營商環境優化語境下企業用地制度考量及修正

秦鵬 王宗德

摘 要：基于營商環境優化語境，運用企業生命周期理論，考量企業用地制度。結果顯示，經由企業入駐、擴張、縮減與退出的企業生命周期階段，土地供應和出讓方式適應性不足，企業用地審批程序冗余，土地收儲主體與機制單一，土地回收效率不高，退地激勵與退地凈地機制有待完善。鑒于此，應結合企業生命周期階段、企業行業屬性和土地需求差異，立足于降成本、促平等、增效率的目標，圍繞創新土地出讓方式、保障中小企業用地制度傾斜供給、提升用地審批與土地收放效率等方面，切實提高企業土地要素保障水平。

關鍵詞： 企業生命周期；營商環境；土地制度

中圖分類號：F427；F301．2 ??文獻標識碼： A ???文章編號：1003-7217（2023）04-0106-08

一、引 言

營造國際一流營商環境的政策目標對推進營商環境便利化提出了要求。營商環境便利化一方面指經濟效率的提升，通過深化“放管服”與推進供給側結構性改革[1]來提高營商效率、優化營商資源供給；另一方面指企業獲得服務的便利化，覆蓋企業開辦、經營、納稅、執行合約與關閉全過程[2]。土地作為營商資源供給的核心內容，是企業生產經營的空間基礎與重要成本要素，圍繞企業由生到死全過程、優化土地資源供給事關營商環境整體建設水平。黨的二十大報告指出：“構建全國統一大市場，深化要素市場化改革，建設高標準市場體系。完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境。”在新時代背景下，土地要素的市場化改革對于建立高標準市場體系、支持企業發展、改善營商環境具有典型意義。因此，如何通過覆蓋企業生命周期的土地制度改革來推動營商環境優化，是新形勢下土地制度改革的重要命題。

學界研究企業用地制度改革主要圍繞三個方面展開。其一，營商環境與企業生命周期。營商環境是企業等市場主體開展經濟活動的范疇，企業是評價營商環境的當然標準，企業生命周期理論為企業生命全過程內營商環境的優化點提供了視角。企業生命周期圍繞企業開辦、獲得土地、獲得貸款、日常運行與環境安全五個方面展開，以企業生命周期為指標可以界定衡量城市營商環境[3]；同時，通過目標規劃、策略措施等環境政策工具的使用，可以間接影響產業信貸、融資、租稅、法規，或采取政策性措施等手段，進而培育適宜企業生存的環境和推動營商環境優化[4]。因此，在企業生命的不同階段，需要不同的管理方法與制度手段[5]；而營商環境優化所需要的制度手段主要用于削減制度性交易成本、服務企業需求[6]。其二，企業生命周期與土地制度。優化企業用地制度有助于削減制度性成本、鼓勵企業入園與改善營商環境。企業用地制度包括土地供應制度、用途管制制度、收儲與稅費制度等，子制度均有改進空間[7]；如從完善與創新土地招拍掛出讓方式的角度分析土地供應制度[8]；梳理我國用地管制審批制度現狀，提出建設用地報批增加次數、清存量與提高供地率的方法[9]；圍繞企業初創期、成長期、成熟期與衰亡期的周期律，分析不同階段企業對土地的不同需求，指出在土地剛性供給、彈性出讓、規劃編制、退地收儲等方面革新[10]；結合生存分析法估算不同行業企業平均生命周期，并以此為依據提出土地出讓的彈性年期[11]；等等。其三，營商環境和土地制度。土地制度的改革和營商環境的優化有著正向關聯關系。第一，土地市場化機制改革能夠改善要素市場扭曲，增加企業融資可能性，緩解企業融資約束[12]；第二，土地制度改革可有效提高地方政府土地融資收入，地方政府土地融資收入的增加會顯著提高地方道路、通信、電力等公共物品的供給率[13]，提高區域技術創新水平，從而促進創新資源的區域集聚和優化營商環境[14]。

學界研究顯示，營商環境、企業生命周期、土地制度幾個命題之間均存在研究上的關聯關系，營商環境優化語境下，土地制度在企業不同發展階段如何變通改革，是值得深入探討的問題。本文基于企業生命周期理論，厘清制度改革的重點任務、問題現狀以及創新路徑，提出營商環境優化語境下企業用地制度的改進建議。

