推深做實改革試點 為高質量發展蓄力賦能

胥輝 秦穎 郭婳

完善要素市場化配置是建設統一開放、競爭有序市場體系的內在要求，是堅持和完善社會主義基本經濟制度、加快完善社會主義市場經濟體制的重要內容。按照河南省委、省政府部署和要求，2022年7月，許昌市自然資源和規劃局被省經濟體制改革專項組確定為全省土地要素市場化配置改革試點。試點工作開展以來，許昌市系統研究、深入調研和精細謀劃，通過創新土地制度改革，打破土地市場發展壁壘，提高土地畝均效益，為全市高質量發展提供了堅強支撐。

實施改革的重大意義

實施土地要素市場化配置改革，對許昌市來講，是構建新發展格局的重要任務，是推動經濟高質量發展的必然選擇，也是推進經濟提質增效的重要抓手，更是難得的發展機遇，改革前景廣闊可期。

可加快推進城鄉融合，實現共同富裕。許昌市是全省城鄉融合共同富裕先行試驗區，土地要素市場化配置是試驗區建設的重點工作任務。通過創新土地制度改革，促進土地要素相對自由流動，有利于有效解決城鄉不協調、不平衡、不充分等矛盾，加快推動實現共同富裕。

可構建城鄉統一市場，推動節地增效。通過打破土地市場發展壁壘，建立城鄉統一的土地大市場，推動土地資源要素自由流通，將稀缺的土地資源要素通過市場調節方式配置在土地利用效率最高的項目上，提高土地畝均效益，實現節地增效。

可助力市縣招商引資，加快“項

目”落地。通過“土地超市”推行“菜單式”土地供應新模式，實施“云上看地、選地、管地”，繪制“招商地圖”，實現從招商引資到項目落地土地全流程一站式管理。同時，全面推行“標準地+承諾制”，實現“交地即發證、拿地即開工”，加速項目落地。

可持續優化要素空間，促進產業融合發展。通過創新土地制度改革，特別是增加混合產業用地供給，推動不同產業用地類型合理轉換，有利于進一步系統優化空間布局，滿足產業轉型升級用地需求。

可破解發展瓶頸，解決歷史遺留問題。通過以市場化方式盤活利用存量建設用地，推行不同產業用地類型轉換，可有效破解當前全市3.86萬畝存量土地遺留問題。通過完善地下建設用地使用權供應制度和地下不動產登記程序，能有效破解春秋廣場、許繼廣場地下停車場等歷史遺留問題，實現社會效益、經濟效益、安全效益和環境效益的最大化。

許昌市的探索和實踐

近年來，許昌市先后承擔了全國土地二級試點改革試點、國家城鄉融合發展試驗區等多項改革任務，為承接土地要素市場化配置試點工作提供了堅實的改革基礎和有效的實現路徑。

土地二級市場試點工作打造出“許昌樣本”。2017年，作為全國34個土地二級市場試點之一，許昌市在全國率先開展了土地二級市場交易探索，在全國設立了第一家專門的土地二級市場交易機構，試點工作高標準通過自然資源部驗收。

農村集體經營性建設用地入市全面實施。2019年以來，許昌市被列為國家城鄉融合發展試驗區后，通過試制度、試路徑、試成效，率先在全省破解入市難題。

“百園增效”行動彰顯“許昌探索”。2020年，全省產業集聚區“百園增效”行動試點落地之后，許昌市自然資源和規劃局制定的“1+10”政策體系在全省復制推廣，標準地和工業用地彈性出讓均在許昌市率先實現突破，大收儲改革模式在全省多地推廣。

這些前沿探索和改革實踐為此次土地要素市場化配置改革任務打下了堅實的基礎，也為未來改革之路提供了堅定的信心。

高標準系統化推進試點改革

聚焦省級層面對試點工作提出的改革任務，許昌市在深入分析研究的基礎上，確定5項重點任務，確保系統化、集成化高標準完成。

一是建立城鄉統一的土地要素市場體系。全面推進集體經營性建設用地入市。建立健全入市制度體系，完善集體經營性建設用地操作規程，編實編好相關規劃，整理農村閑置土地作為入市的空間基本盤，建立土地收益調節金制度，兼顧政府、集體和村民三方長遠經濟利益。大力推進城鄉統一的土地二級市場建設。實行國有建設用地和集體經營性建設用地在一級土地市場上“同權同價”，在土地二級市場上均可以轉讓、出租、抵押。健全工業用地市場體系。推動、優化長期租賃、先租后讓、彈性年期供應等多樣化土地供應方式，探索通過作價出資方式供應國有建設用地使用權。搭建“土地超市”信息平臺。整合現有國有建設用地網站交易平臺、土地二級市場交易平臺等土地資源交易平臺，形成許昌市“土地超市”，實現土地信息歸集、發布、查詢統計、智能選址、招商地圖的構建，實現土地要素市場化統一管理。

