中國農村集體經濟組織發展歷程及產權制度改革分析

韓琨

摘要：回望歷史，在20世紀50年代興起的農業合作化運動中，農村集體經濟組織這一具有中國特色的經濟組織應運而生。1949年以來，我國農村集體經濟組織的發展大致分為四個時期，文章通過對各個時期的重要歷史事件及相關政策進行歸納整理，從宏觀層面展現了我國農村集體經濟組織的發展歷程。立足現實，通過對進入新世紀后，四川戰旗村集體經濟產權制度改革與集體建設用地入市等舉措進行分析，展現了當地政府的創新意識，這對于壯大我國農村集體經濟組織的發展具有一定的參考價值。

關鍵詞：農村集體經濟組織 ；產權制度改革；戰旗村

改革開放后，解決“三農”問題、深化農村集體產權改革以及壯大農村集體經濟等方面一直是黨和國家在涉農事務工作中的重要內容。農村集體經濟組織是當前農村經濟的重要載體，也是實現農業強、農村美、農民富戰略目標以及帶動我國農村集體經濟第二次跨越發展的可靠保障。隨著黨的十九大勝利召開，我國正式進入中國特色社會主義新時代，但目前，我國集體經濟組織的發展進程中仍存在產權模糊，政經一體等疑難問題，這些問題已成為新時期阻礙農村集體經濟組織發展的顯要因素，必須進一步深化改革，掃清發展障礙。為此，文章通過對各個時期的重要歷史事件及相關政策進行歸納整理，從宏觀層面展現我國農村集體經濟組織的發展歷程。并通過對四川戰旗村集體經濟產權制度改革與集體建設用地入市等舉措進行分析，更加凸顯了集體經濟及產權制度改革一定要實事求是，因地制宜。

一、發展檢視：中國農村集體經濟組織的演變歷程

（一）集體經濟組織的初步形成

新中國成立后，新一輪土地改革在中國共產黨的組織領導下，于1950年正式在全國開展。從總體上來看，廣大農民在此次的改革中都有著較高的積極性，并且獲得了土地的農民其生產效率和積極性都有著不同程度的提高。但在改革過程中也暴露出了許多亟待解決的問題，如部分農戶缺少家庭勞動力，生產分散，技術落后，效率低下，從而導致規模經營難以形成，農民收入提升不明顯。對于這些問題，互助合作這一組織在部分地區的農村開始形成，互助合作主要是農民之間互換生產資料和勞動資料，隨著其不斷發展，勞動互助組這一具有集體性質的組織誕生了。中共中央于1951年12月制定了《關于農業生產互助合作的決議（草案）》，該草案中指出，在勞動互助組中，農民的生產積極性得到了大幅的提高，但仍然存在變工換工對接困難、時間不統一等矛盾，為了解決這些矛盾，在勞動互助組的基礎上，農民們通過不斷地探索，最終形成了初級農業合作社這一新型組織形式。

在1953年，中共中央頒布了《關于發展農業生產合作社的決議》，該決議的頒布為農業的社會主義改造提供了新的發展路徑，具體來看就是從臨時到常年互助組的轉換，再到實行土地入股、統一經營并且有較多公共財產的農業生產合作社，最后到集體農民公有制的農業生產合作社，這就是從初級農業合作社到高級農業合作社的發展路徑。三年后，國家頒布了《高級農業生產合作社示范章程》，這一政策的頒布說明我國農村高級農業合作社的轉變已基本完成，也就是說，此時的農業合作社是具有完全社會主義性質的農業合作社。隨著高級社的形成，農民失去了其對土地和生產資料的所有權，而這些所有權已轉移到了高級社手中，至此，集體經濟組織的最初形態已基本形成。

（二）人民公社化運動的興起

1958年3月中共中央在成都召開會議，會議提出了要在有條件的地方適當把小型農業合作社合并為大型合作社。至此，全國各地農村開始了大小社的合并工作，“共產主義公社”、“集體農莊”等諸如此類的合作社在各地農村相繼出現，人民公社化運動就此開始，河南出現了“岈山衛星人民公社”和 “七里營人民公社”。同年8月，中央在北戴河召開會議，并通過了《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》，該決議的通過標志著“人民公社”這一組織正式得到了黨中央的認可，隨著《決議》的正式實施，人民公社化運動熱潮開始席卷全國。截至10月底，全國加入人民公社的農戶高達1.2億戶，一個月后，參加的農戶就接近1.3億戶，這說明全國幾乎99%的農民都加入了人民公社。

