制度型開放戰略下河南自貿區制度創新研究

基金項目：本文系鄭州西亞斯學院2022年度校級科研項目“雙循環新發展格局下河南自貿區制度集成創新路徑研究”（項目編號：2022-D29）；河南省社科聯2022年度調研課題“制度型開放戰略下河南自貿區制度創新研究”（項目編號：SKL-2022-2281）；2022年度鄭州市社會科學調研課題“依托鄭州自貿區制度創新打造開放新高地研究”（項目編號：ZSLX20221236）的階段性成果

摘 要：制度型開放是現階段我國對外開放的新戰略，自貿區制度創新對實現商品和要素流動型開放向制度型開放轉變，形成全方位的對外開放新格局，具有重要戰略意義。自貿區制度創新在打造新時代制度型開放新高地、引領河南省高質量發展和服務“一帶一路”建設方面具有重要實踐意義。河南省自貿區建設在制度創新方面取得了豐碩成果，但仍然存在諸多問題，如自貿區核心功能出現偏差、制度創新動力不足、制度創新協調成本高、制度性交易成本較高等問題。為此要建立合適的自貿區發展模式、推動正式制度和非正式制度的創新、降低制度性交易成本等推動河南自貿區的創新發展。

關鍵詞：制度型開放；制度創新；河南自貿區

黨的二十大報告提出，堅持高水平對外開放，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，同時提出推進高水平對外開放，穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放。自貿區建設作為全面深化改革、擴大對外開放的重要戰略舉措，在改革開放進程中具有里程碑意義，其建設核心在于制度創新。自貿區成為系統推進體制機制改革和制度創新的實踐載體，對實現商品和要素流動型開放向制度型開放轉變，形成全方位的對外開放新格局，具有重要戰略意義。

建立內陸開放新高地本質上是開放型經濟概念的進一步拓展和延伸，建設內陸開放新高地內涵在于提高對外開放水平。河南作為一個內陸省份，不斷深入推進和探索制度創新是在全球貿易保護主義盛行大背景下由內至外開放的有益嘗試。作為我國新一輪改革開放的先行地區和前沿陣地的河南自貿區，打造高水平開放高地將對河南參與全球化經濟治理新體系、對接國際貿易投資新規則、推動形成新時代全方位對外開放新格局具有重要意義，將對引領中原城市群發展、促進中部地區崛起、助推“一帶一路”建設產生深遠影響。

一、自貿區制度創新的實踐意義

1.打造新時代制度型開放新高地

自由貿易區首要任務是探索改革開放，國家給予自貿區更多的投資和貿易自由度，進行制度創新，有利于探索制度型開放，打造開放新高地。通過自貿區先行先試，以點帶面、全面突破，發揮制度型開放的橋頭堡作用。河南省是一個內陸大省，沒有沿海城市的對外開放優勢，要想實現經濟發展，需要不斷地擴大對外開放，促進產業的不斷升級。而自貿區建設成為河南深化改革開放的重要抓手，自貿區形成可復制的制度創新成果可以在全省進行推廣，對全省以及中西部地區都將有大輻射帶動效應。

2.引領河南省高質量發展

河南地處中原腹地，擁有豐富的經濟資源和市場潛力，在自貿區建設中進一步發揮創新驅動，通過制度創新進一步完善各項制度，加快推進“放管服”改革，加快投資制度、商事制度、貿易制度、項目審批等制度的創新發展，打造國際化、市場化、法治化、便利化的營商環境，擴大開放和培育集成創新，引領河南省對外開放向縱深推進，通過積累新經驗、探索新路徑為全國更高水平的開放做榜樣，引領河南省高質量發展，為全國經濟高質量發展提供典型示范。

