川南渝西地區融合發展的協同機制

司春霞

《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》明確提出推動川南渝西地區融合發展。在此背景下，川南渝西地區合作迅速展開，并取得了一定的成效。但在融合發展實踐中也面臨困境，主要表現為政策共享機制不健全、溝通協調機制還需完善、融合發展廣度深度有待拓展、融合發展推動合力凝聚不夠等。本文探索構建推動川南渝西融合發展的協同機制，以期為川南渝西未來更高水平的融合發展提供參考。

2020年，黨中央作出推動成渝地區雙城經濟圈建設、打造高質量發展重要增長極的重大決策部署；2021年黨中央、國務院印發了《成渝地區雙城經濟圈建設規劃綱要》明確提出推動川南渝西地區融合發展。在此背景下，川南渝西地區迅速出臺一系列政策措施，積極開展協作，區域融合發展成效逐步顯現。但是，由于行政分割造成的壁壘依然存在，仍然需打通不少體制性“堵點”。如何發揮兩地各自的優勢，構建互惠、互利、互補的協同發展機制，實現川南渝西地區融合創新發展，是現階段需要研究的重要課題。

一、川南渝西地區融合發展的內涵界定

今年3月，四川省人民政府、重慶市人民政府印發了《推動川南渝西地區融合發展總體方案》，該方案明確提出了推進川南渝西融合發展的相關要求和任務，為了更好貫徹落實該方案的工作要求，需要從學理上進一步明晰川南渝西融合發展的內涵界定。

（一）川南渝西融合發展的概念

要準確界定川南渝西融合發展的內涵，就必須弄清楚區域協同、區域一體化與區域融合這三者的概念。不同的學者從不同的視角對這三個概念進行了概括。區域協同發展，是兩個或兩個以上的不同個體，相互協作完成某一目標，達到共同發展的雙贏效果，強調的是在協作完成統一目標的過程中得到雙贏。區域一體化強調的是將原本相對獨立的部分通過一體化的過程進行整合，即逐漸將彼此不同的獨立經濟個體整合融合為一個經濟整體的過程。而區域融合發展更加強調區域之間相互融合互動和體制機制創新，是對區域一體化思想的繼承和升華，也是實現區域一體化的重要途徑，其表述更加符合現階段的發展特征。從某種程度上講，它們之間既有區別，又有聯系，區域協同、融合是重要手段，區域一體化是結果，是最終實現的目標。區域協同強調的是決策行動方面的一致性，而區域融合更注重創新合作交流機制，強化制度一體化建設，是一個多層次、多領域、全方位的全面合作。綜合以上分析，川南渝西融合發展可以界定為跨行政區域的不同地區，通過政府的強力介入，強化主體之間的聯系與溝通，從而推動區域內各利益主體在經濟、社會、文化、政策機制等全方位深度融合的一種發展狀態。

（二）川南渝西融合發展的特征

結合川南渝西融合發展的內涵，可以概括出川南渝西融合發展具有以下幾點特征：

1. 融合發展是“橫向合作”。川南渝西地區通過跨行政區整合，形成以省際交界地區先行，構建沿長江發展軸、成渝南線通道發展軸、環重慶中心城區發展帶、內江自貢宜賓發展帶，加快瀘永江融合發展、內江榮昌產業協同發展，構建東西聯動、南北互通的區域融合發展格局。在區域融合發展中，每個城市都有各自職能和優勢特色產業，在各自發展中緊密聯系又錯位發展，形成區域融合發展的整體效應。

2.融合發展是“全面合作”。隨著區域融合向縱深發展，融合發展的內容逐步從單一的生產領域向生產、生活、生態、制度機制等多領域、多維度、全方位合作延申。川南渝西融合發展需要推動空間毗鄰而又分屬于兩個不同省級行政區的川南地區、渝西地區在經濟社會方面融為一體，尤其需要突出產業、交通、公共服務、生態和體制機制的融合。瀘州、永川、江津地區目前不僅僅在產業協同、旅游、文化等方面實現交流與合作，而且積極向公共服務、生態保護等領域拓展。

