四川省廣漢市林地保護對策分析

李 俊

（四川省廣漢市自然資源局 四川 廣漢 618300）

林地資源是一個國家非常重要的天然資源與戰略性資源，它是森林得以長期生存與發展的一個重要依據[1]，它在保障原始木材與林產品的供給、維持土地的生態安全方面起著核心作用[2]，并且在應對世界各種氣候變化方面也具有獨特的地位。林地資源的保護與利用管理在我國林業經濟發展的大局中占據著戰略性、決定性、基礎性和依托性的地位。

廣漢市當前處于經濟快速發展階段，由于對于生態資源需求巨大，導致對林地的需求不斷增加，林地資源保護現狀日益嚴峻。

1 廣漢市基本情況和林地現狀

廣漢市地處四川盆地，位于龍泉山西側，東臨中江，南鄰成都，西接彭州，北靠德陽，屬于亞熱帶氣候，氣候比較溫和，雨量相對充沛。廣漢市是長江支流沱江的源頭地區，是長江上游綠色屏障的重要組成部分，其生態位置十分重要，生態區位極為特殊，是極易產生生態脆弱區的地區，一旦林地被破壞就有可能引發水土流失，造成的土地退化，進而導致當地形成大片生態脆弱區，并導致各種自然災害引起的次生災害頻發。2020 年末廣漢市實際森林經營保護面積628.6 hm2，林地面積3 305.92 hm2，立木材積7.54 萬m3，森林覆蓋率14.22%。

2 廣漢市林地保護中存在的主要問題

2.1 林地保護形勢嚴峻。目前，由于耕地保護基本紅線無法突破，地方經濟建設項目大多采取削山造地的方式，使得林地保護與管理、城市建設與經濟發展之間的矛盾越來越突出和尖銳[3，4]。雖然地方建設和地方經濟得到了充分發展，林地資源卻遭受到嚴重破壞，森林資源流失嚴重。部分鄉鎮和一些部門對于和林地相關的法律認知不到位，相關意識相對薄弱，在工程建設和林地關系出現矛盾時，重視建設，輕視保護。未批先建、擅自改變林地用途、少審批多占用等違法占用林地現象仍然存在。2020 年5 月廣漢市連山鎮桔紅村倒寺溝附近的一起毀壞商品林地案件，一次性破壞商品林地5 234 m2，在未辦理林木采伐許可證及使用林地審核審批手續的情況下，擅自破壞林地、林木資源。這類案件在鄉鎮林地案件中占比達40%。

2.2 林地供需矛盾日益突出。在當前經濟快速發展、各類建設進程加快的新形勢下，全市各類工程用地顯著增加，各類建筑用地需求不斷加大，而在當前耕地必須要占補平衡的大環境下，林地顯然是容易獲得審批通過的地類。基礎設施建設、城鄉一體化和不可逆轉的林地征地占用，導致規劃期內各類建設項目占用林地搞建設，森林資源直接減少，自然生態景觀受到一定程度的破壞[5]，生物多樣性保護受到一定程度的影響。

2.3 某些法律法規條款與實際不適應。目前林地資源管理的相關法律規定，對于林地資源破壞者的處罰力度過小，罰金數量小，和當前社會實踐存在脫節[6]，容易出現先建設付罰款的現象，執法的滯后容易引起林地破壞后難以恢復，區域補植造林難度加大[7]。

2.4 程序簡化引起的多重矛盾。當前審批權力不斷下放、審批程序不斷簡化、最多跑一次以及相關審批制度的簡化改革給林地管理帶來了一系列問題。林業部門作為林地審批的直接管理者，既要面對自然資源不斷流失的窘境，也要面對審批操作失誤形成的問責，政府和上級部門的雙重壓力，對林地管理產生了較多的負面影響。保護和開發造成的諸多矛盾，也是引起林地資源不斷流失的重要問題。

2.5 “小開荒”治理難度大，林地實際保留量減少。廣漢市2020 年林地保護摸底調查數據顯示，“小開荒”地面積達到30 hm2，林地實際保留量不斷減少。林地開荒一直是林地管理中的難題，《森林法》和《森林法實施條例》對這一情況規定的內容不明確，缺少相應的司法解釋，在實際的行政執法過程中對此問題很難執行到位[8]。部分群眾在山體局部不斷實施小面積的開荒種菜，不斷侵蝕本就相對薄弱的森林面積，這樣的違法行為難以批量管理，林業部門即使采取后期恢復的方式開展山地補植造林，也難以恢復到當初的林分結構，同時也難以防范群眾在后期重新開始小開荒，破壞林地。

