抓牢糧食安全工作 建設糧食安全體系

鄭儀 王聰

糧食事關國計民生，確保糧食安全是治國理政的頭等大事，保障糧食安全是國家實現經濟發展、社會穩定，維護國家安全的重要基礎。解決好糧食安全問題是我國在新時代新征程上推進中國式現代化建設的壓艙石，也是實現中華民族偉大復興的堅實保障。明晰糧食安全概念的內涵外延、分析當前我國糧食安全形勢、透視維護糧食安全的體系建設，是我們做好糧食安全工作，統籌發展和安全的重要遵循。

一、何為糧食安全的概念內涵

糧食安全問題是動態變化的，其概念的內涵和外延也隨著經濟社會發展、人民生活水平提高而不斷豐富、拓展。

（一）國際糧食安全概念

1974年11月，在羅馬召開的第一次世界糧食首腦會議上，聯合國糧農組織（FAO）首次提出“糧食安全（Food Security）”概念，將其定義為“保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的足夠食品”。同時，把世界谷物庫存量至少占當年全球需求量的17%—18%視為糧食安全的最低限量。此后，FAO多次修改其對糧食安全的定義，不斷豐富糧食安全的概念內涵。

目前，FAO對糧食安全的定義考慮到了糧食的品質、人們的消費偏好等內容，指出糧食安全是“所有人在任何時候都能在物質、社會和經濟上獲得充足、安全和富有營養的糧食，以滿足其積極和健康生活的膳食需求和食物偏好”。

（二）我國的糧食安全觀

放眼我國，新中國成立以來，黨中央、國務院高度重視糧食安全問題，始終將農業視作發展國民經濟的關鍵，實現了人民由“吃不飽”到“吃得好”的歷史性轉變。其間，我國對于糧食安全的認識也逐漸擴展深化。

1994年，我國通過《中國21世紀議程》，首次在政府層面提出糧食安全，并將之定義為“能夠有效地提供全體居民以數量充足、結構合理、質量達標的包括糧食在內的各種食物”。1996年，國務院新聞辦公室發布的第一部《中國的糧食問題》白皮書指出，中國要“立足國內資源，實現糧食基本自給”。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央更是把糧食安全作為治國理政的頭等大事，保障糧食安全上升至戰略和全局的高度。

2013年12月，中央經濟工作會議首次提出“谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀。同時，還確立了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。2015年7月，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過《中華人民共和國國家安全法》，將糧食安全納入國家安全體系并上升到法律的高度予以明確規定。2017年10月，黨的十九大報告強調要“確保國家糧食安全”。2017年12月，中央農村工作會議上，習近平總書記指出，老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉變觀念，樹立大農業觀、大食物觀。2020年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要保障國家糧食安全，并突出了農業發展和糧食安全的底線要求。2021年11月，《國家安全戰略（2021—2025年）》點明，必須牢固樹立總體國家安全觀，加快構建新安全格局，要求“確保糧食安全、能源礦產安全、重要基礎設施安全”。2022年3月，習近平總書記于兩會期間強調“糧食安全是‘國之大者”。2022年10月，黨的二十大報告提出“樹立大食物觀，發展設施農業，構建多元化食物供給體系”，進一步拓寬了糧食安全的邊界。

（三）糧食安全指標評估

糧食供給、質量、價格等因素處于何種水平才算是安全呢？如何以指標評估糧食安全水平呢？

FAO將糧食安全細化為糧食供應水平、糧食可獲取性、糧食利用水平及糧食穩定性四個維度，采用“食物不足發生率”和“糧食不安全經歷分級表”（FIES）兩個指標來反映糧食短缺程度。其中，“食物不足發生率”指的是，處于食物不足狀態（即一個人的慣常食物消費量不足以提供維持正常、積極、健康的生活所需的膳食能量）的個人在總人口中的占比。FIES則是經由直接面談，對個人或家庭的糧食不安全經歷嚴重程度做出的估測。根據FIES，食物獲取面臨中度或重度困難的人口占比為“中度或重度糧食不安全發生率”。英國經濟學人智庫也推出了“全球糧食安全指數”，通過可支付性、可獲得性、質量和安全、自然資源和恢復力四項指標對一國糧食安全情況進行打分。定量來看，國際上一般認為糧食安全可從以下方面進行衡量：谷物自給率達95%以上、人均糧食占有量達400公斤以上、糧食儲備達本年度消費的18%以上。