二、企業生命周期理論背景下企業用地制度的框架闡釋

（一）企業生命周期理論和企業用地階段

生命周期的概念最早來自樸素自然哲學思想，它是指事物由生到死的全過程。在社會經濟與制度研究的過程中，生命周期為衡量時間線下經濟社會制度的變遷與興衰演變提供了良好的視角，產品、行業、企業生命周期等概念應運而生。

學界對企業生命周期的理論界定存在爭議。目前比較權威的是生命周期階段理論，該理論認為企業生命周期是一個階段論的理論命題，其將企業的生存和發展視為具有若干階段的連續過程[15]。具言之，即企業由生到死經歷孕育期、求生存期、高速成長期、成熟期、衰退期與消亡期六個階段[16]。企業在每一階段都有不同的發展特征與制度需求。相應地，企業治理問題也應該圍繞生命周期階段而展開。與六階段相對應，企業在不同階段的用地行為也會發生一定的變化：在孕育期與求生存期內企業既有旺盛的發展需求，也深受融資限制的影響。此時，企業既要購置足夠的土地要素來滿足其發展需求，也要降低其土地購買成本。在高速成長期與成熟期內企業受到的融資限制較少，企業也更傾向于鞏固產品市場地位和擴大產品市場規模。此時，企業固定資產購置擴張，用地需求逐步擴大。在衰退期內企業創新能力下降、產品能力降低[17]，此時企業穩固資金需求凸顯、用地縮減直至消亡期企業退地注銷。不難看出，如何使企業“從搖籃到墳墓”均不被土地要素束牢，即是企業用地制度研究的核心問題。因而在制度梳理中，本文選擇了包括企業購地入駐、用地擴張、用地縮減與用地退出在內的生命周期階段理論視角。

（二）企業用地制度的內容闡釋

營商環境優化語境下強化企業用地要素保障是新近國家和地方政策的主要走向。比如甘肅省2021年3月發布的《關于強化土地要素保障持續優化營商環境的若干措施》，明確了“合理確定土地供應方式”“土地征收成片開發”“歷史遺留用地問題化解”等多項舉措；河北省2022年6月發布的《關于支持企業高質量發展十條用地政策措施》，明確了“實行靈活的土地供應方式”“簡化項目用地審批”“長期租賃、先租后讓”等彈性供地舉措。相關政策表明在土地初始供應、企業新改擴建設項目增加土地供應、企業生產經營縮減減少土地供應以及企業退出騰退土地等階段實施企業服務便利政策、助企紓困的重要價值。具體來說，就制度改革需求而言，在企業購地入駐階段，土地供應制度選擇招拍掛抑或先租后讓、彈性出讓，供地方式的選擇與供地期限關系到企業獲得土地的便利水平與用地成本的走向。之后企業面臨用地審批的問題。“用地難、批地慢”制約企業的入園效率與生產經營信心，也是營商環境“放管服”的邏輯起點。在企業用地擴張階段，企業生產經營規模擴大可能需要擴展土地空間與改變土地用途。隨著企業在經營擴張期內經營項目類別的轉向，土地用途改變的審批環節、條件以及效率是擴張期用地審批制度的重要內容。在企業用地縮減階段，企業衰退期內廠區規模縮減導致企業用地縮減，已登記用地的實際使用率下滑，建設用地閑置成為主要現象。企業須轉讓或出讓土地以獲取租金緩解生產經營壓力。企業可對已購閑置地騰退，園區管委會與土地行政機關利用土地收儲制度將騰退地分配給其他企業。土地收儲機制的優化有助于園區存量土地在不同企業間的盤活利用。在企業用地退出階段，在企業經營類別不符合園區規劃或因高耗能、重污染等原因須退出園區土地的情況下，一方面，退地激勵制度通過退地獎勵與搬遷補償對違規企業勸退；另一方面，退地凈地制度對企業退出后的土地完整程度提出了要求，退地凈地是園區土地再出讓的先決條件。

