基于政策文獻量化的我國低碳制度演變規律研究

馬英杰, 崔 麗

(黑龍江科技大學 管理學院, 黑龍江 哈爾濱 150020)

0 引言

工業革命后,對生態系統的破壞引發了全球變暖、氣候變化等一系列環境惡化問題,嚴重影響了人類的可持續發展[1]。對此,世界各國及國際組織依據自身發展狀況紛紛采取相應的減少、降低碳排放的措施。

黨的十八大以來,中國堅定走生態優先、綠色發展的高質量發展之路,積極推進經濟社會綠色低碳轉型,推進構建氣候國際治理體系,成為全球生態文明建設和低碳經濟發展的重要參與者、貢獻者、引領者[2]。低碳制度是生態文明建設的重要組成部分。目前,我國已較為系統地構建起推動低碳發展、積極應對氣候變化的配套的政策體系[3]。從“節能減排” “低碳城市試點” “碳排放權交易機制” “30·60雙碳”目標,都是我國為實現節能減排、推進生態文明建設所做出的不懈努力。

從已有研究來看,學術界圍繞“低碳”的理論研究主要集中在3個方面,即低碳實現的價值取向、低碳管治空間架構及低碳實現的生態現代化理論。實踐層面以碳排放及驅動因素、低碳經濟性及實現和微觀低碳生活方式研究為主[4]。相較于后工業化進程的歐美發達國家而言,我國正處于經濟發展與減碳并行的探索階段。前者更注重約束交通、商業等社會活動過程中的碳排放量;而我國雖有建設低碳城市的相關政策安排,但政策重點仍著力于優化產業結構、強化產業技術創新等方面。

在低碳制度研究方面,羅敏等[5]從政策工具角度切入,對政策文本進行量化研究,探討我國低碳制度的政策工具存在的問題;李健等[6]圍繞低碳制度的政策工具和低碳競爭力兩個方面,研究其分析框架和已有問題,并提出改進低碳制度的對策與建議。低碳制度有關的學術成果雖不斷推陳出新,但鮮有能揭示與總結低碳制度階段性發展的規律和制度演變脈絡的文獻。此外,基于定性研究方法的相關文獻結論主觀性較強,缺乏客觀性與科學性。因此,本文綜合運用內容分析法、文本分析法等,收集我國低碳制度相關的政策文本進行量化分析,總結不同時期制度下的階段性特征,為我國未來低碳相關制度建設提供參考。

1 研究設計

1.1 研究方法與理論模型

傳統公共政策研究路徑多以定性研究為主,難以規避研究過程中的主觀性特征。本文借鑒文獻計量法研究思路,結合內容分析法與文本分析法能綜合統計學、計量學等學科優勢,強化研究過程的客觀性與科學性[7]。

公共政策文獻本身具有權威性與嚴肅性的特征,在政策主體單位制定政策時,嚴格考究了不同語句、詞匯的內涵。因而基于政策文本內容的計量分析視角,可抽象并概括出不同制度時期低碳政策的演化特征[8]。并結合現實情景與相關理論進一步解釋該制度的演進規律,可以為預期制定與優化低碳相關制度提供參考。研究理論模型如圖1所示。

圖1 理論研究模型

1.2 政策文獻處理

首先,依據低碳制度相關研究[9-14],整理出與“低碳、氣候變化、節能減排、溫室氣體、碳排放權交易” 等內容有關的17個詞條,通過“中國政府網”“國家發展改革委”及“生態環境部”等政府網站查閱我國低碳制度相關政策,并整理出政策文獻集作為研究對象如表1所示。并對所收集的政策文本按照以下標準進行校準,以增強政策研究對象的有效性:①政策文本的主題內容與低碳制度密切相關;②政策性質為立法性文件,或是由國家行政部門為有關低碳建設而頒布的條例、意見、辦法、通知等規范性文件;③核準政策的頒布與廢止時間。廢止文件將在年度政策文獻強度量化分析中明確指出與說明,在累計政策文獻強度中對于超過時效的年度中給予剔除。其次,對政策文本內容統計量化,并計算出每一年度的政策強度分值,得出首尾累計政策量化分值。再次,基于政策文本內容,提取低碳制度相關的關鍵主題詞,并統計主題詞在不同年份與不同政策文本間出現的頻率,依據主題詞分布情況圖,進行量化比較分析。最后,依照以上量化分析結果分析我國低碳政策演進規律,探究其階段性特征,結合關鍵政策文件與現實政策情景,劃分我國低碳制度演化與發展的階段。