3 廣漢市林地保護對策

3.1 加大宣傳力度，提高思想認識。在各級各類媒體的全力幫助下，廣泛開展豐富多彩的宣傳活動，開展進社區、進鄉村、進家庭活動，通過實實在在的宣傳活動，宣傳最新的《森林法》 和相關的法律法規，講述生動的故事，拍攝相關的案例，通過鮮活的例子，對群眾開展普法教育，提高全社會保護森林的法律意識[9]，深入淺出地分析和闡述林地保護的原因、重要性、迫切性和必要性，增強林地危機意識和保護意識。全面加大加強林地資源的保護治理水平，不僅關系到經濟、社會的可持續發展和全體人民高水平生活的建設，深入體會提高林地保護管理水平的重要性，而且是有效推進生態建設、全面建設小康社會的需要。

3.2 加大保護力度，依法保護林地。生態紅線是永不可破的。在依法保護林地的條件下，劃好生態紅線是森林資源管理工作的前置。依法保護林地，設立全流程的林地審批、監管制度是按章保護林地的條件。開展好數字化林地審批監管，不定期開展林地審批的監管和績效評價，積極爭取司法部門配合，改變涉林法律法規滯后的問題。《森林法》和《森林法實施條例》對當前破壞林地資源的處罰過輕，與辦理手續費用相類似，不利于林地保護嚴格執法到位，并沒有真正觸及非法占用林地者的痛處。依法保護利用林地，對于未經審批卻擅自占用林地的應嚴格依法查處。

3.3 加大監管力度，評價林地使用績效。林地保護是林業部門最為重要的一項工作。各級政府應提高對林地保護問題的重視程度，將生態安全問題放在所有工作的首位。既要認識到林地保護的重要性，也要合理保障社會經濟的正常運行，避免林地被低效項目所占用。要將本地的林地保護水平全面納入到數字化、可評估、可監管的綜合評價體系中，認真核算每畝林地的產出比，依據核算結果評判林地的使用效果及效率，進而不斷提升對林地的利用率和保護水平。

3.4 加大占補力度，確保林地總量。根據國家相關文件，使今后林地的總量控制占補平衡，逐步減少行政許可的數量。在開展綠化造林的同時，加緊編制本區域的林地保護規劃，加大本地區占補平衡的區域面積，確保在國家相關政策的支持下，加大占補管理力度，確保林地總量的總體穩定。推進林地“一張圖”管理，造林、撫育等依據流程圖進行管理。

3.5 加強林地用途管制，保障公益林面積。嚴格執行林地審批制度，進一步規范林地審批全流程。對于林地占用開展事前事中事后監管，確保林地使用的合法合規開展。對于當年的林地占用情況開展隨機抽查，對于違法違規的及時處理。征用、占用林地審批管理制度也要進一步規范，確保林地總量不超標準。由林業主管部門派遣專業人員到現場實地勘察，提出相應審查意見，經林業主管部門審查批準后，由政府領導小組協調多部門進行地方審計，不同面積的項目及時報市、省、國家局審批。按照《國家生態公益林建設條例》和《四川省生態公益林管理辦法》進行公益林管理。對于生態林和商品林制定不同的管理策略和管理制度，對于國家生態公益林的管理要實施嚴格的封閉管理制度，對于必須要征用占用的項目進行調節和上報，對于公益林開展補植、撫育，進一步保障和提高森林質量，保證森林的景觀效果，使森林蓄積量不斷穩定上升。

3.6 加大科技管控，提高林地管理水平。要加快我國林業科技的進步，運用多種現代化科技手段對林地開展綜合監管，如采用衛星遙感圖片、無人機航拍以及定向巡查等多種手段開展巡視工作，通過不同時期的圖像對比，及時發現問題并下發給有關鄉鎮，要求其及時作出說明。通過使用林地一張圖的方法，結合衛星遙感圖片以及定期的無人機航拍，及時掌握本地區的林地變化現狀。全面轉變林地監管形勢和監管模式，用智能化替代人力開展林地監管，如在重點問題區設立24 h 監控探頭，實時監管林地，把人力監管轉變為智能監管。實行森林資源的科學管理和綜合利用，切實提高森林資源使用者的管理水平，促進本地區林地管理水平的提升。

3.7 發展森林旅游產業，帶動林農增收致富。廣漢市要將開發森林旅游作為利用森林資源的關鍵節點，重點發展森林旅游和森林康養項目，使人民認識到“看樹”也大有收益，甚至比砍樹收益更大，盡快形成保護綠水青山的意識，從“砍樹”到“護樹”，進一步保護和利用好森林資源，在加強生態保護的同時，將森林資源轉化經濟優勢，充分發揮森林資源的綜合效益。