綜上，企業生命周期理論背景下企業用地制度包括土地供應、用地審批、土地收儲以及退地激勵與凈地等內容。企業用地制度的展開邏輯如圖1所示。

三、周期視角下企業用地制度的實踐考量與問題分析 ?（一）企業入駐：土地供應方面年期出讓制彈性不足，租讓結合供地模式限制企業土地權利

企業入駐階段獲得土地，目前探索通過彈性出讓年期，采用先租后讓、租讓結合、長期租賃的供地方式靈活向企業供地，滿足企業用地的多元需求。

就供地期限而言，在工業用地出讓五十年年限內，通過彈性出讓年期對企業實際用地年限進行調配，但該制度仍適應性不足：一方面，彈性年限出讓覆蓋面不足。受制于地方差異化發展水平與經濟下行壓力，可能影響地方土地財政收入的彈性年限出讓制僅是地方試點的一種方案，彈性年限出讓制度未在全國鋪展。這意味著絕大部分地區仍遵循工業用地五十年出讓期限且大多按照最高年限出讓。另一方面，彈性出讓年限未調研企業實際生命周期。政策梳理表明，地方政策對彈性年限出讓的預期在20—30年間，然而這一時間段的確立依據存疑。結合學者利用技術工具測算的制造業、零售業等不同行業企業生命周期[18]，企業生命周期隨著行業、區域選擇以及經濟背景的不同，自5年到60年分布不均。原國家工商總局的調研數據也證明了這一結論①。因而，20—30年彈性出讓期似乎只是在上限方面縮短了50年出讓期，未考慮不同行業企業生命周期的差異情況。尤其是在小微企業生命周期短促的現實背景下，彈性出讓年限20年仍是過高水平，供地期限與企業生命周期不吻合，增耗企業成本。

就供地方式而言，先租后讓、租讓結合、長期租賃的方式限制了企業利用與獲得土地的權利：第一，承租人對租賃物沒有抵押的權利。租賃式供地使企業無法獲得完整的土地使用權，企業無法通過土地抵押融資來獲得資金、擴大生產經營規模，土地僅能用作承載生產工具的靜態要素。第二，先行租賃增加了企業通過出讓方式獲得土地的變數。從“先租”到“后讓”依靠租賃合同履約情況來實現，即當企業將租賃合同條款履行完畢時，才可以通過出讓方式獲得土地。租賃合同約定條件一般包括建設時間、投資強度、產值、稅收等，對企業而言達成合同約定條件存在極大不確定性。第三，在供地面向上，中小企業獲得土地門檻較高。地方在招商引資中偏重招大商，園區對中小企業土地需求承接不足。園區引資的指標門檻與上述租賃合同內容一致，即選擇投資強度、產值與稅收等指標對入駐企業進行篩選，在入駐門檻較高[19]的情況下，中小企業難以企及②。另外，園區引資秉持“同等占地選大商，同等產值選小商”的原則，中小企業在入駐前期隨著生產設備鋪陳與生產經營擴張，其占地面積往往與大企業相差無幾。利益權衡下土地優惠偏向優先供給大商，對中小企業關注不足。

（二）企業入駐到擴張：企業用地審批制在預審、正審以及土改批方面存在流程冗余的現象

在企業入駐與擴張期內，原始地與增量地“用地難、批地慢”是目前制約企業發展的首位問題。這一問題的出現主要基于如下幾個原因：

第一，用地預審鉗制審批效率提升。在土地規劃期內，地方存在不按規劃引導選址、征地工作管理不規范等用地前期問題，這些問題的解決希冀于企業獲得土地時嚴格的預先審查。中國2016年用地預審制度改革壓縮了預審內容與范圍[20]，但依據原國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》第十二條等規定，目前實踐中企業用地仍須向土地審批機關提供耕地與征地補償證明、地質災害評估、土地勘探證明等一系列材料來證明規劃、管理等各項事務的合法性，地方審批時限最高可延長至30個工作日。企業用地預審制度程序復雜、時限過長和手續繁多，都不利于提升企業的用地積極性。在營商環境便利化與行政“放管服”的背景下，預審制度仍有進一步壓縮的必要與可能。目前實踐中各地開始圍繞營商環境優化推進預審制改革，如2019年河北省秦皇島市公布的《秦皇島市人民政府辦公室關于進一步規范土地管理優化營商環境的實施意見》即圍繞“簡化預審申請材料、非新增建設用地不預審、壓縮審批時限”三方面提出了預審制改革要求，對提升用地審批效率意義重大。