對我國來說，糧食安全的評估與糧食自給息息相關。1996年，《中國糧食問題》白皮書鄭重提出，中國將努力促進國內糧食生產，在正常情況下，糧食自給率不低于95%，凈進口量不超過國內消費量的5%。2008年，國家發展和改革委員會發布的《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008—2020年）》明確提出，“保障糧食等重要食物基本自給”，要求將糧食自給率穩定在95%以上；其中稻谷、小麥保持自給，玉米保持基本自給，畜禽產品、水產品等重要品種基本自給；保持合理的糧食儲備水平，糧食庫存品種結構趨向合理，小麥和谷物比重不低于70%。2019年，國務院新聞辦公室發布的第二版《中國糧食安全》白皮書再次強調，我國谷物自給率超過95%。2020年，農業農村部印發的《2020年種植工作要點》進一步強化了對谷物基本自給的要求，提出我國糧食安全的底線是三大谷物面積穩定在14億畝以上、口糧面積穩定在8億畝以上，大米小麥口糧自給率達100%，強調了口糧的絕對自給。

二、如何看待我國糧食安全形勢

我國是世界第一大糧食生產國和消費國。過去十年，我國谷物總產量穩居世界首位，以占世界9%的耕地、6%的淡水資源，養育了世界近1/5的人口，令十四億多人的糧食安全得到有效保障，糧食安全狀況明顯提升。從英國經濟學人智庫“全球糧食安全指數”中也可以看出，2012—2022年，中國糧食安全指數峰值從61.7提高到74.2，最高值達到74.4，糧食安全狀況保持良好。

（一）當前我國糧食安全形勢整體穩定

總體而言，我國的谷物尤其是口糧的自給率長期處于100%左右，已實現了谷物基本自給、口糧絕對安全，糧食安全水平總體處于較高水平。

產量上看，2022年我國糧食生產取得十九連豐，糧食總產量創歷史新高，達6.8653億噸；人均糧食產量也從2012年的452.1公斤波動增長至2022年的483.5公斤，增長了31.4公斤，增幅約為6.95%，超過聯合國糧農組織人均400公斤的糧食安全線，可以滿足人們日常的營養需求。

庫存上看，我國糧食庫存數量充足，糧食儲備水平高于聯合國規定的17%—18%的國家糧食安全標準。稻谷、小麥兩大口糧庫存總量大、分布廣、比重高，玉米政策性庫存進一步充實，糧食供給能力穩步增強。

價格上看，我國糧價總體保持平穩。根據國家統計局各地居民消費價格分類指數數據，2023年1—4月全國糧食價格同比上漲2.1%，4月全國糧食價格同比上漲1.1%，在較為合理的區間內。

供應上看，我國政府儲備糧規模、結構、布局持續優化，36個大中城市主城區和市場易波動地區成品糧油儲備已達15天以上。同時，我國有序推動糧食倉儲物流現代化建設，基本建立了涵蓋儲運、加工、配送、供應等全鏈條的糧食應急保障體系，有能力應對各類重大自然災害和公共突發事件。

貿易上看，近十年來，我國糧食貿易增長迅速，增幅超過同期糧食產量增幅。據海關數據，1991—2000年，我國平均糧食貿易年規模為2074萬噸；2001—2010年，我國平均糧食貿易年規模為4362萬噸，比上一個十年增長了110.3%；2011—2020年，我國平均糧食貿易年規模為 10987萬噸，比上一個十年增長了151.9%。2021年，我國糧食貿易規模再創歷史新高，達16785萬噸，其中進口16454萬噸。2022年糧食進口量略有下降，處于歷史第二高位，達14687萬噸。

近期來看，截至2023年4月底，2022年度秋糧旺季收購已全面結束，主產區各類糧食企業累計收購秋糧19857萬噸，同比增幅3.6%，為近三年來最高水平；夏糧收購也即將有序啟動；加之2023年小麥播種面積較2022年增加，目前長勢較好，有望再獲豐收，糧食安全形勢向好。

（二）中長期看糧食產需持緊平衡態勢

盡管當前我國糧食安全形勢整體穩定，但糧食供求呈現“緊平衡”。展望未來，隨著人口增加、工業化推進、城鎮化發展及人民消費水平提升，糧食需求呈剛性增長、品類增多的趨勢。然而我國糧食產能受水土資源等限制，供應仍面臨壓力，糧食供求緊平衡的態勢料將不會完全改變，仍需依賴國際市場。中國社會科學院農村發展研究所發布的《中國農村發展報告2020》預測，到2025年中國將出現1.3億噸糧食產需缺口，主要為大豆缺口，其中水稻、小麥和玉米缺口為2500萬噸。美國農業部發布的《2022年農業展望報告》預測，未來10年（至2031年）隨著中國城鎮化推進和人均可支配收入增多，消費者的生活水平不斷提高，對食用油和畜禽產品消費需求的持續增長將繼續拉動大豆等消費。正如習近平總書記所指出的，“今后一個時期糧食需求還會持續增加，供求緊平衡將越來越緊”。我們仍需在中長期內謹慎應對糧食安全問題。

