區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下資源型城市政府結(jié)構(gòu)創(chuàng)新路徑探析

史春媛 包安琪

摘要：我國(guó)資源型城市數(shù)量較多，具體情況較為復(fù)雜，黨中央對(duì)此問題高度重視，國(guó)務(wù)院也相應(yīng)出臺(tái)資源型城市轉(zhuǎn)型的相關(guān)政策。但我國(guó)幅員遼闊，資源型城市分散較廣，面臨問題也不盡相同。本文從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略視角出發(fā)，研究資源型城市在轉(zhuǎn)型發(fā)展中政府結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新問題，根據(jù)目前資源型城市政府結(jié)構(gòu)所面臨的不充分和不平衡的問題以及社會(huì)根源，提出相應(yīng)的解決建議，進(jìn)而為相關(guān)研究提供數(shù)據(jù)。

關(guān)鍵詞：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；資源型城市；政府結(jié)構(gòu)

資源型城市是指依靠當(dāng)?shù)刎S富的森林及礦產(chǎn)資源發(fā)展起來的城市。資源型城市是我國(guó)重要的原料生產(chǎn)地，并且向各個(gè)城市供應(yīng)原料，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，對(duì)我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及綜合國(guó)力的增長(zhǎng)起到了非常重要的作用，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。然而，由于資源型城市發(fā)展主要依靠當(dāng)?shù)刭Y源，這些資源大部分都是不可再生資源或是再生時(shí)間需要幾十年、上百年甚至是上億年，資源儲(chǔ)備下降，資源型城市的資源面臨枯竭或即將枯竭，由此城市發(fā)展緩慢，經(jīng)濟(jì)緩慢增長(zhǎng)，又因?yàn)楫?dāng)?shù)鼐用袷杖攵嘁援?dāng)?shù)刭Y源型企業(yè)為主，隨著國(guó)家政策的不斷變化，中央決定對(duì)資源減少開采，資源型企業(yè)的遷移或關(guān)閉帶來的是居民收入的減少、失業(yè)人口增加。由于早期開發(fā)資源注重開采效率，注重經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，忽視了開采過程中對(duì)環(huán)境的破壞，進(jìn)而導(dǎo)致資源型城市擺脫對(duì)資源依賴后依舊要面對(duì)過度開發(fā)所帶來的后果，治理被污染的環(huán)境，維護(hù)生態(tài)平衡，這都使得政府的財(cái)政支出進(jìn)一步增大。因此，資源型城市的轉(zhuǎn)型是必然的，黨中央對(duì)資源型城市的轉(zhuǎn)型也出臺(tái)了多項(xiàng)政策。

政府是我國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)，也是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)。[1]黨中央提出戰(zhàn)略要點(diǎn)，由政府執(zhí)行，中央政府制定大方向策略，地方政府對(duì)此執(zhí)行。但由于各地情況不同，各地政府就需要適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。面對(duì)資源型城市發(fā)展過程中遇到的問題，相應(yīng)的資源型城市政府需要做得更多，對(duì)特殊問題進(jìn)行特殊處理。

一、選題核心問題及研究背景

近年來，多數(shù)資源型城市發(fā)展呈緩慢狀態(tài)，資源枯竭、環(huán)境污染、人口流失嚴(yán)重、政府管理滯后等問題逐漸凸顯出來。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等方面的發(fā)展創(chuàng)新等問題仍以政府主導(dǎo)，而改革開放后經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、社會(huì)矛盾及社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化、人們生活水平的不斷提高等一系列新的變化也對(duì)政府結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新提出新的要求。政府對(duì)資源型城市的發(fā)展負(fù)有重要的責(zé)任，并起到重要的主導(dǎo)作用，政府結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新是資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵因素。

本文所指政府結(jié)構(gòu)主要以政治體制為主。政治體制是統(tǒng)治階級(jí)為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志，為了維持政府運(yùn)行而采取的管理模式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、具體措施等多種制度。而資源型城市自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)滯后，對(duì)于我國(guó)總體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生一定的延滯，因此必須推動(dòng)資源型城市的轉(zhuǎn)型，相應(yīng)的城市政府結(jié)構(gòu)也要進(jìn)行創(chuàng)新。

黨的十六屆三中全會(huì)提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”，其中包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，具體內(nèi)容為：積極推進(jìn)西部大開發(fā)，振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，促進(jìn)中部地區(qū)崛起，鼓勵(lì)東部地區(qū)率先發(fā)展，繼續(xù)發(fā)揮各個(gè)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)和積極性，通過健全市場(chǎng)機(jī)制、合作機(jī)制、互助機(jī)制、扶持機(jī)制，逐步扭轉(zhuǎn)區(qū)域發(fā)展差距拉大的趨勢(shì)，形成東中西相互促進(jìn)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同發(fā)展的新格局。[2]

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，要實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。并進(jìn)一步明確了新時(shí)代區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的七大戰(zhàn)略重點(diǎn)，其中第五點(diǎn)是支持資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。[3]

