社會工作介入突發公共衛生事件的發展、反思與展望

郭笑雨

摘要：我國社會工作介入突發公共衛生事件，整體呈現多領域介入、全過程參與、多主體聯動的特征。現階段，社會工作發展空間雖得到一定擴展，但其專業地位和權威性仍待提高；多元主體協同發展尤其是現實需要，但聯動機制仍待健全；常態化治理與非常態應對間，缺少完善的轉換機制。基于此，本文從專業自省與政府主導并行、逐步健全多主體聯動機制以及探索、完善常態化有效治理與非常態應對間的轉換機制等方面進行分析，為優化社會工作介入突發公共衛生事件策略、促進社會工作本土化發展提供借鑒。

關鍵詞：社會工作介入；突發公共衛生事件；機制

一、問題提出

新冠疫情暴發后，突發公共衛生事件治理再次受到全社會關注。社會工作在疫情應對過程中，通過專業自覺，憑借其所倡導的人文關懷、柔性服務和增權賦能的理念，成為政府緊急狀態下剛性管理的有益補充。當前，國家完善頂層設計，使社會工作介入已成為應對突發公共衛生事件和完善治理體系的有效方式和必然選擇。然而，我國社會工作仍處于發展階段，介入突發公共衛生事件時既有機遇也有挑戰。基于此，本文立足于社會工作介入新冠疫情治理現狀，總結其介入突發公共衛生事件的特點，反思介入過程中的問題和挑戰，為今后社會工作介入的行動策略和發展前景進行展望，以完善社會工作介入突發公共衛生事件治理體系的行動機制，促進社會工作本土化發展。

二、社會工作介入現狀

（一）多領域介入

突發公共衛生事件應對需匯集多領域人才、統籌多方力量、融匯多學科知識。社會工作作為綜合性學科，充分發揮自身優勢，已從社區、醫務和公共衛生等多領域進行介入。社區在突發公共衛生事件應對中承擔了基礎防線的作用。社區社會工作積極總結國外社區防控模式，為我國社會工作介入社區防控提供借鑒經驗；并立足于社區疫情治理實踐基礎上，探究社會工作介入社區防控的模式，隨著“五社聯動” 機制和鄉鎮（街道）社工站的推動，社會工作在社區疫情防控中已取得顯著成績。醫院是突發公共衛生事件的第一場所，醫療團隊在應對過程中曾面臨人力短缺、物資拮據、院內傳染等諸多問題，病患和醫護工作者也面臨多重壓力。醫務社會工作在應對突發公共衛生事件時，可從人文關懷角度協助醫護開展日常工作、安撫醫患應激情緒，并從資源整合方面為醫患提供社會支持、鏈接資源并建立資源庫。與主要在微觀領域進行直接干預的醫務社會工作相比，公共衛生社會工作更關注中觀和宏觀領域的資源調配和平衡，憑借其綜合性專業素質，在介入突發公共衛生事件時，可及時關注邊緣弱勢群體并對其進行有效干預；同時，可廣泛開展跨專業合作，充分調動社區資源，建立人員完備的社會工作隊伍，使突發公共衛生事件得到有效控制。

（二）全過程參與

介入時序全過程。社會工作從事前預防、事中引導、事后恢復形成“三位一體” 的突發公共衛生事件治理模式。[1]事前預防，預估突發公共衛生事件風險等級及自身服務能力、內容和方式，預先構建服務網絡；事中引導，緩解受沖擊群體應激情緒，提供針對性專業服務，積極鏈接資源，搭建信息共享平臺，保證防控的有序、高效；事后恢復，幫助民眾平穩過渡，復學復工復產，促進個人、家庭和社區的發展。社會工作在全過程介入中，堅持從工作機制、服務機制、人財物保障機制以及持續建設的穩定機制等全方面著手，形成一套系統的、科學有序的工作流程和體制機制，發揮重要的補位作用。同時，社會工作在全過程介入中，堅持以人為本，無論是“前場” 中因家人感染、隔離或死亡而“無力自保” 的弱勢群體等[2]，還是“后場”[3]中一線醫護人員家庭，其都需社會工作提供直接或間接服務，承擔托底作用。在政府應急狀態和剛性管理制度中，社會工作依事件階段、所處場域、公眾需求，通過提供專業化、有針對性的“柔性服務”，建立緊密有序、充滿人文關懷的突發公共衛生治理體系。

