淺析露天礦采礦用地管理遇到的問題及建議
——以臨朐縣為例

于相青 李振種

（臨朐縣自然資源和規劃局，山東臨朐 262600）

1 臨朐礦產資源基本情況

截至2020 年底，臨朐縣已發現的礦產共31 種，占濰坊市已發現80 種的36.2%；查明資源量的礦產18 種，其中金屬礦產4 種，非金屬礦產12 種，水氣礦產1 種為礦泉水，能源礦產1 種為煤礦（目前已枯竭）。臨朐縣金屬礦產比較集中，主要分布在寺頭鎮鐵寨、楊桃一帶；石灰巖資源儲量豐富，是我縣的優勢礦產資源，在西部山區分布廣泛，涉及礦種主要有水泥用灰巖、建筑石料用灰巖、飾面用灰巖、建筑用花崗巖。截至2020 年底，臨朐縣共有有效探礦權1個，勘查礦種為金礦，勘查登記面積0.84 平方千米。有效采礦權9 個，開發利用礦產5 種，其中金礦3個，水泥用石灰巖2 個，建筑石料用灰巖2 個，飾面用灰巖1 個，建筑用花崗巖1 個，露天采礦權6 個，占比67%。2020 年，臨朐縣共有礦山從業人員232人，其中金屬礦產人數135 人，建材及其他非金屬礦產97 人；年開采礦石總量328.43 萬噸，其中，貴金屬礦產0.056 萬噸，建材及其他非金屬礦產328.374 萬噸。全縣各類礦山企業實現工業總產值9572.79 萬元，其中貴金屬、有色金屬礦產實現工業總產值80.3萬元，建材及其他非金屬礦產9492.49 萬元。

2 露天礦采礦用地的特殊性

采礦用地與通常意義上的工業用地有著很大區別，采礦用地主要有兩種類型，分別為直接服務于采礦生產的永久性建筑物及附屬設施用地，主要指為采礦生產系統和輔助生產系統服務的地面建筑物、構筑物用地，具體包括封閉車間、進場道路、辦公、生活等設施和其他生產用房用地；還有采礦挖損和占壓用地，包括露天采礦挖損的地表以及廢石廢渣等堆放壓占的土地等。

2.1 采礦用地使用周期短

采礦用地實際使用期限，主要由礦山服務周期決定，而服務周期與礦產資源儲量與設計開采能力相對應；為滿足生產加工條件，建設必要的生產生活設施、封閉車間與工業廣場等附屬設施，存在著占地面積大、占地類型分布廣、用地周期短等特點。

2.2 采礦用地具有臨時用地的特性

采礦用地的選址是以礦產資源的賦存位置為前提條件的，通常位于偏遠的鄉村山區，不在城鎮規劃范圍內，土地市場價值不高。

3 露天礦采礦用地凸顯的問題剖析

3.1 規劃適配性問題

根據《土地管理法》第八十六條規定：“編制國土空間規劃前，經依法批準的土地利用總體規劃和城鄉規劃繼續執行”，臨朐縣國土空間規劃正在編制，現行有效的土地利用總體規劃年限為2006-2020年。露天礦采礦用地因資源稟賦特征，位于城鎮規劃范圍以外，無法提前預留建設用地規模，導致大部分采礦權范圍不符合現行土地利用總體規劃，導致無法辦理用地手續。

3.2 用地適配性分析

“礦-地”矛盾一直是采礦用地審批中的主要矛盾之一，采礦用地的實際年限其實是由礦產資源儲量及開采年限決定，在實際采礦用地需求中，對土地的使用周期最短的僅需4～6 年，使用周期較長的則達80～90 年，而取得的方式、用地期限上的一刀切，難以實現土地的有效利用（杜瑞萍，2015）。新的土地管理法實施以來，大大縮小土地征收范疇，而采礦用地不符合納入土地征收成片開發方案的必要條件，導致無法辦理征收，更不符合辦理農轉用的前提條件。臨時用地時間年限有限制，一般不超過二年，無法滿足一般露天礦采礦用地需求。可見積極探索采礦用地制度改革，找到一條利于企業、利于民生、利于社會的合理的采礦用地方式至關重要。

3.3 推進“凈礦”出讓存在的問題

開展砂石土等直接出讓采礦權的“凈礦”出讓，加強礦業權出讓前期準備工作，優化礦業權出讓流程，提高服務效率是行政審批服務部門為保障采礦權人合法權力努力的方向。而合理確定采礦權出讓范圍，做好用地用海用林用草等審批事項的銜接，是提高審批效率的關鍵，其中用地問題是最基本的問題之一。在露天采礦權推進“凈礦”出讓前期工作中，如何確定土地的使用方式是急需從政策方面解決的問題之一。

4 政策研究分析及建議

對于采礦用地的管理，根據《關于加快建設綠色礦山的實施意見》（國土資規〔2017〕4 號）明確：“對于采礦用地，依法辦理建設用地手續后，可以采取協議方式出讓、租賃或先租后讓；采取出讓方式供地的，用地者可依據礦山生產周期、開采年限等因素，在不高于法定最高出讓年限的前提下，靈活選擇土地使用權出讓年期，實行彈性出讓，并可在土地出讓合同中約定分期繳納土地出讓價款”，目前這項規定因新土地管理法縮小征地范圍而不具有可操作性了。結合礦產資源勘查開采實際，為解決礦產資源管理中存在的突出問題，將實踐中一些成熟、可行的經驗提煉總結，上升到制度層面，為正常有序推進礦產資源管理工作提供政策保障，現提出以下建議僅供參考。

4.1 建議用地取得方式創新化

對露天礦采礦用地，對于直接服務于采礦生產的永久性建筑物及附屬設施用地，以“露天礦臨時用地”的方式使用。政策可結合已有試點，單獨出臺相關“露天礦臨時用地”的使用標準、辦事流程及歸還土地要求，控制“露天礦臨時用地”占項目總用地面積的百分比，明確使用現狀地類標準，制定使用土地上限，使用時間與采礦許可證時間可同步，明確露天礦采礦用地“實施-用地-歸還”的具體細節。

4.2 建議審批程序簡易化

建議“露天礦臨時用地”不改變權屬，不改變原用途，采用備案制。只要符合使用標準，在采礦許可證的申報審批階段，由采礦企業制定具體實施方案，由當地鎮政府同意后，報縣級自然資源主管部門審查備案，提高工作效率，簡化用地審批程序。縣級自然資源主管部門在每年土地變更調查中可進行單獨標注。

4.3 建議補償方式合理化

采礦用地的補償，在當地市縣人民政府的統一組織協調下，參照征地補償標準的計算方式，按照采礦和土地復墾的期限確定補償方案，用地方與土地所有方簽訂補償合同，按照合同約定進行補償。

4.4 采礦用地退出機制更完善

采礦作業完成后，采礦企業負責對臨時占用的土地在規定的期限內完成復墾，經驗收符合標準，農業用地特別是耕地復原用途后，交還給原農村集體經濟組織。