2018年11月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見》?；驹瓌t：堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)與政府引導(dǎo)相結(jié)合。充分發(fā)揮市場(chǎng)在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制建設(shè)中的主導(dǎo)作用，更好發(fā)揮政府在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展方面的引導(dǎo)作用，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制有效有序運(yùn)行。[4]2020年5月22日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)代表國(guó)務(wù)院向十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議作政府工作報(bào)告，提出加快落實(shí)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。[5]

區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)資源型城市來說是一個(gè)很好的機(jī)遇，正是因?yàn)楦鲄^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，經(jīng)濟(jì)情況呈東高西低的現(xiàn)象，因此加快區(qū)域合作，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)資源型城市的轉(zhuǎn)型具有較大的幫助，對(duì)于新時(shí)期所面臨的社會(huì)矛盾也起到一定的緩解作用。

二、資源型城市政府責(zé)任困境

（一）政府責(zé)任不充分

政府結(jié)構(gòu)缺乏科學(xué)性。政府存在職能錯(cuò)位、越位或缺位的現(xiàn)象，政府職能不到位，不利于資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。同時(shí)，政府的績(jī)效考核存在一定的問題，考核以傳統(tǒng)的行政評(píng)估機(jī)制為主，政府工作考核過于注重形式，注重個(gè)人政治績(jī)效，而忽視人民的生活水平及質(zhì)量和周圍環(huán)境的變化。另外，資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展中，國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍占主導(dǎo)，政府對(duì)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)手段與調(diào)節(jié)方法有限，習(xí)慣性依賴中央政府的政策而忽略自身城市發(fā)展的獨(dú)特性。

政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管力度不夠。政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的法律制度不健全，并沒有形成一個(gè)公平公正競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。公平公正的市場(chǎng)環(huán)境有利于激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)的活力。而資源型城市的國(guó)有經(jīng)濟(jì)占比較大，又因制度的不完善導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)缺乏活力，競(jìng)爭(zhēng)性較差，導(dǎo)致資源型城市轉(zhuǎn)型動(dòng)力不足。[6]

（二）政府責(zé)任不平衡

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡。資源型城市普遍注重第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在城市發(fā)展初期，主要是依靠當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行相關(guān)產(chǎn)業(yè)的研究開發(fā)。如大慶市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過于單一，與石油相關(guān)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)高度發(fā)展，產(chǎn)業(yè)輸出主要是原油、石油資源以及相關(guān)化工原料，其他產(chǎn)業(yè)乃至第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍不成熟。政策慣性也使得已有政策的執(zhí)行有了一定的延伸，對(duì)新的政策的執(zhí)行具有一定的干擾，對(duì)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改革具有一定的阻礙作用。

（三）政府責(zé)任困境的社會(huì)根源

過于注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展。資源型城市的發(fā)展最初是依靠當(dāng)?shù)氐馁Y源，相關(guān)的企業(yè)及政策方向相較于其他城市更注重經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，在重工業(yè)發(fā)展中優(yōu)先開采原料，同時(shí)國(guó)家提供大量的人力、物力、財(cái)力支持，使得城市發(fā)展注重經(jīng)濟(jì)而忽視政府的自身建設(shè)與發(fā)揮主導(dǎo)作用。同時(shí)，相關(guān)人員認(rèn)為擁有資源就已獲得長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，缺乏產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展意識(shí)及相關(guān)的創(chuàng)新意識(shí)。

資金扶持力度較小。資源型城市的政府收入主要依托于資源的開發(fā)，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的依賴較小，導(dǎo)致對(duì)第三產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)較少，一旦資源枯竭，政府財(cái)政將出現(xiàn)問題，同時(shí)，城市轉(zhuǎn)型過程中政府還需對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、綠化建設(shè)、環(huán)境治理及人才引進(jìn)等方面加大投入。如鶴崗市為資源枯竭型城市，資源枯竭再加上沒有及時(shí)調(diào)整扶持政策，導(dǎo)致城市財(cái)政收入減少，又因其地理位置等客觀原因?qū)е氯瞬乓M(jìn)較難，城市發(fā)展極為緩慢。[7]

三、完善政府責(zé)任的體制與機(jī)制建設(shè)

（一）優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)分工體系

科學(xué)界定政府職能。要明確政府與市場(chǎng)二者之間的內(nèi)在聯(lián)系，要明確市場(chǎng)起到的決定性作用，充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，要突破舊有的約束，依照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律，科學(xué)分配政府與市場(chǎng)二者的權(quán)力關(guān)系，科學(xué)界定政府職能。

（二）建構(gòu)多元主體合作共治體系

首先，樹立共建共治意識(shí)。在資源型城市社會(huì)治理系統(tǒng)建構(gòu)中，樹立共建共治意識(shí)，主要從社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，在建立政府與各方的協(xié)作意識(shí)、共建共治意識(shí)的基礎(chǔ)上，形成大范圍的治理意識(shí)，并不斷開展政府主導(dǎo)下的多方協(xié)同、多元主體合作共建共治的新局面。