二是積極探索混合用地供應模式和不同產業用地轉換模式。開展“單元”控制性詳細規劃編制。科學劃定土地利用“單元”，在“單元”內集成生產、生活、休閑空間，放松控規對于地塊具體功能類型、組合的約束，打破現有單一宗地編制的局限，提高規劃管控彈性。開展混合用地供應改革。合理提高單一用途產業用地附屬設施建設比例；出臺混合用地用途清單編制和比例構成規范，突破供應土地使用功能的單一用途、主導比例等要求；試行“街坊制”土地供應，實現“街坊”片區內產業的規模集聚和組團發展。推行不同產業用地類型合理轉換。在土地利用“單元”范圍內，按照市場和招商需求，及時對宗地各類控制性指標、用途等進行合理轉換，簡化“單元”內單宗土地控規調整和用地類型轉換辦理流程。

三是全面推行“標準地”出讓閉環管理體系。推行區域評估責任化。統一組織相關部門開展區域評估工作，結合實際探索建立“標準地儲備庫”，形成評估結果和普查清單共享機制。推行項目保障精準化。對地方政府擬引入的意向用地項目，實行“帶項目”供應，提高供地的精準性。探索“標準地”+數字化，結合數據平臺，繪制“標準地”數字地圖，實現企業“在線選地”。推行審批服務一體化。深化“承諾制”審批，落實“代辦制”，實施技術性審查與行政審批相分離，簽訂國有建設用地使用權出讓合同后同步辦理建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和工程施工許可證，實現拿地即開工。推行履約監管閉環化。按照“誰主管誰負責”原則，堅持正向激勵和反向倒逼相結合，對項目分階段開展綜合驗收，探索建立信用評價體系和項目全過程信用檔案，完善批后監管和聯合獎懲機制。

四是大力推進以市場化方式盤活利用存量建設用地。全面啟動全市市場化方式盤活存量建設用地專項行動。核定盤活任務，建立工作臺賬，采取彈性年期出讓、先租后讓、租讓結合等市場化手段促進盤活。精準高效地策劃低效片區開發項目。積極引導社會資本進入城市更新領域，建立存量土地前端征地拆遷一級開發、中端土地市場主體二級開發、后端產業導入及運營管理三階段聯動投資運作模式。利益共享激勵引導市場主體積極參與。允許企業以股權轉讓方式進行盤活。對未完成開發投資總額25%的工業用地，推行“先投入后轉讓”，待開發投資達到轉讓條件時，再辦理不動產轉移登記手續。試行開展“閑儲置換”，解決政府原因導致的土地閑置問題。

五是建立完善地上地下空間綜合利用機制。實施制度引領，保障地下空間開發規范化。出臺《許昌市城市地下空間開發利用管理暫行辦法》，編制《許昌市城市地下空間開發利用專項規劃》，統籌推進全市地下空間利用。吸引多方參與，促進地下空間開發市場化。建立地下建設用地使用權基本價格體系，在參與主體投融資方面給予政策優惠，吸引多方市場主體參與地下空間開發。保障開發用地，確保土地利用效益最大化。對在劃撥目錄內的地下空間建設用地使用權允許劃撥使用。應當進行招拍掛的及時開展招拍掛。依法登記產權，推進地下空間資源資產化。開展地下空間權屬分層等級，地下每一層均可作為一個獨立宗地進行登記。登記時注明所在層的層次和標高范圍。

下一步，在試點工作中，許昌市自然資源和規劃局將以建設城鄉融合共同富裕先行試驗區為契機，充分利用“廳市共建”工作機制，加強與省自然資源廳溝通對接，最大限度爭取支持，凝心聚力，踔厲奮發，勇毅前行，推動要素市場化配置改革向縱深發展，為全市高質量發展注入強大活力，為河南省土地要素市場化配置改革蹚出更多“許昌經驗”。（作者單位：許昌市自然資源和規劃局）