3.融合發展是“制度一體化”。隨著區域融合發展不斷加深，由開始的“功能一體化”合作走向“制度一體化”的深度融合。功能性一體化是指區域間的主體通過各種方式，包括貿易互通、交通和基礎設施等，打破溝通壁壘，形成彼此互補和依賴的關系。制度性一體化是指通過規則、協議、條約、機制、政策的設計，對彼此的行為加以規范和指導，以縮小制度落差的一體化行為。正如《推動川南渝西地區融合發展總體方案》中提到，探索經濟區與行政區適度分離改革有效路徑，著力推動川南渝西地區建立重大政策協同機制。

二、川南渝西融合發展面臨的困境

成渝地區雙城經濟圈建設背景下，川南渝西融合發展推進速度加快，融合發展成效明顯。但是，由于川南渝西融合發展參與的主體較多，主要包括四川4市（自貢市、瀘州市、內江市、宜賓市）和重慶6區（江津區、永川區、綦江區（含萬盛經濟技術開發區） 、大足區、銅梁區、榮昌區），涉及范圍較廣，總面積4.66萬平方公里，導致融合發展任務較重。從調研來看，仍存在政策機制不協調、融合發展廣度深度不夠等問題。

（一）融合發展的政策互享機制不健全

川南渝西融合發展帶來的新業態、新模式、新業務，需要更加完善、統一、協調的制度環境。調研發現，川南渝西區域政策機制存在壁壘，導致生產要素的自由流動受阻，比如企業稅收政策不一致，跨省市毗鄰地區兩地稅收政策差異較大，跨區域合作園區內部稅收政策不同、稅務事項存在政策差異，不少還涉及雙邊政府規范性文件。這就反映出川南和渝西地區在政策機制方面各有特點，政策互享機制還不健全。

（二）融合發展的溝通協調機制有待完善

有效的溝通協調機制是區域融合發展不可或缺的重要手段。但是目前川南渝西融合發展過程中，還沒有建立系統完善的跨省市常態化推進改革的溝通協調機制。兩地合作通常以政府會議或簽署框架合作協議等方式推進，具體合作協議的程序繁瑣，缺少專門的溝通部門和協調渠道，致使既有的很多協議履行進展較慢，在目標具體實施過程中，出現各行其是的現象。即便是有的毗鄰地區能夠較快建立協調機制，但決策、協調、執行工作機制沒有常態化運行，合作機制缺乏制度化、法律化。

（三）融合發展的深度廣度還需拓展

在雙城經濟圈建設背景下，川南渝西融合發展加速推進，各項工作取得新進展，但融合發展的實效與預期還存在差距。一是合作深度不夠。川南渝西在推進融合發展過程中，簽署了多項合作協議，內容涉及交通、旅游、文化、產業等方面。但簽署合作協議后，由于缺乏強有力的監督考核機制，導致項目推進緩慢甚至擱置。可見，川南渝西在深層次合作方面推進實效還不夠。二是合作項目有限。由于受行政區劃不同和市場跨區域配置資源的影響，導致個別地區為保證自身利益最大化，在資源跨區域調配中出現地方保護主義，一定程度上造成市場分割。當前，川南渝西融合發展多以基礎設施、招商引資等項目推進，產業鏈等方面的推進還存在不足，尤其是大數據在區域內共享、共用方面推進緩慢，區域一體化與高效共享的信息經濟服務平臺網絡體系尚未建立。

（四）融合發展的推動合力尚未形成

區域融合發展是一個系統工程，既需要政府的推動又需要調動各方參與的積極性，提高產業創新發展認識和空間布局優化，必須形成相互促進的動力機制，這樣才能真正助力區域融合發展。目前，川南渝西地區的融合發展主要是依靠政府的強力推動，非政府組織、企業積極參與推進的合作較少。部分毗鄰地區產業基礎薄弱，沒有形成有影響力的產業集群，跨省市產業合作園區在促進互利共贏、形成合作內生動力等方面存在不足。