其次，推動(dòng)多元共治。多元共治，其實(shí)就是指社會(huì)治理的主體不再只是政府，而是由政府、社會(huì)組織、社會(huì)群眾共同參與治理。一方面，政府的主導(dǎo)作用和優(yōu)勢(shì)可以得到有效的發(fā)揮，可以發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體與群眾的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)資源型城市在轉(zhuǎn)型過程中社會(huì)治理的建構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化；另一方面，由于不同主體在社會(huì)治理中各有不足，而多元主體的共治既可以發(fā)揮各方的優(yōu)勢(shì)與長(zhǎng)處，又可以有效防范或規(guī)避主體各自的短板風(fēng)險(xiǎn)，最大限度地縮減資源型城市在社會(huì)治理過程因不同主體局限的聚合所帶來的治理風(fēng)險(xiǎn)。[8]

再次，加強(qiáng)政府間合作。依托各自區(qū)域的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)地區(qū)間的互動(dòng)交流，政府間可通過制定協(xié)作的政策、協(xié)議等，推動(dòng)資源型城市與其他城市之間合作互動(dòng)，培育合作型經(jīng)濟(jì)。

最后，發(fā)展協(xié)同共治。多元主體既是資源型城市治理中的合作關(guān)系，也是一種由政府領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)同關(guān)系。由社會(huì)組織與社會(huì)群眾參與的資源型城市的社會(huì)治理活動(dòng)，既是在黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府引導(dǎo)下的治理過程，也是各方參與社會(huì)共治的基本職能。

（三）完善政府責(zé)任的機(jī)制建設(shè)

拓寬多方參與渠道。加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)為依托，以群眾多層次的需求為根本，積極推動(dòng)線上線下渠道相結(jié)合，同時(shí)將大數(shù)據(jù)、人工智能等手段運(yùn)用到多方參與社會(huì)治理的渠道之中，以此達(dá)到促進(jìn)多方溝通、政策貼近民生的目的。資源型城市政府要與社會(huì)組織加強(qiáng)溝通聯(lián)系，充分了解民意，集思廣益，促進(jìn)政府對(duì)資源型城市發(fā)展的創(chuàng)新性思考，使政府的決策能更好地滿足各方要求，同時(shí)適應(yīng)資源型城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展，并具有自身特色。

構(gòu)建地區(qū)互利機(jī)制。在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下，資源型城市政府應(yīng)充分利用這一平臺(tái)同發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)交流，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)分工、合作體系的建成，構(gòu)建良性互動(dòng)、互利共贏的合作機(jī)制，推動(dòng)資源型城市第三產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)丶夹g(shù)、設(shè)備的發(fā)展，為資源型城市帶來人才及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。[9]

強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制。提高監(jiān)管部門責(zé)任意識(shí)，提高工作人員工作效率。成立相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組，主要職能為對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)其運(yùn)營(yíng)進(jìn)行規(guī)范引導(dǎo)，同時(shí)也要對(duì)組內(nèi)工作進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)人員工作進(jìn)行檢查，針對(duì)新的市場(chǎng)形勢(shì)要及時(shí)進(jìn)行調(diào)研。監(jiān)管部門內(nèi)部要明確各自任務(wù)與職能，樹立合作意識(shí)，加強(qiáng)分工合作，達(dá)到高速高效的目的。

提升監(jiān)管服務(wù)水平。對(duì)政府及相關(guān)部門進(jìn)行法律知識(shí)內(nèi)容培訓(xùn)，建立法治思維，明確法律意識(shí)，同時(shí)加強(qiáng)工作管理，提高業(yè)務(wù)能力，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督力度。[10]

建立社會(huì)層面監(jiān)督體系。結(jié)合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，加強(qiáng)從業(yè)規(guī)范宣傳，提高依規(guī)經(jīng)營(yíng)意識(shí)。多方參與市場(chǎng)監(jiān)督，加強(qiáng)人民群眾對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督管理意識(shí)。同時(shí)，利用網(wǎng)絡(luò)社交平臺(tái)，使用其監(jiān)督作用，推進(jìn)人民對(duì)市場(chǎng)的關(guān)注，營(yíng)造積極良好的市場(chǎng)監(jiān)督氛圍。

四、結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)資源型城市數(shù)量眾多，能否成功轉(zhuǎn)型關(guān)系到我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程。由于我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，黨和國(guó)家對(duì)資源型城市的轉(zhuǎn)型提出重大戰(zhàn)略要求，資源型城市轉(zhuǎn)型問題逐漸得到越來越多的關(guān)注。本文將區(qū)域協(xié)調(diào)治理戰(zhàn)略與資源型城市政府結(jié)構(gòu)創(chuàng)新相聯(lián)系，以期在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略下對(duì)資源型城市政府結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新提出可行性對(duì)策，為資源型城市的政府結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變提供新思路，幫助資源型城市更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，加快推動(dòng)社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程。

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