（三）多主體聯動

突發公共事件具有綜合性特點，既是醫學或公共衛生問題，也是事關社會全體成員的社會問題。因此，為有效應對突發公共衛生事件，需整合包括社會工作在內的多學科、多主體，實現社會力量廣泛參與、多部門積極合作、社會各層通力配合。在新冠疫情防控中，社會工作憑借資源鏈接優勢，通過“五社聯動”“雙工聯動”“五社一心” 等機制，積極開展跨領域合作，共同為突發公共衛生事件助力。

在多主體、多部門合作中，也需注意其同關鍵治理責任者的合作和協同過程。[4]突發公共衛生事件治理是由黨和國家統一指揮，各級部門統一部署，共同防控疫情。我國社會工作正處于發展階段，在黨和國家的引領、民政部門大力推動下，積極嵌入現有社會結構與行政系統，幫助民眾解決社會問題、獲得發展；并結合我國國情建立黨政領導下的多組織合作，[5]形成“以黨政為核心、多元主體互嵌共生” 的突發公共衛生治理體系。

三、社會工作介入工作的反思

（一）專業地位和權威性待提高

國家逐步重視社會工作在各領域中的作用，通過完善頂層設計，為社會工作發展提供制度支持和保障。黨的二十大提出，堅持以人為中心，關注民生福祉，完善社會治理，加強基層民主，推動城鄉發展，實現共同富裕，這為新時代社會工作發展指明了方向。同時，社會工作通過專業自覺，多領域、全過程介入疫情防控，積極開展理論與實務研究，為社會工作本土化發展獻力獻策。在國家政策引導下，社會工作獲得發展空間，但在專業實踐中仍面臨專業地位和權威待提高的現實。在突發公共衛生事件治理時，社會工作的“被動嵌入” 與主動擴展并存。在黨政引領下，社會工作得以嵌入當前行政化的公共衛生治理體系，但其專業自主性受到一定限制，專業角色定位較為模糊，專業社會工作介入處于輔助性地位和替補角色，缺少應有的專業地位和權威。

（二）多元主體聯動機制不健全

建立多層次介入、全過程參與、多主體協同的綜合性突發公共衛生事件治理體系的必要性，已得到理論和實踐的雙重證明。各級民政部門通過政策引導，積極推動社會力量參與突發公共衛生事件治理；社會工作發揮專業自覺，積極探索多元主體協同參與突發公共衛生事件也已取得成功經驗。然而，多元主體協同的治理體系在發展和完善中仍面臨一些問題。其一，多元主體間差異。各參與主體在價值理念和行動預期上存在差異，使各主體間產生一定張力，將增加突發公共衛生事件治理難度，不利于多元主體聯動機制形成。其二，制度化、系統化水平待提高。由于社區基層行政性事務繁雜、自身能力有限，現有社會力量多以提供人、財、物的方式臨時性參與，社會力量未能被有效組織和利用。其三，多元主體與行政系統之間的關系建構。國家雖然大力支持社會力量介入突發公共衛生事件治理體系，但社會工作專業尚未被納入國家應急防控體系和基層行政動員組織體系內，[6]社會力量參與方式受限、作用發揮受阻。

（三）治理形態轉換機制待改善

我國基層社區采用民政主導、多元主體協同治理的方式，社會工作為多主體之一，積極參與社會治理體制創新，推進國家治理體系和治理能力現代化。在民政部門推動下，通過鄉鎮（街道）社工站，或由社會工作機構直接承接政府項目開展服務。但在現階段發展中，社會工作在基層治理中實際效用尚未能完全發揮，自身專業性未能完全體現。新冠疫情暴發后，我國基層治理面臨從“常態” 到“非常態” 的轉變，使現有基層治理出現“政府超級承擔、市場收縮統制、社會封閉凍結” 的極端狀況，以及醫療生活資源匱乏、應急治理體系不健全、基層服務不完善、治理能力不足等問題。因此，就需采用非常態化的應對方式，將突發公共衛生事件的危害控制在一定范圍內。但在此次新冠疫情防控中，由于基層缺乏突發公共衛生事件治理的有效經驗和完善的應急治理體系，出現了治理失靈、超級壓力、“一刀切”、官僚主義和形式主義等問題，未能實現從常態治理到非常態應對的平穩過渡、對突發公共衛生事件的有效控制和基層治理機制的靈活轉換。

