加快推進粵港澳大灣區建設，全力實施國家重大發展戰略

唐杰 李玨

二十大報告指出：深入推進粵港澳大灣區建設，支持香港、澳門發展經濟、改善民生、保持穩定。推進粵港澳大灣區建設，支持香港、澳門更好融入國家發展大局，為實現中華民族偉大復興更好發揮作用。習近平總書記在廣東考察時再次強調，要使粵港澳大灣區成為新發展格局的戰略支點、高質量發展的示范地、中國式現代化的引領地。這些重要論述充分表明，理解貫徹香港、澳門融入國家發展大局的總體要求是粵港澳大灣區建設的目標。站在《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）重要時間節點，以落實空間布局和近期規劃目標為依據，本文從協同增長格局、創新生態建設、產業創新活力、交通基礎設施建設、區域互聯互通等方面進行分析，理清實現遠期目標需要進一步攻堅的重點和難點，提出相應的政策建議。

2022年是粵港澳大灣區建設的重要時間節點

《規劃綱要》構建了極具張力的空間結構。《規劃綱要》有關空間布局分五個層次展開：一是規劃建設粵港澳大灣區世界級城市群為核心。香港與澳門兩個特別行政區+珠三角九市為整體，形成港深，穗佛與澳珠的三個極點，帶動軸帶網絡化發展的大灣區城市群的經濟中心；二是實施中間突破、帶動兩翼的戰略，連通珠江口東西兩岸的兩個特別行政區和兩個經濟特區，形成珠江口東西兩岸一體化發展；三是構建新的沿海開放帶。統籌珠三角九市與粵東西北生產力布局，實現粵港澳大灣區與海峽西岸城市群和北部灣城市群聯動發展格局。未來20-30年，東南沿海地區將形成綿延上千公里、跨越三省和兩個特別行政區，長達上千公里的東南沿海，十幾座城市錯落有致、串珠成鏈的世界級沿海大都市帶，戰略意義重大；四是沿海大都市帶向內帶動，深化與中南地區和長江中游地區的合作交流，以珠江、西江經濟帶為腹地，輻射東南亞、南亞重要經濟帶，加強大灣區對西南地區的輻射帶動作用。從（圖1）可以看出，粵港澳大灣區建設會產生的重大的空間布局效應，規劃設定了以沿海大都市作為西南三省一市和中南地區的出海口的目標；五是“一帶一路”建設的重要支撐。目前，北美與東亞仍然是我國對外貿易的重心和重要的貿易對象。伴隨南亞、中東與非洲經濟進入持續穩定的發展期，巨大的人口規模和快速擴張的市場潛力，將使我國對外貿易重心發生轉變。粵港澳大灣區建設作為“一帶一路”的重要支撐，將對我國及世界經濟格局的變化產生持續深遠的影響。

《規劃綱要》要求到2022年，粵港澳大灣區綜合實力顯著增強，粵港澳合作更加深入廣泛，區域內生發展動力進一步提升，發展活力充沛、創新能力突出、產業結構優化、要素流動順暢、生態環境優美的國際一流灣區和世界級城市群框架基本形成。一是區域發展更加協調，分工合理、功能互補、錯位發展的城市群發展格局基本確立；二是創新要素加快集聚，新興技術原創能力和科技成果轉化能力顯著提升；三是傳統產業加快轉型升級，新興產業和制造業核心競爭力不斷提升，數字經濟迅速增長，金融等現代服務業加快發展；四是基礎設施支撐保障能力增強，城市發展及運營能力進一步提升；五是綠色智慧節能低碳的生產生活方式和城市建設運營模式初步確立；六是粵港澳市場互聯互通水平進一步提升。

整體看，大灣區發展規劃綱要目標的實現度很高，圍繞建設國際科技創新中心戰略定位，努力建設全球科技創新高地，推動新興產業發展。客觀上受三年疫情的影響，目前粵港澳市場互聯互通水平還需要加快推進。

粵港澳大灣區正在形成中心突破帶動兩翼發展格局

《規劃綱要》實施以來，大灣區建設實現中心突破集中表現為：珠江口兩岸前海自貿區建設、橫琴自貿區建設和南沙自貿區建設，加上正在規劃中的深港河套科技創新合作區建設，構成了以珠江口為中心突破的四個重要空間節點的快速推進。不僅如此，香港向北發展的空間規劃布局進一步增強了珠江口中心突破的力度。

四年前《規劃綱要》發布的同時，香港特別行政區政府推動了 《香港2030+》城市規劃的調整，明確了向北發展的三個主軸與深圳空間銜接的重點區域。規劃預留了港珠澳大橋與深圳的聯結點，在西部洪水橋經快軌接入深圳前海。2024年，深中通道建成后，珠江口將形成一個全閉環的交通體系。遠期，深珠城際跨江大橋建成，三座大橋會構成珠江口兩個小時的通勤圈。這一重大系統工程的完成，極大地提升了珠江口城市圈的地位，并為中長期沿海開放帶的建設發展奠定強有力的支點（見圖2）。