第二，用地審批效率低下。批準用地涉及土地用途改變和權屬的改變，在審批制度設計上較為嚴格。目前報國務院批準的城市建設用地申報程序需經由地市級國土資源部門預審、環保部門環評批復、發改部門立項批復以及規劃部門審批項目建設規劃與發放許可證后，當年年初向省政府報正式用地請示。省政府審查后，將全部地市用地方案匯總后統一報國土資源部。國土資源部審查后，當年中下旬批準農用地轉用和土地征收方案。如此流轉式審批，在橫向與縱向上均存在問題：一方面，對用地同一事項審批涉由國土、發改、規劃等多個橫向部門，滋生企業多頭報備、用地重復審批、多頭審查的堵點；另一方面，用地審批權的縱向分配未達最優，通過用地審批權的下放來提升審批效率仍在實務探索中。目前企業入駐從提出用地申請到最終項目落地開工仍須經過半年以上的時間。從營商效率的角度來看，用地審批流程煩瑣嚴重制約行政效率提升，導致企業入駐與經營低效化。

第三，土地用途改變審批存在障礙。企業擴張期內改變生產方式與轉變土地用途很常見。土地使用者變更用途基本上需要重走上述用地審批流程，同時需要證明變更用途符合土地利用總體規劃與城市規劃。2019年《中華人民共和國土地管理法》第五十六條規定，城規區內改變國有土地建設用途的，應先經有關城市規劃行政主管部門同意后再向國土部門報批。據此，企業需向國土部門及土地規劃部門申報土地控制性規劃審查，對于不符合總體規劃的土地用途改變申請，還涉及調整規劃、重新報批規劃等程序性問題。在營商環境便利化需求下這一審批制度對于園區企業不甚友好：實證結果表明，在營商環境諸要素中，企業對政府服務的及時性非常敏感，僅次于公平性、透明性與保護措施[21]。土改批流程復雜、耗時長、審批事項重復報批，無疑增加了企業的制度成本與時間成本，制約企業存量用地盤活與產業升級的效率。

（三）企業縮減：閑置土地收儲管理主體與運作形式單一，制約土地收放效率的提升

企業在縮減期內伴隨生產經營規模的縮小，經濟效益逐步下滑，企業閑置與空轉土地現象屢見不鮮。就政策文件梳理來說，企業閑置土地處置有三種思路：第一是在國土行政機關監管下由企業盤活。如2019年《秦皇島市人民政府辦公室關于進一步規范土地管理優化營商環境的實施意見》規定的“對土地使用權人未按出讓合同或劃撥決定書約定開發建設造成土地閑置的……按照相關規定處置……嚴格落實履約責任……”。第二是無法盤活的征收閑置費。如2012年原國土資源部《閑置土地處置辦法》第十四條關于土地閑置費征收的規定。第三是土地閑置回收。如2018年自然資源部發布的《關于健全建設用地“增存掛鉤”機制的通知》指出，農用轉用或土地征收經依法批準后，兩年內未用地或未實施征地補償安置方案的，有關批準文件自動失效；同時，對企業原因造成的閑置土地，要依法依規收繳土地閑置費或回收。

事實上，企業陷入縮減期不以主觀意志為轉移，在遭遇經濟危機等不可抗力因素時，空講企業對已購土地的盤活沒有太大意義；同時，閑置費征收本質上是一種行政征收，目的是督促購地企業及時利用土地。在企業縮減期內，閑置費的征收只會片面加大企業經濟負擔且無效于土地盤活，土地閑置仍是客觀事實。因此第一種與第二種思路無法在企業生命周期理論下獲得合理解釋。

