川南渝西地區(qū)融合發(fā)展的協(xié)同機制

司春霞

《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》明確提出推動川南渝西地區(qū)融合發(fā)展。在此背景下，川南渝西地區(qū)合作迅速展開，并取得了一定的成效。但在融合發(fā)展實踐中也面臨困境，主要表現(xiàn)為政策共享機制不健全、溝通協(xié)調(diào)機制還需完善、融合發(fā)展廣度深度有待拓展、融合發(fā)展推動合力凝聚不夠等。本文探索構(gòu)建推動川南渝西融合發(fā)展的協(xié)同機制，以期為川南渝西未來更高水平的融合發(fā)展提供參考。

2020年，黨中央作出推動成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)、打造高質(zhì)量發(fā)展重要增長極的重大決策部署；2021年黨中央、國務院印發(fā)了《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)規(guī)劃綱要》明確提出推動川南渝西地區(qū)融合發(fā)展。在此背景下，川南渝西地區(qū)迅速出臺一系列政策措施，積極開展協(xié)作，區(qū)域融合發(fā)展成效逐步顯現(xiàn)。但是，由于行政分割造成的壁壘依然存在，仍然需打通不少體制性“堵點”。如何發(fā)揮兩地各自的優(yōu)勢，構(gòu)建互惠、互利、互補的協(xié)同發(fā)展機制，實現(xiàn)川南渝西地區(qū)融合創(chuàng)新發(fā)展，是現(xiàn)階段需要研究的重要課題。

一、川南渝西地區(qū)融合發(fā)展的內(nèi)涵界定

今年3月，四川省人民政府、重慶市人民政府印發(fā)了《推動川南渝西地區(qū)融合發(fā)展總體方案》，該方案明確提出了推進川南渝西融合發(fā)展的相關(guān)要求和任務，為了更好貫徹落實該方案的工作要求，需要從學理上進一步明晰川南渝西融合發(fā)展的內(nèi)涵界定。

（一）川南渝西融合發(fā)展的概念

要準確界定川南渝西融合發(fā)展的內(nèi)涵，就必須弄清楚區(qū)域協(xié)同、區(qū)域一體化與區(qū)域融合這三者的概念。不同的學者從不同的視角對這三個概念進行了概括。區(qū)域協(xié)同發(fā)展，是兩個或兩個以上的不同個體，相互協(xié)作完成某一目標，達到共同發(fā)展的雙贏效果，強調(diào)的是在協(xié)作完成統(tǒng)一目標的過程中得到雙贏。區(qū)域一體化強調(diào)的是將原本相對獨立的部分通過一體化的過程進行整合，即逐漸將彼此不同的獨立經(jīng)濟個體整合融合為一個經(jīng)濟整體的過程。而區(qū)域融合發(fā)展更加強調(diào)區(qū)域之間相互融合互動和體制機制創(chuàng)新，是對區(qū)域一體化思想的繼承和升華，也是實現(xiàn)區(qū)域一體化的重要途徑，其表述更加符合現(xiàn)階段的發(fā)展特征。從某種程度上講，它們之間既有區(qū)別，又有聯(lián)系，區(qū)域協(xié)同、融合是重要手段，區(qū)域一體化是結(jié)果，是最終實現(xiàn)的目標。區(qū)域協(xié)同強調(diào)的是決策行動方面的一致性，而區(qū)域融合更注重創(chuàng)新合作交流機制，強化制度一體化建設(shè)，是一個多層次、多領(lǐng)域、全方位的全面合作。綜合以上分析，川南渝西融合發(fā)展可以界定為跨行政區(qū)域的不同地區(qū)，通過政府的強力介入，強化主體之間的聯(lián)系與溝通，從而推動區(qū)域內(nèi)各利益主體在經(jīng)濟、社會、文化、政策機制等全方位深度融合的一種發(fā)展狀態(tài)。