雖然人民公社在全國基本普及，但在其“政社合一”以及“三級所有，隊為基礎”的這種結構與組織模式下，反而給農村地區的發展造成了許多的困擾。首先，在這種模式下，農民被強行劃分到不同的公社大隊并被重新組合，其并沒有自由選擇的權利；其次，人民公社對其所管轄區域采取嚴格的集中管理模式，部分管理人員利用其掌握的政治經濟資源公權私用，瞎指揮，搞特殊，從而給當地農民的生產生活造成了許多不良影響。由此可見，人民公社這一制度，雖然創造性地將國家政權下沉到了農村，但正是這種做法改變了我國農村的社會結構，也改變了農村家庭作為生產資料擁有者的傳統范式。這些改變直接或間接導致了未來鄉村治理過程中政治經濟職能混淆不分的情況，從而導致日后中國集體經濟組織在農村的發展日趨繁雜。

（三）“雙層經營體制”的開放實踐

隨著改革開放實踐的不斷深化。1980年，中央通過了《關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題》，《問題》提出了包產到戶和包干到戶這一農村土地新政策，1982年中央發布了《全國農村工作會議紀要》這一規定，規定中指出“包產到戶和包干到戶都是社會主義集體經濟的生產責任制”，從此“家庭聯產承包責任制”這一政策被正式命名確立，并迅速在全國推廣實行。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制就此在全國農村地區扎根生長。

1980年以后，在我國的集體經濟發展過程中，出現了“鄉鎮企業”這一非農發展途徑，這標志著我國的經濟結構已經開始了一場大變革。以鄉鎮企業為例，由于它們是集體所有制的鄉鎮企業，可以充分利用集體建設用地去發展工業、服務業等新興產業，轉變了過去只能用農業生產去獲取收益的單一途徑，從而使集體產生了持久的收入流。進入新世紀后，隨著我國加入了世界貿易組織，像鄉鎮企業此類的集體所有制企業獲得了巨大的全球市場機遇，其利用農村勞動力數量及價格上的優勢，以及關稅政策上的優惠，使集體經濟的發展迸發出了澎湃的動力，發展速度顯著提升。

（四）“產權制度改革”的全新活力

黨的十八大把全面建成小康社會和全面深化改革作為新階段中的主要改革目標，從此，我國進入市場化深入改革發展階段。接下來，中央接連出臺了多項有利于農村深化改革的相關政策，以促進農村集體經濟進一步發展。2013年11月，黨的十八屆三中全會研究了全面深化改革的若干重大問題，通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》以改革為主線，強調全面深化改革新舉措，并在關于集體經濟組織的發展中指出，集體經濟組織應進一步明晰集體產權，維護組織成員合法利益，并探索出新的有利于集體經濟發展的運行機制。

中共中央于2015年11月通過并部署《深化農村改革綜合性實施方案》，該方案提出農村改革要遵循系統性、整體性、協同性原則，并著重指出我國農村治理水平的提高離不開集體經濟組織的穩定發展。在次年的12月，中共中央印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》，《意見》提出了農村集體產權制度改革總體規劃是一項長期的、根本性的、深刻的農村制度創新。同時也是指導今后一個時期農村集體產權制度改革的總體綱領，這對于深化農村改革，保護農民權益，形成農村經濟發展新動力具有重要意義。在2017年，中央一號文件明確提出“研究制定農村集體經濟組織相關法律，賦予其法人資格”，為農村集體經濟組織在法律上落實主體地位指明了方向。

2017年3月《中華人民共和國民法總則》頒布，這標志著我國的民法體系得到了進一步的完善，“特殊法人”這一稱呼首次被用在農村集體經濟組織身上，這說明在私法體系中，農村集體經濟組織的地位得到了進一步的提升。隨著《總則》的頒布，這樣一來，農村集體經濟組織不論在憲法上還是在民法上都得到了法律的承認，并且也具有了堅牢的民事主體資格。2018年，農業農村部為了規范農村集體經濟組織的注冊程序，賦予了其統一的社會信用代碼。同年11月，全國十個省、自治區、直轄市首批農村集體經濟組織領取了合法的“身份證”。這些“特殊法人”雖然名稱不同，但都是通過清產核資、成員確認、資產量化等程序成立的新型農村集體經濟組織。