從目前的進展看，《規劃綱要》中心突破的空間發展格局進展較快，相關城市協調發展得力。值得一提的是，廣州與佛山同城發展的潛力，為珠江口的中心突破構建了一個強有力的珠江口底部支撐，為正在整體規劃實施的粵港澳大灣區演繹出精彩的篇章。

《規劃綱要》實施以來，東西兩翼展開進步顯著。特別是粵西湛江茂名等城市在交通基礎設施建設和主導產業發展方面有了令人矚目的進展。隨著寶鋼湛江基地全面投產以及巴斯夫重大化工產業項目開工建設，粵西正在成為我國華南地區重要的鋼鐵與石化基地，必將對大灣區城市群產業升級、城市功能轉變和產業布局調整產生重大影響。與此同時，粵東地區啟動了大規模交通路網建設，粵東城際鐵路“一環一射線”5個項目可行性研究報告已經獲批，項目建設工期4.5年，總設計概算約為509億元。汕汕高鐵、汕梅高鐵、廈深高鐵、汕漳高鐵、廣澳港鐵路等連接，粵東地區內部汕潮揭三市串珠成鏈，向西與珠三角、向東與夏漳泉和向北強化粵贛聯接水平將大幅提高。“十四五”期間，廣東沿海高鐵和高速公路建設，將分段實現起于廣西北海防城港、止于福建廈漳泉1000余公里的順暢聯結，實現串珠成鏈的目標。

大灣區初步形成高質量協同增長格局

一是產業協同培育高端產業集群。依照《規劃綱要》的要求，廣東著重推動各個城市各有側重，分工合作的產業統一規劃發展，注重打破惡性競爭，形成有分有合的一體化分層次的產業集群。目前廣東省在新能源和新能源汽車、生物制藥和AI等重大產業領域形成了產業集群跨城市協同發展的趨勢。在珠江口開展三大自貿區合作建設的同時，大灣區核心地域構建跨越珠江、涵蓋澳珠港深莞穗六座城市的創新走廊。這里匯聚著創新節點上幾十所高校與國家重大科學基礎設施，以及上萬家創新企業，著重推動各城市經濟社會發展和科技中心融合。

二是創新追趕成為引領灣區一體發展的引擎。我們從圖3中可以觀察到，大灣區城市中，發明專利授權存量較低的城市，發明專利增長速度高于發明專利存量高的先行城市，構成了創新追趕趨勢。大灣區核心城市的產業擴散帶動了創新擴散，東莞、惠州、中山、江門、肇慶、佛山、珠海等城市的發明專利申請增長率已經超過廣州，接近深圳。由于城市之間的創新追趕，實現了更加有序的產業擴散和均衡布局，造就了城市間分工協同的產業集聚和“眾人拾柴火焰高”的放大效應。

三是加快珠江西岸發展，推動空間均衡。實現城市間均衡發展對大灣區建設發展具有重要意義。從整體看（見表1），目前珠江口的七座城市占了“2+9”經濟總量的2/3，但珠江口西岸的珠海、中山、江門三座城市所占份額僅為8%。過去20年，深圳和東莞占比從13%上升到32%，而珠中江三市，差距從4個多百分點上升到24個百分點。決勝于珠江口西岸是大灣區建設中心突破帶動兩翼發展的戰略制高點，進一步加快穗佛與深莞產業向珠中江三市擴散，實現跨越珠江兩岸的產業共生。

四是加快推動制造業均衡發展。數據分析表明，2011年，珠三角九市有三個產業高度集中于三座城市，產業分布極不均衡。以計算機通信為核心的信息產業集群高度聚集于深圳，家用電器產業高度聚集于佛山，汽車產業高度聚集于廣州。過去幾年，三大城市的三大產業有序向周邊城市擴散。電子信息產業從深圳向東莞和惠州擴散，創新能力顯著增強，產業規模出現倍增，形成了全球頂尖的計算機通信和信息產業集群。隨著深圳和廣州新能源汽車產業換道超車的跨越式發展，已經形成全球最大的細分化產業門類最為齊全的新能源汽車產業集群。值得關注的是，新能源汽車是橫跨汽車機械制造、汽車電子與信息產業的新興產業，具有極大的發展潛力和產業技術創新的張力，將對廣東產業升級產生長遠的積極影響。