（二）川南渝西融合發(fā)展的特征

結(jié)合川南渝西融合發(fā)展的內(nèi)涵，可以概括出川南渝西融合發(fā)展具有以下幾點特征：

1. 融合發(fā)展是“橫向合作”。川南渝西地區(qū)通過跨行政區(qū)整合，形成以省際交界地區(qū)先行，構(gòu)建沿長江發(fā)展軸、成渝南線通道發(fā)展軸、環(huán)重慶中心城區(qū)發(fā)展帶、內(nèi)江自貢宜賓發(fā)展帶，加快瀘永江融合發(fā)展、內(nèi)江榮昌產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，構(gòu)建東西聯(lián)動、南北互通的區(qū)域融合發(fā)展格局。在區(qū)域融合發(fā)展中，每個城市都有各自職能和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，在各自發(fā)展中緊密聯(lián)系又錯位發(fā)展，形成區(qū)域融合發(fā)展的整體效應。

2.融合發(fā)展是“全面合作”。隨著區(qū)域融合向縱深發(fā)展，融合發(fā)展的內(nèi)容逐步從單一的生產(chǎn)領(lǐng)域向生產(chǎn)、生活、生態(tài)、制度機制等多領(lǐng)域、多維度、全方位合作延申。川南渝西融合發(fā)展需要推動空間毗鄰而又分屬于兩個不同省級行政區(qū)的川南地區(qū)、渝西地區(qū)在經(jīng)濟社會方面融為一體，尤其需要突出產(chǎn)業(yè)、交通、公共服務、生態(tài)和體制機制的融合。瀘州、永川、江津地區(qū)目前不僅僅在產(chǎn)業(yè)協(xié)同、旅游、文化等方面實現(xiàn)交流與合作，而且積極向公共服務、生態(tài)保護等領(lǐng)域拓展。

3.融合發(fā)展是“制度一體化”。隨著區(qū)域融合發(fā)展不斷加深，由開始的“功能一體化”合作走向“制度一體化”的深度融合。功能性一體化是指區(qū)域間的主體通過各種方式，包括貿(mào)易互通、交通和基礎(chǔ)設(shè)施等，打破溝通壁壘，形成彼此互補和依賴的關(guān)系。制度性一體化是指通過規(guī)則、協(xié)議、條約、機制、政策的設(shè)計，對彼此的行為加以規(guī)范和指導，以縮小制度落差的一體化行為。正如《推動川南渝西地區(qū)融合發(fā)展總體方案》中提到，探索經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革有效路徑，著力推動川南渝西地區(qū)建立重大政策協(xié)同機制。

二、川南渝西融合發(fā)展面臨的困境

成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈建設(shè)背景下，川南渝西融合發(fā)展推進速度加快，融合發(fā)展成效明顯。但是，由于川南渝西融合發(fā)展參與的主體較多，主要包括四川4市（自貢市、瀘州市、內(nèi)江市、宜賓市）和重慶6區(qū)（江津區(qū)、永川區(qū)、綦江區(qū)（含萬盛經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)） 、大足區(qū)、銅梁區(qū)、榮昌區(qū)），涉及范圍較廣，總面積4.66萬平方公里，導致融合發(fā)展任務較重。從調(diào)研來看，仍存在政策機制不協(xié)調(diào)、融合發(fā)展廣度深度不夠等問題。

（一）融合發(fā)展的政策互享機制不健全

川南渝西融合發(fā)展帶來的新業(yè)態(tài)、新模式、新業(yè)務，需要更加完善、統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的制度環(huán)境。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，川南渝西區(qū)域政策機制存在壁壘，導致生產(chǎn)要素的自由流動受阻，比如企業(yè)稅收政策不一致，跨省市毗鄰地區(qū)兩地稅收政策差異較大，跨區(qū)域合作園區(qū)內(nèi)部稅收政策不同、稅務事項存在政策差異，不少還涉及雙邊政府規(guī)范性文件。這就反映出川南和渝西地區(qū)在政策機制方面各有特點，政策互享機制還不健全。

