關(guān)于規(guī)范縣級(jí)財(cái)政暫付款管理的實(shí)踐研究

覃二寶

近年來，縣級(jí)經(jīng)濟(jì)緩慢增長(zhǎng)，財(cái)政收支矛盾越發(fā)激烈，縣級(jí)財(cái)政暫付款規(guī)模過大，化解困難重重，嚴(yán)重影響到國(guó)庫(kù)資金的安全性。2020年交城財(cái)政由于暫付款規(guī)模過大，被山西省財(cái)政廳列為重點(diǎn)監(jiān)控縣，成為壓在交城財(cái)政人心中的一塊大石頭。暫付款規(guī)模過大，擠占了預(yù)算資金，降低了庫(kù)款保障水平，加大了預(yù)算資金調(diào)度難度，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行困難重重，給財(cái)政正常運(yùn)行帶來了沉重包袱和隱患。因此，消化清理財(cái)政暫付款，迫在眉睫。在省市財(cái)政部門的大力支持下，在縣委、縣政府領(lǐng)導(dǎo)下，交城財(cái)政克服財(cái)政收入增收乏力的困難，通過加強(qiáng)預(yù)算管理、盤活存量資金及抓緊收回借墊款等多項(xiàng)措施切實(shí)消化暫付款掛賬，逐步建立了較為完善的暫付款管理制度體系，暫付款新增勢(shì)頭得到有效控制，存量規(guī)模明顯降低，庫(kù)款保障水平有效提升，財(cái)政正常運(yùn)行得到有力保障。

一、關(guān)于強(qiáng)化財(cái)政暫付款管理的主要做法

（一）堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向，全面清理化解

抓住上級(jí)部門在高質(zhì)量發(fā)展指標(biāo)考核系統(tǒng)中增設(shè)暫付款考核的契機(jī)，進(jìn)一步明確工作目標(biāo)：一是2018年底以前的存量暫付款5年內(nèi)逐步消化；二是2019年以后的新增暫付款累計(jì)不得超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出+政府性基金支出的5%。在此基礎(chǔ)上，交城財(cái)政部門一是全面清理存量。對(duì)以前年度形成的存量暫付款，分類管理，根據(jù)出借對(duì)象、償還難易程度梳理分析，分類推進(jìn)清理消化工作。建立工作臺(tái)賬，做到清理消化一項(xiàng)，對(duì)賬銷號(hào)一項(xiàng)，確保按期完成暫付款消化任務(wù)。二是多渠道化解暫付款。全力以赴促增收，堅(jiān)持應(yīng)收盡收，加強(qiáng)與縣稅務(wù)局、縣自然資源局等收入部門的對(duì)接，及時(shí)掌握稅收收入，土地出讓、行政事業(yè)性收費(fèi)等非稅收入完成情況，新增財(cái)力優(yōu)先用于暫付款化解。積極爭(zhēng)取上級(jí)政策和資金補(bǔ)助，緩解縣級(jí)財(cái)政平衡壓力，統(tǒng)籌資金化解暫付款。盤活存量資金、資產(chǎn)、資源，合理變現(xiàn)部分政府資產(chǎn)，對(duì)長(zhǎng)期低效運(yùn)轉(zhuǎn)、閑置資產(chǎn)采取出租出售，加快對(duì)破產(chǎn)企業(yè)閑置資產(chǎn)的處置步伐，全力以赴化解暫付款。

（二）堅(jiān)持高位推動(dòng)，完善規(guī)章制度

按照省市財(cái)政部門統(tǒng)一部署，經(jīng)局黨組多次研究，于2019年啟動(dòng)“暫付款清理5年行動(dòng)計(jì)劃”。出臺(tái)系列制度文件，建立對(duì)外借款審批和管理機(jī)制、回收保證和責(zé)任追究機(jī)制。特別是在2019年經(jīng)縣政府第37次常務(wù)會(huì)議研究同意，制定出臺(tái)了《交城縣財(cái)政暫付性款項(xiàng)管理暫行辦法》。2020年2月，經(jīng)縣委常委會(huì)研究同意，制定出臺(tái)了《交城縣規(guī)范財(cái)政預(yù)算執(zhí)行程序管理辦法》，進(jìn)一步明確我縣新增暫付款管理要求。其中，所有暫付款支付必須經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議研究同意，200萬—1000萬元的需報(bào)告縣委同意，1000萬—3000萬元的需經(jīng)縣委常委會(huì)研究同意，3000萬元以上的報(bào)縣人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，方可辦理相關(guān)手續(xù)。為全縣預(yù)算單位財(cái)政性暫付款出借建機(jī)制、立規(guī)矩、強(qiáng)約束。