3.服務“一帶一路”建設

河南自貿區是我國中部重要的自貿區和“一帶一路”方針重要節點區域，鄭州、洛陽、開封作為“一帶一路”建設重要節點城市，在“一帶一路”建設中有重要的作用。河南自貿區結合自身優勢，明確“一帶一路”方針中的功能定位，合理利用自己的區位、交通樞紐、人口等優勢，積極融入“一帶一路”方針，促進中原崛起和黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大戰略的實施。自貿區建設有利于在東亞經濟圈和歐洲經濟圈建立起市場互通、資源共享、產業協作的內陸支撐點，形成陸海空內外聯動、東西雙向互濟的開放新格局，更好服務“一帶一路”建設。河南自貿區通過制度創新、四路協同，促進資源優化配置、產業協同發展和提高市場一體化合作，有效地提升河南融入“一帶一路”方針中的深度和影響。

二、河南自貿區總體發展歷程及制度創新探索

2016年8月31日，國務院決定設立中國（河南）自由貿易試驗區。2017年3月國務院正式印發自由貿易試驗區總體方案，2017年4月1日，正式掛牌運行，包含三個片區：鄭州、洛陽和開封。

中國（河南）自由貿易試驗區戰略定位是：以制度創新為核心，以可復制可推廣為基本要求，加快建設貫通南北、連接東西的現代立體交通體系和現代物流體系，將河南自貿區建設成為服務于“一帶一路”建設的現代綜合交通樞紐、全面改革開放試驗田和內陸開放型經濟示范區。

三個片區根據資源稟賦和定位各有功能劃分，其中鄭州片區的功能為重點發展智能終端、高端裝備及汽車制造、生物醫藥等先進制造業以及現代物流、國際商貿、跨境電商、現代金融服務、服務外包、創意設計、商務會展、動漫游戲等現代服務業，在促進交通物流融合發展和投資貿易便利化方面推進體制機制創新，打造多式聯運國際性物流中心，發揮服務“一帶一路”建設的現代綜合交通樞紐作用。

自成立以來，河南自貿區堅持以制度創新為核心，按照總體方案中的各項改革任務要求，“大膽試、大膽闖、自主改”，基本完成國務院下達的改革任務。截至2022年4月，河南自貿區取得了重大成績，累計完成了國務院下達的159項改革任務，創新成果累計形成了479項，其中全國推廣14項，全省推廣80項。自掛牌以來入駐企業累計達11.8萬家，是掛牌前的4.4倍，區內企業活躍度達到90以上，累計注冊資本達到1.34萬億元，是掛牌前的5倍。世界500強企業有125家在自貿區投資布局。雖然受到新冠疫情的嚴重影響，但自貿區企業很快企穩回升，表現穩定，在2021年，自貿區仍有580億元進出口總額，是掛牌前的4倍，有19.8億美元的實際利用外資規模，是掛牌前的5倍。對于鄭州片區而言，截至2022年9月，累計簽約170多項重大項目，總計3000多億元的投資總額，有117家世界500強企業入駐。

制度創新是自貿區核心功能，河南自貿區在很多方面做出了有益探索。比如優化營商環境降低制度性交易成本；以科技創新引領和驅動高質量發展；在投資領域和貿易方面積極改革促使投資貿易便利化。

如鄭州片區5年來，累計形成創新成果290項，其中50項是全國首創，原產地證書“信用簽證”監管模式被評為“2017中國自貿區十大創新案例”；“跨境電商零售進口正面監管模式”和“一碼集成服務”兩項創新于2019年入選全國第三批最佳實踐案例；“跨境電子商務零售進口退貨中心倉模式”于 2020年被納入國務院發布的第六批37項改革試點；“告知承諾制”、消防安全許可便利化措施在2020年被國務院推廣；另外還有“交房即發證”等20多項改革創新經驗在全省推廣。

三、河南自貿區制度創新存在的問題

1.自貿區核心功能出現偏差

自貿區核心功能定位是制度創新，以達到降低企業制度性交易成本，進而優化營商環境，對接高標準國際經貿新規則，為經濟改革和制度創新探索可推廣、可復制的經驗。

但在實際操作中，地方更加關注的是招商引資等短期經濟行為，忽視了制度創新這一深層次的核心功能，這和自貿區的建設初衷有很大背離。

功能定位出現偏差的原因主要是觀念問題，以GDP來考核自貿區的發展，更進一步加劇了自貿區功能定位的偏差。在這些觀念的指導下，自貿區建設更加關注進出口總額、新注冊企業數、吸引資本的規模、GDP規模等指標并以這些指標進行評估。自貿區大量精力用于招商引資上，促進了短期經濟增長，而在制度創新等深層次改革上下的功夫就比較少，導致整體的制度創新有所不足。