（二）融合發(fā)展的溝通協(xié)調(diào)機制有待完善

有效的溝通協(xié)調(diào)機制是區(qū)域融合發(fā)展不可或缺的重要手段。但是目前川南渝西融合發(fā)展過程中，還沒有建立系統(tǒng)完善的跨省市常態(tài)化推進改革的溝通協(xié)調(diào)機制。兩地合作通常以政府會議或簽署框架合作協(xié)議等方式推進，具體合作協(xié)議的程序繁瑣，缺少專門的溝通部門和協(xié)調(diào)渠道，致使既有的很多協(xié)議履行進展較慢，在目標具體實施過程中，出現(xiàn)各行其是的現(xiàn)象。即便是有的毗鄰地區(qū)能夠較快建立協(xié)調(diào)機制，但決策、協(xié)調(diào)、執(zhí)行工作機制沒有常態(tài)化運行，合作機制缺乏制度化、法律化。

（三）融合發(fā)展的深度廣度還需拓展

在雙城經(jīng)濟圈建設(shè)背景下，川南渝西融合發(fā)展加速推進，各項工作取得新進展，但融合發(fā)展的實效與預期還存在差距。一是合作深度不夠。川南渝西在推進融合發(fā)展過程中，簽署了多項合作協(xié)議，內(nèi)容涉及交通、旅游、文化、產(chǎn)業(yè)等方面。但簽署合作協(xié)議后，由于缺乏強有力的監(jiān)督考核機制，導致項目推進緩慢甚至擱置?？梢?，川南渝西在深層次合作方面推進實效還不夠。二是合作項目有限。由于受行政區(qū)劃不同和市場跨區(qū)域配置資源的影響，導致個別地區(qū)為保證自身利益最大化，在資源跨區(qū)域調(diào)配中出現(xiàn)地方保護主義，一定程度上造成市場分割。當前，川南渝西融合發(fā)展多以基礎(chǔ)設(shè)施、招商引資等項目推進，產(chǎn)業(yè)鏈等方面的推進還存在不足，尤其是大數(shù)據(jù)在區(qū)域內(nèi)共享、共用方面推進緩慢，區(qū)域一體化與高效共享的信息經(jīng)濟服務平臺網(wǎng)絡(luò)體系尚未建立。

（四）融合發(fā)展的推動合力尚未形成

區(qū)域融合發(fā)展是一個系統(tǒng)工程，既需要政府的推動又需要調(diào)動各方參與的積極性，提高產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展認識和空間布局優(yōu)化，必須形成相互促進的動力機制，這樣才能真正助力區(qū)域融合發(fā)展。目前，川南渝西地區(qū)的融合發(fā)展主要是依靠政府的強力推動，非政府組織、企業(yè)積極參與推進的合作較少。部分毗鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，沒有形成有影響力的產(chǎn)業(yè)集群，跨省市產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)在促進互利共贏、形成合作內(nèi)生動力等方面存在不足。

三、推進川南渝西融合發(fā)展的路徑機制

針對川南渝西融合發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境，學習借鑒國內(nèi)外區(qū)域融合發(fā)展的實踐經(jīng)驗，思考探索構(gòu)建川南渝西融合發(fā)展的路徑機制。

（一）構(gòu)建政策延伸互享機制

川南渝西地區(qū)要加快構(gòu)建政策延伸互享機制，推進兩地有關(guān)改革試點重大政策相互推廣，最大化共享各類政策紅利，形成聯(lián)動、疊加、集成效應。一是建立重大政策清單臺賬。兩地政府對于區(qū)域發(fā)展要強化宏觀指導，全面梳理跨省市相關(guān)政策差異，進一步明確川南渝西融合發(fā)展中重大政策的規(guī)定范圍，并通過產(chǎn)業(yè)政策、財政政策、金融政策等方面的整合，促進不同政策的有機協(xié)調(diào)。二是建立健全重大政策的協(xié)同機制，包括重大政策的聯(lián)合制定、政策制定和實施的協(xié)商、重大改革試點政策的共同享受、重大政策的聯(lián)合實施。如可探索建立跨區(qū)域財政協(xié)同投入機制，開展跨區(qū)域合作園區(qū)單獨發(fā)行政府債券、財稅征管一體化等財稅制度改革探索，支持發(fā)行跨省市重大基礎(chǔ)設(shè)施專項債券及超長期專項債券。