三、推進川南渝西融合發展的路徑機制

針對川南渝西融合發展面臨的現實困境，學習借鑒國內外區域融合發展的實踐經驗，思考探索構建川南渝西融合發展的路徑機制。

（一）構建政策延伸互享機制

川南渝西地區要加快構建政策延伸互享機制，推進兩地有關改革試點重大政策相互推廣，最大化共享各類政策紅利，形成聯動、疊加、集成效應。一是建立重大政策清單臺賬。兩地政府對于區域發展要強化宏觀指導，全面梳理跨省市相關政策差異，進一步明確川南渝西融合發展中重大政策的規定范圍，并通過產業政策、財政政策、金融政策等方面的整合，促進不同政策的有機協調。二是建立健全重大政策的協同機制，包括重大政策的聯合制定、政策制定和實施的協商、重大改革試點政策的共同享受、重大政策的聯合實施。如可探索建立跨區域財政協同投入機制，開展跨區域合作園區單獨發行政府債券、財稅征管一體化等財稅制度改革探索，支持發行跨省市重大基礎設施專項債券及超長期專項債券。

（二）構建多層級協調溝通機制

構建科學有效的協調溝通機制，是政府發揮作用的重要內容，也是融合發展的重要基礎性工作。川南渝西融合發展，離不開多層級溝通協調機構。一是成立融合發展決策機構。探索組建川南渝西融合發展協調委員會，委員由川南4市和渝西6區的主要領導組成，保障川南渝西各地的參與權和話語權，形成融合發展的高層決策機構。建立融合發展聯席會議制度，常態化召開會議，協商溝通川南渝西融合發展中的重大問題，保障區域間領導層的有效溝通，以此形成高層決策。二是成立融合發展管理機構。根據融合發展實際情況，可設立專項工作小組或協調辦公室，來負責貫徹落實決策機構研究決定的事項，推動區域間相關部門的日常協同工作。三是成立跨區域開發建設公司。該公司負責統籌協調區域內基礎設施開發、招商引資、項目管理等業務。

（三）構建區際利益協調機制

區域融合發展旨在突破行政區劃界限的限制，促進各類生產要素在區域間自由流動。一是探索建立利益分享機制。川南渝西地區必須打破地區利益的“小算盤”，凝聚雙方智慧，堅持以“利益共同體”為指引，確保區域融合高質量發展。對于跨區域的項目建設、產業轉移、投資活動等，尋找各方互惠互利的切入點，通過采取聯合共建、股份化運作等方式和途徑，進行利益分成和利益共享。二是建立跨區域財稅利益聯結機制。在區域融合發展過程中，理順利益分配關系，探索建立跨區域投入共擔、利益共享的財稅分享管理制度。有關合作各方可協商制定跨區域合作稅收分成和跨區域解繳的具體指導辦法，明確稅收利益分配有關權責。三是建立利益補償機制。嘗試通過規范財政轉移支付制度、建立城市融合發展專項資金等方式，對川南渝西部分地區在融合發展過程中的利益損失予以補償。

（四）構建市場主體協同聯動機制

區域融合發展要求地方政府要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，打破行政壁壘和制度性障礙，同時又需要充分發揮市場作用，構建融合發展的市場主體聯動機制。一是建立政府與企業之間的聯動機制。充分發揮政府引領作用，進一步激發企業活力和創造力。積極穩妥推進國有企業改革，加快推進國資運營平臺跨區域合作。二是建立跨區域民營企業之間的聯動機制。進一步優化民營經濟發展環境，鼓勵民營企業跨區域并購重組和參與重大基礎設施建設，促進民營企業高質量發展。探索建立跨區域投資、稅收等利益爭端解決機制，為民營企業的經營保駕護航。三是建立跨區域行業聯動機制。鼓勵行業組織、商會、產學研聯盟等開展多領域跨區域合作，保障聯盟成員全過程有效參與，促進成員單位之間的誠信互助，形成協同推進融合發展合力。

總之，在新發展格局下，城市群是我國資源要素和經濟活動主體集聚的空間載體，也是帶動我國經濟社會發展的核心增長極。促進川南渝西融合發展要緊緊圍繞融合發展目標，堅決破除地區之間的政策機制壁壘，加快形成區域協同新機制，從而有效提升區域競爭力，釋放經濟發展新動能。

（作者單位：中共大渡口區委黨校）