第三種企業閑置土地回收的思路是通過土地收儲機制來盤活閑置土地。即結合建設用地二級市場供需，在符合規劃分割條件和規劃指標滿足的前提下，由土地行政機關將已購地企業空閑土地分割轉讓給園區認定的符合準入標準的其他企業。然而土地收儲機制也存在與企業土地需求不相適應的問題：第一，收儲機制管理主體單一。現行土地收儲機制管理主體為國土行政機關，園區管委會與企業代表等對土地需求較為敏感的主體無法參與其中。土地收儲與放出的時間、規模與價格決定權在行政機關，不利于市場配置土地資源。第二，收儲機制運作形式單一。低效土地大量閑置的一個重要原因是收儲的閑置土地無法通過多元的放出形式重回市場，即“收多放少”。上述彈性出讓、租讓結合的土地供應方式僅限土地初次轉讓，實踐中土地收儲后“放地”仍采用招拍掛的方式。而拍賣競價價格高與掛牌競價耗時長的固有缺陷，使得新進企業通過土地收儲獲得土地的成本上升與效率下降，加之用地審批流程在土地放出環節重走，影響營商環境效率與土地收儲機制實效。

（四）企業退出：退地激勵與凈地機制存在內容漏洞，影響低效企業退地與新產業入駐

低效企業退出園區有利于騰退土地、吸引優良資本進駐與優化園區營商環境。目前在退地機制上存在以下問題。

第一，激勵機制不足。營商環境優化背景下，園區產業分塊規劃與產業換新升級提上日程，不符合園區規劃的企業以及產能落后的老舊大企業退出園區是必然趨勢。由此，建立監管層面以“依法補償+退地獎勵”[22]為核心的退地激勵機制非常重要，實務問題也由此而來：從合同關系來看，園區要求不符合規劃與產能標準的企業退出，是土地合同簽訂時未預見的政策與市場環境變動，園區是單方終止土地合同的違約方，理應對終止合同承擔違約補償。實務中如《蘇州工業園區企業用地回購實施辦法》等地方政策文件確立的退地補償方案事實上應當理解為園區違約賠償方案，性質屬于“依法補償”，在此之外未見真正意義上的“退出獎勵”。況且在老舊企業折舊成本較高的情況下，“依法補償”資金能否滿足退地企業產業升級與異地搬遷的需要均有待觀察③。

第二，退地凈地方面監管不足。土地作為企業生產經營的基礎性要素，應保證企業獲批的土地可迅速投產建設、無須調查權屬負擔、無須平整與治理土地損傷[23]。因而凈地一方面指法律要素凈化，即土地權利清晰、土地負擔清零；另一方面指土地的自然要素凈化，退地時保護土地基礎設施、維持場地平整以及對土地污染進行治理。從這兩方面來講，凈地監管存在不足：一是土地行政機關對收儲地塊的凈地監管時有缺失，監管覆蓋面較小。目前實務中多以“退地鉤表”的方式退地，即退地企業對凈地表格上完成的內容選項打勾，土地行政機關就表核實（勘驗、產權調查、協商、評估、簽約、征拆、驗收、移交、支付、登記）。這一系列環節耗時長、費用開支大、牽涉部門多，行政機關凈地監管往往存在流程跳躍現象。對收儲地塊涉及的權屬、經濟糾紛監管存在漏洞，導致之后的出讓活動受影響。二是退出土地的環境污染監管缺失。退地企業往往是老舊大企業，土地耗損與污染嚴重。實務中土地環境監管主體為當地的生態環境主管部門，土地行政機關與園區管委會不具有監管環境污染的能力與專業技術。目前鮮見文件對土地退地生態監管的義務機關與責任人作出規定，土地凈地仍狹指土地的權利清晰，這無法適應營商環境優化背景下凈地監管確保土地負擔清零的基本要求。

四、面向重點任務的企業用地制度修正路徑

土地制度諸多問題使企業必須負擔高昂的制度成本，制度成本則是營商環境評估著力削減的內容之一。圍繞現有問題，指出制度的革新目標，其最終目的是完成營商環境降成本、促平等、增效率的優化任務，使土地要素不至于成為營商環境優化之負擔，如圖2所示。不難看出，企業在園區入駐、擴張、縮減及退出整個生命周期內，都會涉及土地要素關系的變動，而用地制度在土地供應、用地審批、土地收儲和退地監管等方面存在的諸多問題，無疑制約了企業用地效率的提升和用地關系的理順。相應地，便應基于降成本、促平等和增效率幾個維度，充分結合企業生命周期階段、企業行業屬性和土地需求差異，構建企業用地制度的修正路徑，完善差異化制度安排，以此強化土地要素保障、助企紓困和優化企業營商環境。概言之，在企業入駐和用地擴張階段，提升用地審批效率和調適企業供地模式等；在企業縮減和退出階段，創新土地收儲方式和完善退地凈地激勵舉措等。