二、探索創新：新世紀后戰旗村產權制度改革與集體建設用地入市分析

2008 年年初，成都市農村產權制度改革拉開序幕，戰旗村被縣委、縣政府確立為農村產權制度改革試驗村，同時開始推進對農村土地及房屋的確權登記發證工作，并以 2011 年 4 月為節點，確定集體經濟組織成員 1704 人。戰旗村通過明晰產權，為資產清理、驗資、成立集體資產管理公司等入市準備工作奠定了基礎。

（一）產權制度改革

集體經濟組織成員資格確認工作是深入農村土地產權制度改造中的重點工作，要從根本上處理好“三農”難題，就需要喚起農業“沉睡的資本”，讓農民享有與城市居民同等的財產權利和發展機會。2008年1月，成都市委、市政府發布了《有關強化農地保障繼續改造健全鄉村用地和房屋產權管理制度的若干意見（試用）》（成發〔2008〕1號）。上述決定還明確了，在保持將土地家庭承包經營作為農業社會基本經營管理制度的核心的基礎上，進一步推進對農村土地和房屋產權管理制度的改革，進一步做好村莊集體土地和房產確權登記，逐步落實農村土地承包經營者和村民集體所有的土地所有權。至此，成都鄉鎮產權制度改革揭開序幕，以建立“歸屬清晰、權責明確、保障嚴密、交易暢通”的農村產權制度，推進農業土地資產資本化，推進城市生產要素自由流動為總體目標，以“還權賦能”為基本，進行了鄉鎮集體土地所有權、農村集體建設用地（宅基地）所有者、耕地承包經營權、林權等房產所有者的確權登記發證工作。

農村產權制度改革的一個重要基礎就是集體經濟組織成員資格認定，但是這和戰旗村原有的村社成員權資格認定存在一定的矛盾。政策導向要求將集體經濟組織的成員資格界定后固化下來，這就和隨著人口變動的成員權認定有很大差異。在戰旗村土地價值不斷顯現、集體經濟逐步壯大、成員身份也隨之增值的階段，這個問題就更加明顯。因為一旦成員權資格固化，日后新增人口就無法享受集體經濟增值帶來的收益。但是，戰旗村作為先進村，不能違背政策導向行事，而且村莊確實存在一定的明晰財產邊界的內生需求。當時農村新型社區建設項目已經基本完成，面臨跨越組別在村級層面的土地集中，以及相應的村莊治理結構的變動問題，同時可能要進行全村的資產清理工作，集體資產也在逐步增值。到底哪些人屬于村集體經濟組織的成員，具有土地承包經營權，享有集體資產日后增值收益的分配權及村民自治權利，就成為一個必須面對的問題。

綜合考慮政策導向和村內情況之后，2010年，戰旗村出臺了《戰旗村集體經濟組織成員界定辦法》。該辦法規定，集體成員資格以家庭為單位，生不增、死不減。但是在集體經濟組織成員資格最終認定之前，原先因外嫁、讀書等原因將戶口遷出的村民，可以自由選擇是否將戶口遷回戰旗村，只要去派出所辦戶口登記并經過本社 2/3 的成員同意，即可成為集體經濟組織的成員。此外，新增人口也可以被界定為集體經濟組織成員。這些規定，既符合政策要求，又給了村內一定的運作空間。

最初村內計劃以 2010 年 9 月作為節點確定集體經濟組織成員資格，但是由于上述協商過程進行得較慢，故一直確定不下來。直到 2011 年4月，短期內可預見的新增人口的財產權得到了滿足，村內才逐漸達成一致。最終經集體協商討論，以 2011 年4 月為節點，確定集體經濟組織成員1704人。