四、社會工作介入前景展望

（一）專業自省與政府主導并行

我國社會工作發展是黨、國家和人民的共同需要，但目前仍面臨專業話語權、治理權限待提高的現實挑戰。為此，一方面，社會工作要積極發揮專業自省精神，應從內審視自身不足和發展過程中的挑戰，通過增強專業認同、建立專業自信、學習專業技能，提高自身專業性，從專業自身發揮優勢，主動介入到包括突發公共衛生事件在內的各個場域中，并逐步獲得專業認同、明確專業角色、提高專業地位；另一方面，黨和國家發揮政策引導作用，以國家主導的意識形態通過循循善誘的方式來引領[7]專業發展，塑造專業發展路徑，保證服務效果，提高專業話語權。在專業自省和政府主導的雙重作用下，社會工作可以更好地滿足人民需求，解決社會問題，建立突發公共衛生事件治理體系，深入把握社會工作的發展方向。

（二）逐步健全多主體聯動機制

多主體聯動，已是建設社會治理共同體的大勢所趨。為保證多主體之間形成科學有序的合作關系，有必要建立系統化、科學化的工作流程和體制機制，保證服務的有序、高效運轉。社會工作作為多主體之一，在多主體聯動中，應明確自身角色邊界與職責范圍。在疫情防控中，社區社會工作者、社區工作者和社區志愿者間存在工作沖突、分工不清的情況，應明確包括社會工作者在內的各角色和職責范圍，使其發揮專業效能，提高專業影響力。在多主體協同中，一方面，針對各主體所秉持的價值理念、行動預期差異，應在秉持統一行動目標基礎上求同存異，依據各專業特性明確各自角色，充分發揮各主體專業效能，提高突發公共衛生事件應急處理效率，共同編織突發公共衛生事件治理網絡；另一方面，在現存政策支持和制度保障下，各主體積極開展專業合作，提高公共資源和社會資源利用效率，搭建信息交換、資源鏈接和整體統籌的共享平臺，共同完善并落實多主體聯動的突發公共衛生事件治理體系。

（三）探索治理應對轉換機制

根據突發公共衛生事件發展階段，可從常態化、非常態化及二者轉換，探索常態化治理與非常態化應對的轉換機制，提高突發公共衛生事件的常態準備、迅速反應、動態保障和恢復重建的綜合水平。其一，做好常態化準備。常態化基層治理時，從隊伍組建、資源儲備、技術積累、平臺搭建等要素出發，完善現有社會救助體系，增強社會支持體系建設，做好突發公共衛生事件的預防、檢測、預警、演練等工作，提高公共衛生事件應對能力，減少突發衛生事件對民眾的傷害。其二，完善非常態化應對。突發公共衛生事件發生時，確立統一指揮中心，保障突發公共衛生事件應急治理體系良好運行；建立資源共享多邊平臺，實現信息資源共享互聯互通；激發多主體參與積極性，協同聯動提升非常態網格化治理的整體性治理能力。其三，落實常態與非常態轉換機制。從常態與非常態的共同要素入手探究轉換契機，如參與主體、所需資源、運行模式、服務方式和內容等，建立并完善科學標準化的轉化程序，健全兼具常態和非常態的治理體系，實現從常態到非常態的過渡。

五、結束語

新冠疫情防控取得重大決定性勝利后，總結并反思我國社會工作介入突發公共衛生事件的行動策略，對今后突發公共衛生事件治理和社會工作發展具有現實和理論意義。一方面，社會工作介入突發公共衛生事件治理體系，建立并完善穩定、可持續的應急預案，將公眾生命和社會損害降到最低，對于人民生活安定具有現實意義；另一方面，社會工作介入展現了專業優勢，讓各行各業看到了社會工作的專業價值，使得社會工作的專業地位和影響力所有提升，推進社會工作本土化進程。

參考文獻：

[1] 房亞明，周文藝.服務與增能：社會工作介入突發公共衛生事件治理的機制建構[J].長白學刊，2021（05）：122-132.

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[3] 楊發祥，李安琪.社會工作介入突發性公共衛生事件研究：基于情感勞動的視角[J].學海，2021（03）：86-92.

[4] 王思斌.社會工作參與公共危機事件治理中專業功能的嵌合性實現：以新冠肺炎疫情防控治理為基礎[J].社會工作與管理，2020，20（06）：5-11+21.

[5] 方琦，范斌.突發公共衛生事件中社會工作的實踐機制：結構性組織與階段性服務[J].華東理工大學學報（社會科學版），2020，35（01）：33-43.

[6] 徐選國.專業自覺與體系之外：社會工作介入新冠肺炎疫情初期防控的雙重邏輯及其反思[J].華東理工大學學報（社會科學版），2020，35（02）：10-20.

[7] 鄭廣懷，王曄安，馬銘子.“以紅領專”：社會工作者的專業自主性與國家的領導權建構[J].社會學研究，2021，36（06）：136-155+229.