大灣區協同創新生態建設取得重大突破

2021年12月，習近平總書記在向大灣區科學論壇致賀信時明確要求，粵港澳大灣區戰略定位要圍繞建設國際科技創新中心，努力建設全球科技創新高地，推動新興產業發展。“十四五”期間，國家加快推動北京、上海、粵港澳大灣區科技創新中心建設，特別是依托設施集群，建設上海張江、安徽合肥、北京懷柔和粵港澳綜合性國家科學中心。重大科技基礎設施有很強的外部輻射效應，能顯著提升所在區域的科技實力和創新能力，有利于提升所在區域的人才環境，吸引大批高端人才和企業，持續支撐和促進地方經濟社會發展。

實現區域一體化高質量均衡發展的本質在于創新。大灣區國際科創中心建設正在呈現多點突破態勢，以兩廊兩點為主體的大灣區國際科技創新中心框架基本建立。深圳光明科學城、東莞松山湖科學城等綜合性國家科學中心先行啟動區重大平臺建設全面提速。對大灣區的產業轉型升級起到了積極作用。港澳科研機構和人員可共享使用重大科技基礎設施和大型科研儀器。國家重點研發計劃17個基礎前沿類專項全部對港澳開放申報。鵬城國家實驗室進展順利，廣州國家實驗室掛牌成立。大灣區院士聯盟在香港成立。香港、澳門在腦科學、智慧城市、物聯網等領域的20家國家重點實驗室與內地合作不斷深化。

大灣區在國家創新地理中的地位更加突出。過去20年，我國城市間創新合作的廣度與深度持續深化。自2000年以來，北京、上海和深圳就是我國跨城市創新合作的三大核心節點城市，近年來，廣州、佛山、東莞、珠海及中山相繼成為跨城市創新合作的節點，大灣區與京滬及長三角城市間的創新合作日漸活躍，是我國創新活動最突出、最活躍的區域。特別值得重視的是，核心城市科研能力、科研成果與產業擴散，與周邊城市共同放大了科研創新和產業創新。過去5年，粵港澳三地科學家合作發表的科學論文所屬學科門類持續增加，論文數量和質量都出現了前所未有爆炸式增長。

世界科技進步的歷史表明，創新高度依賴于認知能力，通過提升認識能力取代簡單經驗積累，是實現可持續科技突破的基礎。大學在科技創新中占據了重要地位。一個地區創新水平的高低，不僅僅決定于創新支出，更決定于創新人才的培養，科研論文的生產，基礎科學研究水平。與經濟發展關系緊密的應用學科數量和質量是一個重要指標。粵港澳大灣區創新發展和建設科技創新高地，離不開豐富的教育資源與高度聚集的人才。大灣區大學與科研機構的發展存在著歷史短板，《規劃綱要》為大灣區提供了彌補短板的歷史性機遇。辦大學、辦好大學，建設合理的基礎研究到應用研究、自然科學與社會科學合理分布，研究型與實用性多層次大學體系已經成為大灣區創新發展的重中之重。

大灣區原創能力增強，傳統產業升級，核心競爭力提升

2019年，《中歐關系戰略展望》對中歐貿易與技術關系進行系統評估，歐盟在消費電子和服裝等產品上嚴重依賴中國。其中，相機、多功能打印機、閃存卡和服裝等最終產品對中國進口依存度在40%以上。雖然缺乏大灣區與歐盟經貿關系的詳細數據，以中歐經貿關系分析來看，大灣區與歐盟的經貿關系，以我國中低端消費品出口為主。這足以顯示出，大灣區城市群增強新興技術原創和轉化能力，加快傳統產業升級，提升核心競爭力必要性和迫切性。

《規劃綱要》實施以來，穗深兩市率先向產業前端、附加值高端發展，力求依托于巨大的芯片市場需求和初步形成的芯片設計優勢，由低向高地拓展芯片全制造產業鏈。從現有進展看，未來5-10年，大灣區有可能成為與京滬并駕齊驅的中低端芯片產業生產基地。從創新產業集群看，深穗已經成為全球產業規模最大，內部分工網絡最發達的新能源汽車制造基地（見圖4）。此外，大灣區在AI、機器人、無人機以及合成生物學和生物醫藥產業等新的高端產業也取得了可喜進步。

大灣區交通基礎設施建設進步顯著

過去十年，我國企業的科技創新前所未有的活躍。一個重要因素是城市之間、區域之間的聯系空前密切，其中既有體制機制改革的因素，也是交通通信基礎設施建設更加現代化的反映。省市發明專利的增長，與城市之間的連接密度有極大的關系。從需求管理的角度看，交通通信基礎設施投資是帶動當年經濟增長的重要力量。從供給側分析看，提高城市聯系的便利性會增強城市之間的創新連接，人員流動越便利，城市之間創新合作和相互溢出的知識流就越大，包括基礎研究和應用技術研究在內的創新合作會成為支持區域經濟增長的主要驅動力。

