政職能,以至于相對人通常也會認可私主體與行政機關之間存在委托關系。因此,法院認為,只要作為委托主體的行政機關不是為了轉嫁責任,主動認可委托關系的存在并對此承擔責任,即使委托雙方不存在委托協議,也可認定委托關系成立。

三、理論肯定私主體受委托簽訂行政協議的解釋路徑

(一)從法律關系層面肯定私主體受委托簽訂行政協議的合理性

在奧拓·邁耶(Otto Mayer)依法行政觀念的影響下,型式化的行政行為一直處于行政法體系“阿基米德支點”的核心地位。鑒于型式化行政行為的體系化構造,人們相信依據這些型式化的行為模板,便可以在具體個案中得到正確的法律結論。然而,在合作行政的社會趨勢下,傳統的“行政主體-行政相對人”的關系格局正在被逐步打破,法律結論已然不能單純地套用型式化模板得出。諸多行政主體共同參與行政事務的履行,使得有學者主張行政相對方也有可能成為分擔規制功能和任務的主體。[4]主體的多元化促使了行政法律關系朝著三邊甚至是多邊法律關系發展,而如果此時過分追求行為型式化的構成要件,則難免會被質疑落入“形式法學”或“概念法學”的圈套。

如前文所述,私主體作為行政協議的一方簽訂主體必然與通說的行政協議判斷標準相矛盾。但從我國最高人民法院對于行政協議的定義(14)參見《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》第1條:“行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標,與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議,屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議。”來看,實質標準為協議內容具有“行政法上的權利義務”。又因為行政法律關系的基本構成是“參與者之間的權利義務”(15)Norbert Achterberg, Allgemines Yerwaltungsrecht,2.Aufl,1986, Heidelberg: C.F.Mueller, S,372.轉引自趙宏.法律關系取代行政行為的可能與困局[J].法學家,2015(03):32-54,176-177。,強調的是對相關事實進行整體觀察,更能符合行政協議的實質標準。因而,為了穩定社會秩序以及法的安定性,通過法律關系視角對其進行解釋便顯得尤為必要。在行政行為主體多元化的發展趨勢下,如果僅因私主體不具備行政協議的形式要件而否定協議的本質,則屬于一種以型式為核心的型式行政。這種型式行政會導致行為主體行使了行政職權卻又無需為其行使行政權力的行為承擔公法責任。而行政法律關系的判斷方式則是從實質行政層面作出的分析,司法實踐中的論證邏輯便是如此。“實質意義的行政概念,乃就功能而來取舍,凡是所有國家行為中,含有行政性質者,皆謂之行政行為”。[5]此處含有行政性質的事項也可以從現代行政的內涵推出為履行國家行政管理職能而對外作出的行政任務。私主體簽訂的行政協議亦是行使了行政機關的職權,形成了行政法律關系。在全局觀的視角下對行政法律關系進行把握,將涉及的權利和義務通過行為主體予以整體關聯。這種視角能夠全面地掌握各主體之間的權利義務關系,明確地界定法律責任,進而為司法實踐提供了一種全新的解釋基準,對行政現實具有框架性的指導作用。

(二)功能主義視域下私主體受委托簽訂行政協議的可行性

由于我國行政法制起步較晚,許多制度規范受德、法兩國的影響較深,行政協議自然也不例外。總結兩國行政協議制度創制過程及公法兩類風格,得出兩種創制路徑: “‘控權’本位的規范主義和‘效用’本位的功能主義。”[6]而我國行政協議的制度規范則更傾向于德國以“控權”為本位的規范主義,本質上也體現了“依法行政”的原則。如2019年最高人民法院出臺的《關于審理行政協議案件若干問題的規定》繼承了規范主義的體系化思維,對行政協議的概念、類型和效力等各個方面予以規定。“行政之法律合法性源于行政之民主正當性,即通過民意機構制定的法律來完成這一轉換,行政是否具有政治上的合法性,就是看行政是否與法律一致”。[7]

然而隨著政府行政權能的擴容,行政任務的增多,導致剛性的法律與動態的行政管理之間的張力增大,規范主義的弊病逐漸凸顯。在政府有限的人力、物力和財力的壓力下,為了有效解決繁多的行政任務與有限資源之間的矛盾,行政機關授意私主體簽訂行政協議便應運而生。而私主體明顯不屬于相關法律中要求的行政機關,因此引入功能主義的解釋路徑,對于解決實踐中的困境有著重要意義。行政協議的功能主義源于法國的行政合同制度,體現了履行公共服務的出發點和實用價值本位。有學者曾將法國承認私人締結行政協議的情形總結為三種理論,分別是代表理論、透明理論和國家本質性任務理論。[8]我國在私主體簽訂行政協議的房屋拆遷補償和城市基礎建設等社會公共服務領域中,相對人往往明知私主體在履行政府的行政任務并且協議內容有行政機關為其背書,這一行為模式與代表理論和透明理論都極為類似。從功能主義的視角來看,認可私主體簽訂行政協議并履行一定的行政任務,其正當性在于能夠在促進公共利益實現的同時有效提高行政效率。當然,在行政協議中奉行規范主義向功能主義轉向并不意味著完全舍棄規范主義的范式,而是兼顧二者,將功能主義的解釋路徑作為規范主義不足之處的補充,形成規范主義與功能主義并存的雙重范式,以期更好地促進行政協議對于公共利益的實現。