表1 低碳制度相關政策文件匯總

2 低碳政策文本量化分析

2.1 低碳政策強度量化分析

2.1.1 政策強度量化

本文將篩選、梳理出的低碳制度有關政策文本按照政策力度、政策目標、政策措施3個方面進行量化處理,分別按照表2方式進行賦值[8]。利用公式(1)對每一年低碳政策的政策力度、政策措施與政策目標指標的得分進行累計求和,計算出相應結果:

表2 政策量化標準

(1)

(1)式中:t為得分政策所發表年份;n為第t年頒布的政策項數;j為第t年頒布第j項政策;(mj+aj)為第j項政策的各政策目標a(aim)和政策措施m(measure)計算結果;ij為第j條政策的力度i(intensity)的計算結果;IAMt為第t年低碳制度相關政策的力度、目標以及措施整體度量。

(2)

(2)式中:NIAMt為t年政策強度;k為IAM的年份;公式(2)用來計算出截至第t年政策力度、目標和措施的累計政策量化值,c為初始年份,本文中c=1 980。

2.1.2 政策強度與政策數量分析

如圖2所示,我國低碳制度的政策強度隨時間變化呈現出較為明顯的階段性特征,呈現出總體上升趨勢。我國對低碳制度的探索經歷了不同的發展階段。

圖2 我國低碳制度的政策強度與數量變化(1980-2021年)

1980-1990年開始出現與環境保護相關的政策議題,在此之前我國關于低碳制度建設的政策文件匱乏。該時期的政策文件數量少、政策強度低,呈平穩漸進態勢;1989年低碳法律有關的政策文件《中華人民共和國環境保護法》正式實施,形成首個使政策強度與文本數量變化波動的階段性峰值。

1991-2000年,我國低碳制度相關政策強度開始出現穩中有升;1995年施行的兩部法律性質的政策文件《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》出臺,形成90年代中期政策強度與數量的第二個變化波動的峰值;1999-2000年,生態環境部連續推出低碳相關政策文件的部令6個、國家發展改革委推出低碳相關政策文件1個,全國人大常委會通過新修訂《中華人民共和國大氣污染防治法》。無論是從政策文本數量還是政策強度角度看,該階段都是我國低碳制度發展變動的一個高峰期。

2001-2010年低碳政策強度呈現緩慢的波動式爬升趨勢;2007-2009年,包括《中華人民共和國循環經濟促進法》在內的12部低碳相關政策文件相繼出臺,形成新的政策數量高峰。

2011-2020年,低碳政策呈劇烈波動式增長,增長幅度明顯區別于前幾個時期。其中,2013-2015年間,共出臺31部低碳相關政策文本,使政策強度達到新高度。2021年至今,低碳政策強度與政策文本數量呈現指數級增長,不到兩年時間,發布的低碳相關政策文件高達44部,表明我國已進入低碳制度建設新時期。

總之,我國低碳制度相關政策文本數量與政策強度呈現出較為明顯的正相關關系,我國低碳制度建設隨改革開放進程的深入而逐漸強化,表明低碳制度建設與社會經濟發展具有內在相關性,符合社會經濟發展規律。我國低碳制度政策強度與數量的階段性峰值分別與《京都議定書》(1997年12月)、《哥本哈根協定》(2009年7月)、《巴黎協定》(2015年-2016年)等著名國際低碳相關協定存在關聯性;“雙碳目標”背景下,低碳相關政策文件數量快速增長,表明我國低碳制度的建設進程,也受國際性環保事件與國際低碳議題的影響。隨著經濟社會發展,我國愈發關注低碳環保相關議題,對低碳制度建設的關注與重視程度呈現出遞增特點,文件出臺周期愈來愈短,文件出臺數量愈來愈多,政策強度隨之快速增強。

2.2 政策文本內容分析

2.2.1 政策主題詞分析

政策主題詞體現出對政策主體內容的核心總結,隨著時間的變化,主題詞在不同時期占比可以反映出低碳制度內容的演進發展態勢。

首先,對不同政策文件分析、篩選后確定“低碳發展”“節能減排”“循環發展”“綠色發展”“污染防治”“碳排放”“生態補償”“監督管理”“法律責任”“氣候變化”與“清潔生產”等共計11個政策主題詞。其次,利用表2的量化方法與公式(2)計算相應的結果。統計主題詞在低碳政策文本中的頻數后,分析主題詞在不同階段的分布,如圖3所示。