2009年，廣東開通了一條動車線，連接穗深，經停東莞。盡管這是中國動車盈利最高的線路，但是大灣區軌道交通密度很低。2016年大灣區軌道交通開始成網，高鐵動車網絡密度逐年提高（見圖5）。目前，這一地區通車里程已經是全國省級單位之首。在過去兩個五年規劃基礎上，按照廣東 “十四五”交通規劃，交通方面投資大幅增長，這將極大地推動灣區城市一體化。值得注意的是，粵港澳大灣區的集裝箱吞吐量、機場貨郵吞吐量已經遠高于東京、紐約和舊金山灣區，排在世界第一位。

探索消除制度性障礙和強化互聯互通

粵港澳大灣區具有“一國兩制”、三種貨幣和三個關稅區特點，構成了開放的多樣化。實踐中存在著由于制度和標準不統一，帶來難以實現有效銜接的劣勢。三個關稅區并存著三種不同規則，缺乏統一的上位法規時，粵港澳三方聯系就會不順暢。空間經濟學中有一個著名的“引力模型”，用以分析城市和國家之間的貿易聯系強度，其中關鍵是分為質量和距離兩大類因素。質量越大，相互間聯系越密切，兩個地區的GDP越高，貿易額就越大；而距離越遠，貿易聯系越弱。現實中的距離，除了交通條件外，最主要是經濟活動的規則與機制的差異造成的距離。由此可以看出，推動三地經濟運行規則銜接、機制對接，具有極其重要的意義。制度性開放是消除減緩制度障礙的重要措施，積極探索如何實現三地不同的規則和標準順暢轉換對接，這是制度型開放的基礎工作。

中規院深圳分院原總規劃師羅彥博士運用引力模型進行實證研究，發現現實當中交通基礎設施不完善和機制與規則不銜接，構成了大灣區城市間事實上的“墻”，有的地方厚，有的地方薄。深圳和香港最近距離只有幾十米，但規則機制及標準不銜接造成的距離大于500公里，有效連接程度只相當于理論值的1/72。澳門與珠海之間的聯系要順暢一些，但有效連接程度也只是1/27。特別值得關注的是，珠三角城市間也存在厚薄不均勻的隔離墻，九座城市之間總體聯系密度也只是理論值的1/3，有的是路不通，有的則是制度建設問題，不合理的地方保護產生的制度限制。未來大灣區城市群經濟一體化和統一市場建設不僅要修路，要建設發達的通信網絡，還要拆除制度隔離的墻，破除一切有形無形的制度限制，實現順暢的規則銜接。事實上，珠三角與粵東粵西聯系密度存在的差距會更大。在這方面，大灣區城市群與長江三角洲城市群相比差距似乎很大，其中有歷史因素，也有交通基礎設施建設相對不足的因素，但更主要還是體制機制方面問題。

人口有序流動擴散機制初步形成

竹外桃花兩三枝，春江水暖鴨先知。市場經濟條件下，人口流動受到經濟發展機遇的牽引，也預示了經濟發展格局的變化。多年來，廣東人口增長集中于深莞惠和廣佛肇兩大城市區，珠中江三座城市人口僅凈增長了27%（見表2）。按城市排名，珠海人口凈增長56.4%。僅排在深穗之后，位列廣東省第三名。隨著橫琴開發和深中通道建成，人口向珠江三角洲西岸遷徙的速度仍會加快。到2030年，珠中江三市人口有可能超過1500萬，形成后發城市化優勢。此外，在珠江三角洲東岸則呈現出科學教育南來、金融創新北去的雙向融合發展。

習近平總書記要求深圳，做“大灣區建設的重要引擎，要抓住粵港澳大灣區建設的重要機遇，推動三地經濟運行規則銜接、機制對接、加快粵港澳大灣區城際鐵路建設，促進人員、貨物各類要素高效便捷流動”。講話內容明確了深圳在灣區發展建設中的地位和作用；清晰定義了粵港澳的關系；明確了大灣區發展建設的基礎條件和努力方向，是規則機制銜接及更便利的交通聯系；要做到人員、貨物各類要素高效便捷流動就是要降低體制機制和交通條件障礙，降低貿易成本。

深圳有條件、有責任、有擔當增強核心引擎功能，成為大灣區建設中動力澎湃的“發動機”。深港兩地應當充分發揮“一國兩制”優勢，聚能兩城前沿科學力量，重視培育國家戰略科技力量，探索推進產學研用創新協同；充分發揮市場一體化優勢，相互滲透兩地在全球產業鏈各自優勢，形成雙城合作的新模式；進一步提升對內合作和對外開放能力，強化全球資源配置能力，著力建設全球科技創新高地。

（編輯 季節）