2.制度創新動力不足

自貿區核心功能是進行制度創新。雖然河南自貿區有一定的制度創新動力，但整體制度創新力度較小，創新動力有很大提升空間。河南自貿區從事制度創新雖取得了很大成就，但更多的是碎片化、非關鍵的制度創新，缺乏系統集成性、關鍵性的制度創新，導致了自貿區的制度創新在很大程度上存在形式多于實質的問題。

制度創新動力不足，很大因素在于風險與收益的不匹配，嚴重制約了河南自貿區進行制度創新的積極性。第一、自貿區進行制度創新的風險高，制度創新需要沖破現有利益格局以及未來諸多不確定性，而對制度創新的風險缺乏足夠的保護，導致整體創新的風險很高，對于制度創新產生不利影響。第二、自貿區薪酬標準偏低，很難激發工作人員的創新積極性。自貿區片區的工作人員薪酬和普通標準一樣，而工作人員的工作強度和改革壓力較大，導致了自貿區的一部分工作人員進行制度創新的積極性不足，并且工資沒有吸引力，很難吸引到高端人才。

3.制度創新協調成本高

制度進行創新需要高效率的協調，但河南自貿區制度創新的協調成本過高。

自貿區的制度協調有三個層次，即與中央部委的協調、與省直機關的協調、與當地政府的協調。自貿區的很多工作和精力放在了各種協調上，導致了整個協調成本過高。首先與中央部委之間，中央部委放權的強度和意愿與地方所需之間有很大偏差，導致協調成本過高。制度創新需要大膽突破各種限制和約束，但只有個別自貿區有暫時調整有關法律規定的行政審批的權限，河南自貿區并沒有獲得這種授權，法律法規的剛性約束使得制度創新難以突破。而要進行制度創新就需要不斷地和中央各部委進行協調。第二與省直機關之間，如鄭州片區的管理機制不順暢，增加了制度創新的協調成本。鄭州片區的級別比較低，自貿區管委會主任由副廳級領導兼任，主持日常工作的常務副主任為正處級，級別較低，很難去協調省直機關的領導，大大增加了制度創新的協調成本。第三與當地政府協調之間，比如鄭州片區地理區域涵蓋鄭東新區、鄭州經開區和金水區，但是這些區域的主要領導為副廳級，而負責日常工作的鄭州片區領導只是正處級，導致兩個部門間的協調能力非常弱。

4.制度性交易成本較高

只要存在管制行為就會產生制度性交易成本，河南自貿區的制度性交易成本相對較高。制度性交易成本是交易成本的一種，包括搜尋成本、執行成本和心理成本，有顯性成本和隱性成本之分。河南自貿區通過“放管服”改革降低了顯性制度成本，但也導致了一部分顯性成本隱形化，比如指定中介和社會組織進行經營性服務收費。而隱形化的成本容易增加企業的心理成本，也更加隱蔽和更加難以降低。而通過制度創新降低的制度成本主要集中在資金成本等顯性成本方面，比如鄭州片區通過簡政放權，取消了企業在開辦登記方面的成本，但在企業開辦和經營過程中，一些行政許可步驟煩瑣，企業工作人員需要較長時間和精力去完成，從而產生高昂的制度性交易成本。

四、河南自貿區制度創新打造開放新高地的對策

1.建立合適的自貿區發展模式

河南自貿區積極探索建設自由貿易區，爭取將鄭州航空港經濟綜合實驗區部分區域納入自貿試驗區，以“兩港兩區”為依托，推進現代立體交通體系、現代物流體系建設和現代綜合交通樞紐建設，實施與國際通行做法相銜接的投資、貿易、金融和人才流動制度。鄭州建立適合自身發展的模式，依托陸港和空港，不斷擴大相關功能，以物流轉口為主逐漸向區域金融中心、旅游集散中心、商業貿易中心和產業生產中心發展，建立綜合服務型自由貿易區，將鄭州打造成空中、陸上、網上、海上“四條絲路”協同發展并且帶動中部崛起的開放高地。