（二）集體建設用地入市

1949年后，我國從立法權上逐步確定了進行城鎮規劃時所需要的集體房屋的征地單軌制。長期以來，中國集體土地都是在被征為國有土地、或改變了土地屬性以后，才能通過招拍掛入市。但中國基層政府始終在自主進行對農民集體建設土地使用權流轉入市的研究工作，其歷史最初可追溯至20世紀90年代的廣東南海區，此后中國各地也開始涌現農民的集體建設土地入市流轉現象。

2004年國務院頒布的《國務院辦公廳有關深入變革嚴肅鄉村土地管理工作的決議》，以及2005年國土資源部頒布的《有關完善小城鎮工業用地增多與鄉村工業用地增減相掛鉤試點管理工作的若干意見》，均為集體建設用地項目開辟了間接地進入市場的合法渠道。2008年，在國際經濟危機的影響下，全國各地招投標規模擴大，農民征用土地問題也隨之增多。同年，黨的十七屆三中全會上明確提出了要通過“構建城市系統的建設用地交易市場”“壓縮征地范圍”及“在符合國家城市規劃的前提條件下推動集體建設用地與國有土地享受公平權益”，并從總體上確定了將農民集體所有建設用地入市改造的方針。

2013年，在黨的十八屆三中全會上，中央宣布實施“三塊地”改革，建立城鄉統一的建設用地市場，并批準，在符合規劃和使用控制的前提下，允許農村集體商業建設用地出租、入股，實行與國有土地平等市場準入、同等權利、同等價格的制度。2015年2月，全國人民代表大會常務委員會通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區等33個試點縣（市、區）臨時調整和實施有關法律規定的決定》，選定北京市大興區，遼寧省海城市、上海市松江區、山東省禹城市、河南省長垣縣、湖北省宜城市、四川省郫縣等地區作為農村“三塊地”改革試點縣（市、區），標志著集體經營建設用地市場化改革試點進入實質性實施階段。

戰旗村在耕地和集體經營性建設用地確權工作完成后，就開始全面清理核算集體資產。計劃清理核算資產工作經村民代表確認同意后，將全部集體資產進行股份量化，成立股份制公司，變村民為股民。但是，這一工作進行得一直較慢，這也與戰旗村集體資產價值增值較快、成員身份的價值隨之增加帶來的村內阻力有關。

截至2015年2月，郫縣被納入全國33個農村集體經營建設用地改革試點，并發布了《郫縣農村集體經營建設用地人力資本制度改革試點實施方案》，方案的發布才使工作的被動局面迎來轉機。同年，戰旗村于8月至9月將原村辦復合肥廠、預制構件廠、村委會舊辦公樓集體建設用地13.447畝在郫縣公共資源交易服務中心掛牌。根據土地評估結果、基準地價、政府產業政策和土地市場狀況，并參考四川天成土地評估有限責任公司8月19日的評估（49.33萬元/畝），集體建設用地最終初始掛牌價格定為49.5萬元/畝，每次舉牌增加1萬元/畝。此外，中標人還需支付招標保證金133萬元（招標地價×出讓土地面積×20%），由戰旗資產管理有限公司委托的郫縣公共資源交易服務中心收取。9月7日，邁高公司以52.5萬元/畝的價格獲得該集體建設用地40年使用權，成為全省第一個完成農村集體經營性建設用地市場交易的地區。

（三）展望

習近平總書記曾說：“歷史是現實的根源，任何一個國家的今天都來自昨天。只有了解一個國家從哪里來，才能弄懂這個國家今天怎么會是這樣而不是那樣，也才能搞清楚這個國家未來會往哪里去和不會往哪里去。” 回顧歷史，通過總結新中國農村集體經濟組織70多年來的發展歷史，不僅可以找到其存在的基礎和原因，而且可以在一定程度上預測其未來的發展方向。農村集體經濟組織是管理集體內土地財產權的行為主體，同時也是集體內所有成員行使權利義務的單位。除此之外，其也起到了連通穩定集體內所有成員與集體土地以及財產關系的作用，是處理農村土地經濟關系、管理集體的重要制度組織。立足現實，通過對四川省戰旗村產權制度改革和集體建設用地入市的分析，可以發現，集體經濟產權改革還需要因地制宜，根據地區實際情況進行制度創新，并采取一系列政策措施，為農村集體經濟組織發展作出貢獻。

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（作者單位：山西農業大學農業經濟管理學院）