（一）降成本：創新土地供應方式，著重調適出讓年期與供地模式，降低企業用地成本

創新土地供應方式，一是須調適土地出讓年期。彈性出讓年期雖降低了企業用地的期限成本，但與企業生命周期結合不夠。確立彈性年期不能一刀切，應以不同地區、行業、階段以及類別企業的生命周期調研為基礎，結合大數據與新產業新業態需求，確定向特定企業出讓土地的最低與最高年期。同時在最高年期下，彈性年期制應規定年期出讓的基本單位。雖然土地租金或土地使用權出讓金

按年分期支付可有效降低企業一次性支付土地成本的壓力，但考慮到按年支付可能影響土地財政收入，目前地方對推行土地租金或土地使用權出讓金按年支付方案非常謹慎。因而，現階段須兼顧地方財政與企業營商利益，確立土地出讓的年期單位。如在小微企業10年出讓年期的基礎上，確定3年為一個年期單位，租金或土地使用權出讓金可按年期單位支付。經濟條件較好的地方試點按年支付租金或土地使用權出讓金，逐步推進政策優化升級，降低企業初始投資壓力。

二是須完善租賃供地模式。先租后讓、租讓結合、長期租賃是未來面向企業供地的優先方案。針對長期租賃過程中企業利用土地受限的問題，立法導向應明確土地租賃合同的完整效力。即明確土地租賃合同，在土地登記與許可、抵押融資等方面與土地出讓合同實施效力的同位性，規避企業通過租賃行為獲得土地用益權能的不穩定性，放寬企業通過租賃土地抵押獲得土地收益、擴大生產經營的權限；同時，針對先租后讓環節企業由“租”到“讓”門檻過高的情況，應著重研究適合新業態新產業與中小企業發展規劃的土地利用、產值、稅收考核指標。通過差異化考核指標剔除老舊大等低效用地企業，同時為新產業企業以及中小企業適當降低指標標準，增大其獲得出讓用地的可能性，從而有進有出，集約高效用地。

（二）促平等：供地面向上保障中小企業用地，推動競爭中性與土地要素傾斜供給

中小企業的活躍與發展是衡量營商環境水平的直觀指標。保障中小企業用地既需要推動競爭中性原則④，保障中小企業在用地方面與大商有同等機會與可得性，又需要面向中小企業著重加強土地要素傾斜供給與政策保護。在供地面向上，須破除唯產值、唯規模、招大商的土地配置方案，增加土地政策的傾斜性。首先，應在國土空間規劃中增加中小企業用地規劃方案，建設用地指標分配中應增加中小企業用地專項指標，著重統籌園區規劃與指標，避免實踐中地方層層均分中小企業用地指標進而導致整個區域中小企業用地散、亂、差的現象；其次，運用增存掛鉤指標獎勵等激勵手段支持園區規劃內存量建設用地改建，盤活存量地并用于建立與擴大中小企業工業園，擴展中小企業用地空間；再次，強化工業園的準公共屬性與服務屬性，鼓勵中小企業，尤其是小微企業通過合資、入股土地等形式入駐園區，提高入園補貼與加大土地租金減免力度，切實降低中小企業用地成本；最后，對不具有入駐資本與能力的極小微企業通過園區合資建設標準廠房等靈活供地的形式向其出售或出租生產廠房，推動園區土地產權與廠房產權兩條線，引導中小微企業集聚發展。