（三）堅(jiān)持預(yù)算管理，強(qiáng)化剛性約束

一是強(qiáng)化預(yù)算管理。依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)要求，堅(jiān)持“先有預(yù)算、后有支出”，認(rèn)真貫徹預(yù)算法和預(yù)算法實(shí)施條例，按時(shí)在縣政府網(wǎng)站公開經(jīng)人代會(huì)審議通過的預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和預(yù)算執(zhí)行的約束力。年度預(yù)算按照“量入為出、收支平衡”的原則編列，不留硬缺口，預(yù)算執(zhí)行中的新增支出事項(xiàng)通過預(yù)算調(diào)劑、動(dòng)支預(yù)備費(fèi)、調(diào)整預(yù)算、盤活財(cái)政存量資金等方式規(guī)范解決，嚴(yán)格控制新增暫付款掛賬規(guī)模。二是嚴(yán)格支出管理。堅(jiān)持“量力而行搞建設(shè)，量入為出保民生”，要求預(yù)算單位在實(shí)施政府投資項(xiàng)目時(shí)，必須有確定的資金來源保障；嚴(yán)禁預(yù)算單位在國(guó)家“三保”支出外自行提高標(biāo)準(zhǔn)或擴(kuò)大范圍；把黨政機(jī)關(guān)堅(jiān)持過“緊日子”要求落到實(shí)處，大力提倡勤儉節(jié)約，大幅度壓減差旅費(fèi)、接待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等一般性支出，把節(jié)省下來的資金優(yōu)先用于暫付款化解。

二、規(guī)范暫付款管理中存在的問題

（一）暫付款規(guī)模過大，賬齡時(shí)間較長(zhǎng)

經(jīng)過專業(yè)人員清理核銷，發(fā)現(xiàn)交城財(cái)政暫付款較多，占年度財(cái)政支出總量的50%，與縣級(jí)一般公共預(yù)算收入基本持平。在往來款項(xiàng)中，暫付款掛賬資金大部分是掛賬時(shí)間較長(zhǎng)、處理難度較大的資金。由于歷史原因出現(xiàn)各種陳舊性款項(xiàng)，很多暫付款因各種原因不能落實(shí)債務(wù)者自身責(zé)任，如時(shí)間過久、機(jī)構(gòu)合并撤銷等因素，導(dǎo)致積累大量暫付款項(xiàng)。

（二）暫付款成因復(fù)雜，回收難度系數(shù)較高

在地方財(cái)政供需矛盾越發(fā)明顯的情況下，很多暫付款項(xiàng)應(yīng)用在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善生態(tài)環(huán)境等方面。且借出資金大部分用于解決行政事業(yè)單位資金困難問題，單位沒有償還能力，造成很多財(cái)政借出資金收回困難；從財(cái)務(wù)角度來看，很多暫付款要通過財(cái)政直接安排預(yù)算進(jìn)行解決，無形中提高存量暫付款消化的難度。

（三）縣級(jí)財(cái)政收支平衡壓力大，控制難度高

近年來，受到新冠肺炎疫情影響，交城經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度緩慢上升，加上長(zhǎng)期實(shí)施減稅降費(fèi)政策，無形中增加財(cái)政征收壓力，而疫情防控、民生保障、鄉(xiāng)村振興、環(huán)保攻堅(jiān)、城市建設(shè)等剛性支出量不斷增加，財(cái)政資金呈現(xiàn)入不敷出的狀況，加大了財(cái)政收支平衡壓力。一方面，保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)外，縣級(jí)財(cái)政可用財(cái)力所剩無幾，但剛性支出卻呈上升趨勢(shì)，而籌資渠道有限，導(dǎo)致財(cái)政要持續(xù)借出資金；另一方面，為保證財(cái)政收支賬面的平衡性，要將以往無預(yù)算無財(cái)力的超支環(huán)節(jié)作為暫付款進(jìn)行掛賬。

三、有關(guān)規(guī)范縣級(jí)財(cái)政暫付款管理的優(yōu)化措施

（一）發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加可用財(cái)力

經(jīng)濟(jì)和財(cái)政有直接聯(lián)系，加強(qiáng)財(cái)政管理工作，推動(dòng)高質(zhì)量縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是控制新增暫付款最常見的方法，也是促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。首先，要優(yōu)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。在區(qū)域發(fā)展過程中短期發(fā)展靠項(xiàng)目，中期發(fā)展靠政策，長(zhǎng)期發(fā)展靠環(huán)境，想要完成“放管服”改革任務(wù)，政府部門要嚴(yán)格遵循相關(guān)規(guī)章制度，建立公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，提高市場(chǎng)規(guī)范性，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供源源不斷的活力。其次，要發(fā)展產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)建設(shè)是拓展財(cái)源的主要方法，也是支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，專業(yè)人員要注重產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展情況，實(shí)施積極的財(cái)政政策，采用財(cái)政資金引導(dǎo)投資發(fā)展等方式解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的問題，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)。而想要提高財(cái)政收入征管效果，要注重預(yù)測(cè)分析重點(diǎn)行業(yè)稅收情況，提高日常稅源動(dòng)態(tài)管理和全過程跟蹤管理，稅務(wù)部門要充分發(fā)揮店小二精神，積極解決企業(yè)日常生產(chǎn)中出現(xiàn)的問題。