圖3 政策文獻主題詞頻數統計

20世紀70年代,我國開始關注“環境保護”議題,頒布低碳制度相關政策以后,政策主題總體較為鮮明。節能減排、污染防治與綠色發展方面分別占總數的14.76%、12.58%與10.91%,是低碳制度主題的主要內容。碳排放與低碳發展內容次之,占比分別為10.40%和9.37%。生態補償與法律責任內容最低,僅占比3.47%與4.49%。我國低碳制度的有關政策文件主題,主要的議題集中在“節能減排”“污染防治”“綠色發展”與“低碳發展”。

20世紀末期,我國主要歷史任務是促進經濟發展,增強國家綜合實力,滿足人民的物質需要,低碳環保視角更著眼于“發展”議題。“生態補償”“法律責任”等具有后工業化時代特征的環境修復與保護類主題詞占比則較少,符合國際上公認的經濟發展與環境狀況的“倒U”型關系的特征。

圖4 低碳政策主題詞的不同區間統計結果分布

根據上述計算方法,分別計算出低碳政策主題詞的不同區間統計結果,如圖3所示,與低碳政策強度分析結果類似,總體呈現階段性特征。

1980-1990年,低碳政策主題主要以“污染防治”“節能減排”和“監督管理”為主,其他主題詞內容缺失,表明我國政府主要著眼于節能減排,調整社會粗放式發展方面。

1991-2000年,低碳制度相關的主題詞內容與上階段大致相同,但其他主題開始出現,如“氣候變化” “清潔生產”和“低碳發展”等。低碳制度政策強度相較于上階段有較明顯增強,我國低碳制度初見雛形。

2001-2010年,與“循環發展” “節能減排”有關的政策主題詞有明顯增長。除有關生態補償和法律責任的主題詞外,其他低碳政策的政策主題占比有提高。從現實情景來說,我國低碳相關政策無論是主題詞范圍還是政策強度于數量方面都有較大規模增長,這與我國科學發展觀的綠色循環發展戰略的提出有較強的相關性。

2011-2021年,“節能減排”“污染防治”“綠色發展”以及“碳排放”是該階段主要的主題內容,分別占比13.55%、11.37%、12.37%與12.71%。政策主題詞分布更為均衡,我國已初步建立起完整的低碳環保制度體系,并不斷發展強化。

綜合來看,低碳政策主題詞從缺失,再到呈現逐步均衡的趨勢,其中“生態補償”與“法律責任”有關的內容與深度始終保持較低增長。近年來,雖然節能減排和污染防治是低碳制度的政策主力軍,但與“碳排放”“綠色發展”“循環發展”和“氣候變化”有關內容的逐步增強,成為我國低碳制度建設的重點領域。

此外,“生態補償”與“法律責任”等政策主題詞出現的總體頻率過低,雖存在一定的歷史合理性,但我國在低碳制度的構成中有關管理與權責劃分以及懲治力度方面的內容有待完善。從現實角度來看,我國低碳政策主要以調節和引導產業與能源使用結構、創新能源的開發與使用等方面為主,強調經濟增長與經濟發展基調,低碳制度構建處于經濟發展的從屬地位,從而忽視了生態補償經濟作用。

2.2.2 政策演進規律分析

低碳政策制定是一項復雜且系統的工程,一定程度上綜合了經濟增長、能源需求特征、產業政策與經濟發展模式等多方面內容,經過對我國低碳制度政策強度分析與政策主題詞分布統計研究發現,我國低碳政策演進呈現出以下規律性階段特征。本文分別將其定義為萌芽階段、發育階段、成型階段、強化階段。