（三）增效率：在用地審批階段壓縮預審時限，推進用地審批“多審合一”與繁簡分流

優化營商環境沒有最快，只有更快。營商效率為土地制度改革指明了增效率的方向。為此須著力提升用地審批效率，縮減企業用地審批流程與時限：第一，著重壓縮用地預審。實務中非新增建設用地報批審批流程短，規劃選址、勘探文件等報批材料大數據可查，存在取消預審的可能性。為此對非新增建設用地報批且不涉及土地轉用的，應當考慮壓縮甚至逐步取消用地預審。同時，對于新增建設用地報批或者涉及土地轉用的，規劃自然資源主管部門應當秉持提前介入、靠前服務的宗旨，通過優化預審流程、壓縮辦理時限等手段，最大限度縮短預審時間。第二，審批階段繼續深化“多審合一”。用地審批的法定審批層級復雜、審批時間長等難點問題，長期以來一直制約著企業用地效率的提升。尤其是牽制了新興產業、應急產業等有效建設工期短、急需用地的項目的投產落地。因此，在方法論上，橫向上，對建設用地待批事項，整合用地批準、規劃許可以及環評等多部門多手續，秉持“一類事項一個部門統籌”的原則；縱向上，推動用地審批權合理下放。在2020年3月《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》將部分農地轉建審批事項下放省級政府的基礎上，進一步探究用地預審權以及先行用地批準權下放的可能性。同時推動省級審批權限，如建設用地增減掛鉤項目審批權有序下放地市，優化縱向審批權限配置，大幅降低時間成本，提升招商引資效率。另外，在“多審合一”內在邏輯的基礎之上，在整個建設項目的用地管理流程中還應當進一步推進“多評合一”，即促進建設項目規劃編制、評審等環節的集約化和效率化。如針對實際需求，將建設項目選址意見和用地預審意見合一，將建設用地批準書內容納入建設用地規劃許可證的編制范圍之內，等等。第三，用地審批應當建立繁簡分流機制。大商用地與涉及土改批的重點項目強化用地審批監管，生命周期短、抗風險能力差的中小企業項目以及滿足經濟社會發展需求和應急需求的產業則可以考慮制定分流機制，通過先行用地、先用后批等方式靈活調整用地準入，通過并聯審批、快報快批等方式簡化審批流程，防止用地準入流程的“一刀切”。

（四）增效率：通過多元化土儲、退地激勵以及凈地標準提升優化土地收放效率

須提升土地資源收放效率，優化土儲機制與退出機制，處理好土地收放關系。一方面在土儲階段優化土地收放關系。現階段應壓縮政府作為收儲主體的權限范圍，在園區存量、閑置用地回收等方面建立以園區為主體、政府與企業合作參與的收儲機制，通過建設用地二級市場收儲低效土地，防止行政定價與回收壟斷。在土儲機制運作上，縮減招拍掛出讓流程與時限，利用租讓結合、彈性出讓等方式，加速閑置用地收儲后再放出，革新放地效率。建立收放增減掛鉤機制平衡收放比例，避免“多收少放”與“只收不放”等以土儲之名行征收之實現象的發生。另一方面在企業退地階段優化土地收放關系。通過完善激勵機制加速低效用地企業退園，土地立法應厘清“依法補償”與“退地獎勵”的辯證關系，在退地依法補償之外，通過政府補貼、園區自籌等方式募集資金，給予退地企業退地獎勵。結合二級市場價格與企業折舊成本等因素，合理計算企業異地搬遷費用，通過“依法補償+退地獎勵+比例搬遷費用”的形式鼓勵退地，引導低效企業有序退出。另外，土地再出讓以凈地為前提，目前關于凈地標準缺少國家規范，凈地標準供給不足導致之后的出讓土地效率大大降低。應確立以土地法律關系與自然關系厘清為核心的凈地標準，在土地收儲階段即須通過合同明確企業退地后真實報告土地狀況的義務與行政機關的監管、治理義務。兩種義務履行須做好銜接，利用凈地后再支付退地獎勵等激勵手段鼓勵退地企業真實報告土地狀況，減輕監管部門土地核實負擔，節約時間成本用于凈地治理，防止報告與治理信息不對稱、毛地拍掛凈地交付等現象發生，提升后進企業用地效率。