四、私主體受委托簽訂行政協議存在的困境及解決路徑

(一)私主體擬制為受托主體簽訂行政協議存在的困境

通過從實踐和理論兩方面論證后,我們可以得出,不論私主體與行政機關之間是否存在委托代理協議,或者私主體是否是以行政機關的名義對外簽訂行政協議,只要協議滿足行政協議的實質標準,即具有公法上的權利義務,便可以對私主體擬制為受托主體簽訂行政協議作出合理解釋。但除卻協議內容具有公法性質外,私主體“私”的本質仍然存在。即便司法實踐和理論能夠對此作出合理解釋以將這類協議納入到行政訴訟的受案范圍,但其仍不屬于法律規范中的行政主體,不具備行政主體資格。司法機關通過法律擬制而對被告資格進行轉換的行為,使得對行政協議主體資格的要求轉變為對委托主體的考量,是為了將此類行為納入到行政審查范圍內而采取的臨時性策略,在行政協議的法律規范體系尚不健全的情況下,表見地將“將系爭案型借用一個在當時被普遍接受的法律規則來加以處理”,[9]并無法從根本上解決問題。因為此種做法忽視了行政委托需要以委托主體的名義對外作出意思表示,因而更多地是一種基于法律操作層面的現實權衡。由于缺乏法律規范的支撐, 法院看似合理的解釋無形中為行政主體的執法不規范作了補救。按此邏輯,行政委托關系的成立實際上并不存在法律規范的限制,意味著當前行政委托的相關法律規范存在被架空之虞。在此情形下,倘若不通過法律規范來確定私主體的法律地位,任由司法機關通過“視為委托”的解釋手段進行被告資格的轉換,則會削弱我國法律規范的控權作用,不利于國家的法治建設。由于行政委托并不涉及權力的轉移,私主體應當在行政機關的面紗下承擔行政任務,而一旦其以自己的名義對外簽訂行政協議,即存在擅自行使行政主體權力之可能。

此外,在法學理論的解釋路徑中,由于法律關系理論與功能主義自身均存在理論缺陷,僅將其作為理論的論證依據并不能使人完全信服。相較于行政行為,法律關系缺乏鮮明的“功能指向和目的追求”, 不能對行政權力予以合法性控制;功能主義則是為了維護公共利益的實現,認可行政協議簽訂主體的不規范擴張,而這種“功能主義觀”又存在過度擴張的風險,進而對法治造成沖擊。因此,法律關系和功能主義只能作為現有成熟理論制度的輔助論據,不能單獨作為認定私主體受委托簽訂行政協議的理論依據。因此我們亟需引入一個理論制度來賦予私主體受委托簽訂行政協議的合法性。

(二)隱名代理制度的引入

為了解決私主體以自己名義對外簽訂協議而引發的性質認定的合法性問題,我們有必要引入民法中隱名代理的相關規定。一般民事委托要求受托人需以委托人名義對外從事委托事項。而我國《民法典》第925條規定:“受托人以自己的名義,在委托人的授權范圍內與第三人訂立的合同,第三人在訂立合同時知道受托人與委托人之間的代理關系的,該合同直接約束委托人和第三人;但是,有確切證據證明該合同只約束受托人和第三人的除外。”這種可以以受托人自己名義對外從事法律行為的代理在學界通常被稱為隱名代理。當隱名代理成立時,受托人與第三人簽訂的合同可以直接約束委托人與第三人。由于委托人的介入權和第三人選擇變更權的存在,隱名代理制度可以有效地保障委托人和第三人的合法權益。而我國行政委托是隨著行政訴訟的發展而建立起來的一項制度,目的之一是為了解決在計劃經濟體制下行政訴訟被告確定的困難。不過,其與民事委托仍然存在許多共通之處,二者最大的共性在于均是根植于契約理論,“委托人-受托人”和“受托人-第三人”的法律關系均存在相對自由的選擇。同時,當前行政任務的急劇增長使得行政委托逐漸轉變為一種公私合作的途徑,故而行政委托在公共行政領域得到了越來越廣泛的應用。行政協議作為一個兼具行政性與契約性的混合體,與私法領域存在交集,因而具備隱名代理制度運行的土壤。在現行行政協議主體要件的法律規范與實際情形出現偏差的情形下,引入隱名代理制度不僅能夠完善行政協議的主體要件,而且還可以為私主體以自己名義對外簽訂行政協議提供法律支撐,因此具有現實的可行性與必要性。