1980-1990年為低碳制度萌芽階段。國家開始有意識地參與環境保護,但受限于經濟發展水平與政策配套手段,與低碳相關政策文件較為匱乏,急需相應的法律法規來約束與引導宏觀經濟與相關產業和技術發展。在此背景下,我國低碳政策多以節能減排的內容為主,且“碳減排”措施體現在能源與保護環境的立法中[14]。1980年《關于加強節約能源工作的報告》明確政府依據行政命令手段,推動技術改進和能源管理。由于當時我國處于“煤多氣少”的能源困境,經濟發展造成的碳排放大部分源于煤炭資源的使用和火力發電排放,因此陸續出臺了一系列應對上述行業防污染與能效標準和產品認定政策,加強認證標準和利用效率。1983年第二次全國環境保護會議中提出環境保護政策,1988年開始中央與地方陸續設立與環境保護相關的機構,1989年正式實施的《環境保護法》,表明開展環境治理的法規體系初步建立。此階段對低碳認識主要集中在環境污染的末端治理上,低碳政策也多以產業結構調整為主。雖是向能源消耗強度和污染強度較輕的方向發展,但由于采取消耗與污染較高的粗放型經濟增長方式,能源消耗強度仍處于高位[15]。從實際來看,節能減排工作主要以行政命令強制推行節能減排措施,市場化管理手段有限。政府與企業的責任界限模糊,前者缺乏強制性行政措施,“節能減排”僅是政府單方面的行為和責任,企業未能充分發揮有效作用,市場化約束手段仍有配合發展的空間。

1991-2000年為低碳制度的發育階段。人們對環境保護意識與應對氣候變化的認知逐步加深,低碳政策從規章制度到法律,范圍和內容都有不同程度擴大,低碳制度體系框架逐步形成。1992年,全國人大常委會通過《關于批準<聯合國氣候變化框架公約>的決定》,開始著手有關低碳發展的積極實踐,達成減少以二氧化碳等溫室氣體為特征的“低碳發展”的概念共識[16]。1994年財稅體系改革,給予能源方面的進口設備等增值稅減免。1995年國務院通過《1996-2010年新能源和可再生能源發展綱要》,優化能源結構,成為鼓勵新能源發展的開端。“九五”計劃首次將節能管理上升至我國能源發展的戰略地位,逐步向國際化、市場化轉變。1996-1997年,相繼通過《節能技術政策大綱》與《節能法》,以法律形式強調規范和減少污染物排放,以及重視規范節能技術的重要性。《節能法》是低碳制度最初體現長遠規劃的政策,也是低碳制度形成的關鍵政策之一。此后,節能工作體系也逐步完善,開始陸續出臺長期的能源規劃。此階段,各領域的節能政策如工業、交通、住建和政府機關等領域的節能政策出臺,節能體系完善為低碳制度的形成提供了強有力的基礎與保障。

2001-2010年為低碳制度成型階段。社會主義市場經濟體制基本建立,我國從專注經濟增長,轉向工業化和城鎮化道路并行加速的進程。在此階段我國低碳制度建設邁入新時期,政策內容方面,從節能減排與污染防治向循環發展、低碳發展邁進。2002年,可持續發展世界首腦會議上明確,經濟社會發展必須與環境保護相結合。為兼顧全球氣候變化與加快城市化發展,我國發展循環經濟、低碳經濟和推行清潔機制的政策應運而生。“十一五”規劃綱要更是明確5年內單位GDP能耗下降20%,發展循環經濟。受國際環境中“低碳經濟”與“低碳社會”概念的影響,我國于2007年正式提出發展低碳經濟[17]。2007年發布的《中國應對氣候變化國家方案》,不僅從頂層設計加大對低碳制度建設,也從社會及個人角度出發,做出相應規定與要求。2010年,我國啟動首批低碳城市試點,減排工作落實到城市發展規劃[18]。在提出要建立和完善主要污染物和碳排放權交易制度后,充分利用市場激勵型政策治污減排,也表明低碳制度政策開始從政府向地方、企業和個人落實。此后,低碳發展形成了政府監督、市場運行、公眾參與的協同降碳模式。政府加強監管政府在節能管理方面的履行職責,也規定政府機構自身有關節能方面的工作安排。雖然該階段我國低碳政策工具仍以指令控制型政策的行政手段為主,但逐步增加了與市場化機制的配合[19]。該階段環境污染得到有效控制,卻由于粗放的經濟發展方式仍未轉變,且低碳經濟發展在起步階段,政策機制落實仍存在未完全到位的問題。