五、結論與啟示

基于營商環境優化語境，運用企業生命周期理論，考量企業用地的制度障礙與修正路徑，主要結論與啟示如下：

第一，企業入駐階段土地供應（出讓）雖然正逐步轉向先租后讓、租讓結合以及彈性年期的新方式，但新方式仍須在調適企業用地實際需求等方面發力，重點是降低用地成本與保障中小企業用地。

第二，企業入駐到擴張階段用地審批的方式與效率存在優化的必要與可能，須在預審、正審以及土改批等階段縮減審批流程，通過繁簡分流、并行審批等制度創新提高審批效率。

第三，企業縮減階段土地收儲的主體范圍過狹與管理機制僵化，須圍繞園區用地改革，推動園區多主體參與土地收儲與土地收放平衡機制的革新，提高土地資源收放效率。

第四，企業退出階段老舊大企業退地激勵與退地凈地監管存在制度設計不足，應以“依法補償+退地獎勵+比例搬遷費用”與土地法律關系、自然關系凈化為核心補足內容漏洞，在退地階段提升土地收放效率。

注釋：

①根據2013年原國家工商總局發布的《全國內資企業生存時間分析報告》，我國近五成企業生存時間不足5年，2008—2012年，傳統服務業平均壽命 6.32年；即使是世界500強企業，平均壽命為40年左右，一般跨國公司平均壽命為10—12年；另外，2018年原國家工商總局局長張茅指出，我國企業生命周期較短，小微企業平均生命周期僅3年，少數維持在5—6年。參見http：//www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/37601/38037/wz38039/Document/16 24142/1624142.htm。

② 如有學者調研，重慶市巴南經濟園入駐企業投入強度不低于466萬元/畝，產出強度不低于800 萬元/畝，稅收不低于20萬元/畝，供地面積原則上不低于50畝。而大部分中小企業的技術、經濟實力相對較弱，年產值在250萬元/畝以內，年納稅額約10萬元/畝，購地需求約在20畝，遠低于園區的準入標準。參見翟建松等：《中小企業用地難問題及對策研究——基于重慶市的調研》，《中國土地》，2019年。

③ 例如，2019年梧州市《優化產業布局實施企業搬遷改造激勵辦法（試行）》規定的土地退地標準，分別給予原地塊出讓土地收入成交價60%—80%比例的補助，專項用于搬遷項目購置土地、廠房建設、基礎設施配套及新購置設備。企業在舊園區經營投入與折舊成本非常高的情況下，其搬遷費用也會相應變高。60%—80%的補助不應僅以土地收入價格為基準，而應適當地換算企業經營投入與折舊成本。

④ 競爭中性原則是目前處理營商環境資源配置的首要原則。該原則指面向各類所有制企業平等地配置資源，保障各類企業在獲得土地、企業登記、納稅以及融資等方面具有可得性與便利性，排斥政策歧視。2019年國務院《關于促進中小企業健康發展的指導意見》指出通過競爭中性原則激發中小企業活力的營商環境優化方針，保證資源配置的公平性。

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責任編輯：（鐘 瑤）

Analysis of Land System Considerations and Correction

Paths in the Context of Business Environment Optimization：

A Perspective of Enterprise Life Cycle

QIN Peng，WANG Zongde

（School of Law，Chongqing University，Chongqing 400000，China）

Abstract：Based on the enterprise life cycle theory， theoretical analysis and literature analysis are applied to consider the current situation and inherent problems of the implementation of the enterprise land use system based on the institutional practices and cases guided by Chinas enterprise land use policies and business environment policies in recent years. The results show that， through the enterprise life cycle stages of entry， expansion， reduction and exit， the land supply and transfer methods are not sufficiently adaptable， the approval procedures for enterprise land are redundant， the main body and mechanism of land storage are simplistic， the land recovery efficiency is not high， and the incentive and net land withdrawal mechanisms are lacking. In view of this， we should combine the life cycle stage of enterprises， enterprise industry attributes and land demand differences， based on the goal of reducing costs， promoting equality and increasing efficiency， focus on innovative land transfer methods， guaranteeing the supply of land system inclination for small and medium-sized enterprises， optimizing land approval and land collection and release efficiency， etc.， to effectively improve the level of enterprise land factor security.

Key words：enterprise life cycle; business environment; land system