就法條的規定而言,隱名代理主要包含兩個核心構成要件,分別是“在委托人的授權范圍內”和“第三人在訂立合同時明知代理人與被代理人之間的代理關系”,即代理人獲得代理權以及第三人知悉。而這也恰好是司法實務中將私主體擬制為受托主體的重要衡量標準。在肯定私主體有權簽訂行政協議的案件中,行政機關的意思表示及其在協議簽訂和履行過程中發揮的主導作用在客觀上賦予了私主體代理權,是一種向第三人展示代理權授予的行為表達。這種授權的行為表達為相對人相信協議為行政協議提供了信賴基礎,也是與無權代理的最大區別。此外,《民法典》第925條規定的第三人知悉是源于代理制度的公開原則,是為了確保第三人能夠有效阻卻交易風險對自己產生的影響。由于協議簽訂的外在表現和內在實質,相對人往往明知協議背后的實際主體為行政機關,甚至更重要地是出于對行政機關的信任才與私主體簽訂的行政協議,使得這類協議在本質上與顯名代理無異,并不會影響相對人的利益狀況。因此,依據現行司法實務和民法規范,隱名代理的成立與否可以從主、客觀兩方面予以判斷,即私主體客觀上獲得代理權以及相對人主觀上明知代理關系的存在。即便行政機關與私主體之間并不存在書面的委托協議,只要客觀上行政機關具有授予代理權的行為表達,并使得相對人知悉私主體的法律地位被影響,即可構成隱名代理。明確隱名代理的判斷規則不但可以指導隱名代理的具體適用、支撐制度的運行,更重要的是還能夠避免法院依據主觀意志而斷定法律關系,最終客觀公正地裁判案件。

(三)隱名代理制度中的責任承擔原則

在明確了私主體的法律地位后,由于我國立法對于行政委托的法律效果基本上遵循傳統的委托制度,最終法律責任由委托人承擔。但這種責任分配方式在私主體受委托簽訂行政協議中是否合理仍然有待商榷。有學者認為,“法院對行政委托違法的責任歸屬問題的認定均止于由委托機關承擔這一層面,而對實際違法的受托主體不予裁斷,這是因為對受托主體的追責不屬于司法權應予干預的空間”。[10]但由于協議的簽訂和履行者為私主體,行使了行政職權,若完全由行政機關承擔責任則會導致職權的行使主體不是責任承擔主體的尷尬局面,這明顯與行政法中的權責統一原則相矛盾。同時,因為私主體與行政機關的性質不同,縱使是政府全資設立的企業,也或多或少地具有營利的目的。因此私主體在履行行政協議的過程中也會存在獲利行為,這也與“誰獲利,誰擔責”的民法原則相沖突。此外,民法中的隱名代理制度從保護第三人的角度出發,賦予了第三人選擇權,規定第三人可以選擇委托人或者受托人作為相對人主張權利。由于私法中第三人更多的是基于對代理人的信任而訂立的合同,代理人承擔了默示擔保的責任,由其擔保代理合同合法且代理權不存在瑕疵。這意味著至少在第三人確切作出選擇之前,委托人與受托人之間是一種共同承擔合同責任的初步關系。模式化地由委托人承擔法律責任的做法剝奪了相對人的選擇權,不利于相對人的權益保護。因此,相對合理的解決辦法是由行政機關與私主體雙方承擔連帶責任。這種責任承擔方式不僅可以補足隱名代理中第三人責任承擔的選擇權,還可以有效解決權力的行使主體與責任主體不一致的問題。在此基礎上,通過對受委托組織的懲戒,能夠約束其在行使行政職權時盡到勤勉謹慎的義務,以真正落實法律責任、維護國家利益。

結語

在后福利時代的背景下,行政協議簽訂主體的自我擴張為我國行政協議及行政法的整體發展帶來了新的機遇和挑戰。在司法實踐中,法院通過法律擬制而將私主體轉換為受托主體。即使存在行政法理論上的支撐,但其也僅是將這類協議納入行政法規制范圍內的下策,缺少法律制度的保障。在此情形下,引入《民法典》第925條的隱名代理制度能夠有效解決私主體作為受托主體缺少法律依據的問題,也能最大程度地完善行政協議的主體要件。同時,依據現行行政法律體系,行政委托的法律效果又歸于委托主體。為了避免行權主體或者獲益主體與責任主體不一致的窘境,文末提出采用行政機關與私主體雙方承擔連帶責任的責任分配方式,可最大化地保護相對人的合法利益,促進我國行政委托制度的發展。