（二）構(gòu)建多層級協(xié)調(diào)溝通機制

構(gòu)建科學有效的協(xié)調(diào)溝通機制，是政府發(fā)揮作用的重要內(nèi)容，也是融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作。川南渝西融合發(fā)展，離不開多層級溝通協(xié)調(diào)機構(gòu)。一是成立融合發(fā)展決策機構(gòu)。探索組建川南渝西融合發(fā)展協(xié)調(diào)委員會，委員由川南4市和渝西6區(qū)的主要領(lǐng)導組成，保障川南渝西各地的參與權(quán)和話語權(quán)，形成融合發(fā)展的高層決策機構(gòu)。建立融合發(fā)展聯(lián)席會議制度，常態(tài)化召開會議，協(xié)商溝通川南渝西融合發(fā)展中的重大問題，保障區(qū)域間領(lǐng)導層的有效溝通，以此形成高層決策。二是成立融合發(fā)展管理機構(gòu)。根據(jù)融合發(fā)展實際情況，可設(shè)立專項工作小組或協(xié)調(diào)辦公室，來負責貫徹落實決策機構(gòu)研究決定的事項，推動區(qū)域間相關(guān)部門的日常協(xié)同工作。三是成立跨區(qū)域開發(fā)建設(shè)公司。該公司負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、招商引資、項目管理等業(yè)務。

（三）構(gòu)建區(qū)際利益協(xié)調(diào)機制

區(qū)域融合發(fā)展旨在突破行政區(qū)劃界限的限制，促進各類生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動。一是探索建立利益分享機制。川南渝西地區(qū)必須打破地區(qū)利益的“小算盤”，凝聚雙方智慧，堅持以“利益共同體”為指引，確保區(qū)域融合高質(zhì)量發(fā)展。對于跨區(qū)域的項目建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、投資活動等，尋找各方互惠互利的切入點，通過采取聯(lián)合共建、股份化運作等方式和途徑，進行利益分成和利益共享。二是建立跨區(qū)域財稅利益聯(lián)結(jié)機制。在區(qū)域融合發(fā)展過程中，理順利益分配關(guān)系，探索建立跨區(qū)域投入共擔、利益共享的財稅分享管理制度。有關(guān)合作各方可協(xié)商制定跨區(qū)域合作稅收分成和跨區(qū)域解繳的具體指導辦法，明確稅收利益分配有關(guān)權(quán)責。三是建立利益補償機制。嘗試通過規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度、建立城市融合發(fā)展專項資金等方式，對川南渝西部分地區(qū)在融合發(fā)展過程中的利益損失予以補償。

（四）構(gòu)建市場主體協(xié)同聯(lián)動機制

區(qū)域融合發(fā)展要求地方政府要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，打破行政壁壘和制度性障礙，同時又需要充分發(fā)揮市場作用，構(gòu)建融合發(fā)展的市場主體聯(lián)動機制。一是建立政府與企業(yè)之間的聯(lián)動機制。充分發(fā)揮政府引領(lǐng)作用，進一步激發(fā)企業(yè)活力和創(chuàng)造力。積極穩(wěn)妥推進國有企業(yè)改革，加快推進國資運營平臺跨區(qū)域合作。二是建立跨區(qū)域民營企業(yè)之間的聯(lián)動機制。進一步優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，鼓勵民營企業(yè)跨區(qū)域并購重組和參與重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。探索建立跨區(qū)域投資、稅收等利益爭端解決機制，為民營企業(yè)的經(jīng)營保駕護航。三是建立跨區(qū)域行業(yè)聯(lián)動機制。鼓勵行業(yè)組織、商會、產(chǎn)學研聯(lián)盟等開展多領(lǐng)域跨區(qū)域合作，保障聯(lián)盟成員全過程有效參與，促進成員單位之間的誠信互助，形成協(xié)同推進融合發(fā)展合力。

總之，在新發(fā)展格局下，城市群是我國資源要素和經(jīng)濟活動主體集聚的空間載體，也是帶動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的核心增長極。促進川南渝西融合發(fā)展要緊緊圍繞融合發(fā)展目標，堅決破除地區(qū)之間的政策機制壁壘，加快形成區(qū)域協(xié)同新機制，從而有效提升區(qū)域競爭力，釋放經(jīng)濟發(fā)展新動能。

（作者單位：中共大渡口區(qū)委黨校）