2.推動正式制度的創新

依據制度集成創新策略，全面深化行政制度改革，推動正式制度的創新。

首先，落實負面清單制度。政府要完善具體的實施細則和對應的承接制度，真正完善市場準入機制，形成有利于投資的市場環境，及時出臺適應負面清單調整的投資項目目錄，為投資準入管理提供符合鄭州實際的執行程序和執行方式。

其次，深化金融開放和監管制度。河南自貿區通過制度創新適度放寬金融利率管制，鼓勵金融機構進行利率調整，激勵金融機構轉型升級；完善金融服務體系，規范金融風險，以制度創新激勵金融機構推出更多金融服務，滿足鄭州自貿區的實際需求；加強金融服務對外開放，將海關、稅務與金融協調對接，形成一體化的服務職能，發揮開放高地的優勢。

最后，完善貿易制度創新。以四路協同推動“一帶一路”建設，實現快捷通關，加快推進以跨境電商為引領的對外貿易新業態、新模式發展，打造外向型經濟集聚發展高地。

3.推動非正式制度創新

首先，形成高水平對外開放相適應的發展理念。河南自貿區只有堅持制度型開放發展理念，才能發揮其作用，促進建立開放新高地。雖然河南省將制度型開放作為十大戰略之一，但在理念上仍存在偏差，需要深入了解和宣傳，通過宣傳報道、成果展示、各領域公開研討等形式宣傳制度型開放的理念。

其次，糾正社會認知偏差，正確認識自貿區的建設意義，一是各方參與主體加強自身建設，在各個領域形成一系列開放成果，形成開放新高地，獲得社會的廣泛認可；二是政府加大支持力度，滿足各參與方的合理訴求并以制度形式合理優化，提升開放平臺和服務質量；三是充分利用各種形式宣傳，以典型案例方式將自貿區面臨的境外風險向社會傳播，堅持改革開放，防范開放風險，建立開放型經濟的理念。

最后，建立正式反饋機制。制度反饋是制度創新的一個重要依據。正式制度反饋程序復雜，難以形成完整的制度反饋。所以要加強各項制度創新的反饋收集廣度和深度，利用正式的反饋機制之外，加強整合各高校、相關研究中心等智庫資源，鼓勵其進行實地調研，加強反饋的科學性和實踐性。同時要創新制度反饋形式，利用大數據在全社會廣泛吸納各方意見，并及時向社會公布，為制度創新提供真實有效地依據。

4.降低制度性交易成本

河南自貿區在管理體系、金融環境和人才服務等方面有很多欠缺，整體的制度性交易成本過高。未來要實施更為自由、開放、靈活、高效的貿易政策，持續推進“放管服”改革，利用制度創新，下放審批權力，精簡審批事項，優化政府行為，轉變政府職能，減少行政干預，實現區內的人、財、物的自由流動，優化資源配置，改善區內營商環境，降低制度性交易成本。一是降低企業搜尋成本，權限該下放則要下放，減少行政審批的環節，切實降低企業的搜尋成本。二是降低企業執行成本，全面利用智慧化手段，能網上辦理即網上辦理。三是降低企業的心理成本，河南自貿區通過“放管服”改革降低心理成本，進一步壓縮登記審批許可時限，降低企業的等待時長，提升企業的獲得感、幸福感和滿足感。

總之，河南自貿區未來要利用區位優勢，拓展國際物流流通渠道，積極對接國家戰略，依據制度集成創新策略，全面深化行政制度改革，不斷降低制度性交易成本，打造雙循環新發展格局下的制度型開放新高地，高水平建設自貿試驗區2.0版。

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作者簡介：田貴生（1978— ），男，漢族，河南修武人，鄭州西亞斯學院，副教授。