（二）強(qiáng)化預(yù)算約束，合理控制增量

第一，是要理清關(guān)系。分清社會(huì)、政府、市場(chǎng)間的關(guān)系，分析政府部門和市場(chǎng)的權(quán)限，創(chuàng)新政府治理體系，促進(jìn)其向現(xiàn)代化方向發(fā)展，提高其整體治理能力，避免其出現(xiàn)缺位、錯(cuò)位、越位等現(xiàn)象。第二，要加強(qiáng)約束力。要將每筆錢都用在刀刃上，全面應(yīng)用預(yù)算績(jī)效管理理念，將其應(yīng)用到預(yù)算管理全過程中，如預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格遵循先預(yù)算后支出原則，未納入預(yù)算方案的資金禁止支出，有效提高預(yù)算的約束性。同時(shí)，除了在應(yīng)急救援、政策性因素上增加支出預(yù)算外，在其他方面不追加預(yù)算支出，嚴(yán)禁利用違規(guī)列支暫付性款項(xiàng)實(shí)現(xiàn)收支平衡要求。第三，要嚴(yán)格控制新增數(shù)量。進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政對(duì)外借款審批流程，年度預(yù)算執(zhí)行中要嚴(yán)格按照年初預(yù)算批復(fù)進(jìn)行支出，年中要根據(jù)相關(guān)法律合理調(diào)整年度預(yù)算，保證年度預(yù)算的科學(xué)性、合理性。針對(duì)必須出借資金的臨時(shí)急需款項(xiàng)，要嚴(yán)格遵循安全可靠原則，科學(xué)評(píng)估政策和信用風(fēng)險(xiǎn)，全面審查借款依據(jù)、審批程序、資金用途、還款來源。財(cái)政出借資金要經(jīng)過相同級(jí)別政府常務(wù)會(huì)議審批，財(cái)政部門要監(jiān)督出借資金審批程序，明確自身權(quán)利和義務(wù)，核實(shí)資金用途，一旦發(fā)現(xiàn)借款用途出現(xiàn)改變，要第一時(shí)間收回資金。

（三）分類處理化解，有效消化存量

首先，賬銷案存。對(duì)于不能回收的壞賬，在查看實(shí)際原因情況下，要根據(jù)行業(yè)規(guī)范上報(bào)到同級(jí)政府部門進(jìn)行審批，審批同意后，屬于財(cái)政支出范圍的資金，要通過沖減以往預(yù)算指標(biāo)方法進(jìn)行核銷；針對(duì)長(zhǎng)期掛賬但責(zé)任人不清楚的款項(xiàng)，要安排專業(yè)部門向借款單位核實(shí)借款金額、原因，進(jìn)一步完善原始憑據(jù)，給后期處理提供豐富的數(shù)據(jù)資源；對(duì)于已注銷的單位的壞賬，要給予核銷。但值得注意的是，在核銷壞賬前要提前進(jìn)行備查登記，做好賬銷案存；當(dāng)已核銷壞賬又收回時(shí)，要及時(shí)進(jìn)行入賬，避免其變成賬外資金。其次，分類追收。財(cái)政部門要將清收任務(wù)根據(jù)歸口管理原則，將其分配到不同責(zé)任科室、責(zé)任人身上，明確具體時(shí)間節(jié)點(diǎn)，盡可能做到一筆暫付款一個(gè)清收方案。針對(duì)預(yù)算單位的財(cái)政借款，要定期提醒單位進(jìn)行歸還，逾期未還要通過財(cái)政撥款進(jìn)行抵扣；對(duì)融資平臺(tái)企業(yè)的財(cái)政借款，要通過各種方式進(jìn)行歸還，如挖潛節(jié)支自籌資金、置換債務(wù)、通過平臺(tái)處理閑置低效資產(chǎn)、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)等方式；對(duì)其他企業(yè)的財(cái)政借款，要通過財(cái)政部門核實(shí)欠款企業(yè)財(cái)政借款，評(píng)估其償債能力，下達(dá)催還借款通知。

四、結(jié) 語

綜上所述，通過分析縣級(jí)財(cái)政暫付款管理相關(guān)法律規(guī)范，分析縣級(jí)財(cái)政暫付款管理中存在的問題，針對(duì)問題提出有效解決措施，進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)，有利于更高質(zhì)量促進(jìn)地方財(cái)政實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

文博小知識(shí)

竹 篾

竹子劈成的薄片，也泛指葦子或高粱稈上劈下的皮。中國(guó)古老的職業(yè)篾匠基本功就是劈篾，把一根完整的竹子弄成各種各樣的篾，首先要把竹子劈開，再把它不同的部位做成各種不同的篾。

（來源：中華手工）