2011-2021年為低碳制度的強化階段。系統、完整的低碳制度體系貫徹于經濟社會發展的全過程、各方面。2019年《大型活動碳中和實施指南(試行)》的出臺,填補了國家層面碳中和的相關標準指南的空白。全國人大常委會進一步對《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》以及《中華人民共和國節約能源法》等法律加以修正,從法律角度保障低碳制度的完善。2020年中國碳排放強度比2005年下降48.4%,基本扭轉了二氧化碳排放快速增長的局面。碳排放權交易機制從建立試點逐步推廣至全國,并于2021年破1億噸成交量大關,建立了以產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系,進而與第二批、第三批低碳城市的試點共同推進了低碳發展進程[20]。隨著我國承諾力爭實現“雙碳”目標,“十四五”時期,中國始終積極參與“斯德哥爾摩+50”等國際環境保護會議,主動積極承擔環境保護責任。生態文明建設進入發展關鍵時期,財政、稅收與價格手段發揮重要作用,成為保障節能降耗和污染防治的兜底工作。同時體系較完整的節能減排政策體系進一步加強了我國低碳化進程,低碳制度逐步完善,環境污染治理取得重大成效。至此,低碳制度內容不僅包含規范市場行為,為低碳經濟發展創造良好的社會環境的約束性、激勵性政策;也包含資源使用利用、調整能源結構和產業政策的節能減排政策。從國際環境倡議到基本法律規范,從政府到企業再到個人生活,各方面發揮協同作用,形成以節能減排、低碳發展、循環發展、綠色發展與清潔生產、氣候變化、監督管理、法律責任的制度框架,并隨著經濟發展與技術進步得到進一步加強。低碳制度將依靠政府行政手段與市場化機制激勵減排共同推動“十四五”時期單位GDP二氧化碳排放降低18%目標的完成。

總之,低碳制度經歷了從環境保護到節能減排,再到強調低碳發展、循環發展與綠色發展的生態文明建設發展路徑。在此過程中,低碳城市試點與碳排放權交易機制逐步深入發展。一方面體現出國家對低碳制度建設的重視,另一方面表明低碳制度體系框架逐步完善,制度層次從“辦法-試行條例-條例-法律規定”,政策強度逐步提高[21]。低碳制度不僅包含與低碳發展具有關聯性的法律法規,如《節約能源法》《可再生能源促進法》,同時還兼有《清潔發展機制管理暫行辦法》《中國清潔發展機制基金管理辦法》和《碳排放權交易管理辦法(試行)》等規范性文件。但缺少對低碳具體實施方案與細節處理等有關的法律法規。低碳制度內容從污染防治逐步過渡到節能減排,集中在綠色、低碳與循環發展和碳排放權交易方面。

3 結論與啟示

3.1 研究結論

從政策量化的角度來看,我國低碳制度實施強度總體呈現增長趨勢,并且呈現時間變化上的階段性特征:1980-1991年政策強度處于穩定狀態,1992-2001年出現緩慢增長,2001年以后增長速率逐步提升,2011年以后大幅度上升。從政策內容來看,節能減排與污染防治一直是低碳制度的重點內容,逐步形成節能減排、污染防治、綠色發展、循環發展、低碳發展、碳排放、氣候變化、清潔生產為主和監督管理與法律責任為輔的主題內容。從內容與時間綜合來看,低碳制度具有明顯的階段性特征。依據低碳制度不同階段所表現出的政策特征,將低碳制度劃分為萌芽階段、發育階段、成型階段以及強化發展的演化階段。低碳制度自此經歷從無到有,從主題要素不均衡到逐步均衡的演進規律。

3.2 管理啟示

(1)結合現有法律規定,進一步對低碳制度的范圍進行界定,補充低碳相關生態保護補償與新能源發展的政策內容,完善低碳制度的整體性與合理性。同時,增強低碳制度頂層設計,明確責任主體與法律責任主題,加強低碳制度的落實[23]。

(2)地方政府應加大財政投入力度,逐步落實完善地方低碳政策體系[24]。不同部門要加強關聯性和配合度,增強低碳制度的系統性與協調性,完善相關配套設施,使得各級地方政府的低碳政策能進一步加強節能技術和新工藝的提升,強化本地產業結構與能源利用效率[25],實現協調與持續發展。

(3)要理清能源與經濟發展的關系,清潔發展、高質量發展離不開政策的扶持。因此,需要研究低碳政策在不同階段的作用機制和作用效果。

(4)進一步發揮第三方組織作用,通過對有關行業行為進行規范約束與監督,使得我國低碳制度保障經濟健康發展。

(5)低碳行動要從國家層面逐步落實到社會公眾,增強公眾參與低碳制度建設、執行的積極性與力度,使公眾日常活動和消費低碳化,促進人類社會與自然的和諧、可持續發展[26]。