（三）部分糧食安全風險仍然不容小覷

盡管我國糧食安全形勢整體穩定，但也面臨不少困難和問題，潛藏風險。

糧食品種存在結構性失衡問題。我國糧食消費正在從關注數量，向重視質量轉變，城鄉居民對中高端、個性化、多樣化糧食產品的消費需求顯著增多，然而國內中高端產品、精深加工產品供給不足，部分功能型產品和精深加工產品還需進口。同時，隨著我國居民生活消費水平提高，食用油、肉、蛋、奶的消費量相應增加，也存在一定糧食供求結構性矛盾。

糧食貿易存在對外依賴高問題。過去30年中，我國只有個別年份表現為糧食凈出口，絕大多數年份都是凈進口。當前，盡管我國口糧進口數量不大，但其他食物對國際市場的依賴程度有所提高，總體糧食的自給率只有2/3，剩下1/3需依賴外部進口，食物保障方面存在一定不確定性。

糧食領域存在內外聯動加劇風險。隨著我國日漸走向國際舞臺的中心，面對的風險與壓力也接踵而至，地緣政治沖突、貿易保護主義、單邊主義等影響下，國際糧食貿易的不穩定性和不確定性大大增加，我國糧食穩定供應所面臨的外部風險趨于上升，糧食領域或成為部分國家和地區對華博弈的“試驗場”。

此外，糧食領域非傳統安全風險漸顯。外來物種、新發突發動物疫病和人畜共患病正在不斷威脅我國糧食生產安全——“輕則減產千萬噸，重則無糧可收”。例如，2019年入侵我國的草地貪夜蛾，已擴散至25個省份近1500個行政縣區，僅當年全國發生面積就達到1500多萬畝；在廣東，部分地區玉米田塊危害株率超過60%，沒有及時噴藥防治或防治不到位的玉米田塊，危害株率甚至達100%，幾乎絕收。又如，2020年4月，青島海關從進口的立陶宛小麥中截獲檢疫性有害生物——小麥矮腥黑穗病菌。該病菌被世界上40多個國家列為重要檢疫性病害，對小麥危害大，防治代價高，極難根除。如該病菌隨進口小麥傳入我國并蔓延，將給我國小麥生產造成嚴重影響，嚴重威脅我國糧食安全。

三、如何構建糧食安全體系

作為一個發展中大國，在今后相當長時期內，把握糧食安全的主動權，在確?？诩Z絕對安全穩定基礎上，全面準確地貫徹落實“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的糧食安全新戰略，增強糧食安全相關政策的底線思維和系統觀念，搭好糧食安全保障體系的四梁八柱，對于我國維持長治久安、并為世界糧食安全做貢獻，都有著非常重要的作用。

可從糧食安全邊界入手，立足國內提升中長期產能；從保障糧食安全的依賴性、可獲得性、可利用性、穩定性的維度，統籌利用農業國際合作、貿易、投資等多重手段，確保糧食進口來源、進口渠道、進口供應鏈的安全、可控、可靠，形成國內國際供給雙重安全，構建更高層次、更高質量、更有效率、更可持續的糧食安全保障體系。

（一）全方位夯實國內糧食安全根基

依法妥處糧食安全問題。要從戰略性、全局性高度看待糧食安全問題。穩步推動《糧食安全保障法》等立法工作，提高依法治糧、依法管糧的可行性。同時，還要善用《糧食流通管理條例》《中央儲備糧管理條例》《糧食質量安全監管辦法》等專門性行政法規，提高糧食安全優先級。同時為應對非傳統糧食安全威脅，還需開展多部門在政策立法上的合作。例如，為應對外來有害生物入侵對糧食安全造成的威脅，我國農業農村部、自然資源部、生態環境部、海關總署于2022年聯合發布了《外來入侵物種管理辦法》，與《中華人民共和國生物安全法》等相關法律法規，以強化對外來入侵物種的治理，筑牢糧食安全防線。

做好藏糧于地有關工作。保障糧食安全，首先在于保證耕地資源的絕對安全。正如習近平總書記所言，“我國人多地少的基本國情，決定了我們必須把關系十幾億人吃飯大事的耕地保護好”，守好十八億畝耕地紅線，穩住耕地數量至關重要。同時，還要提高耕地質量，有序推動高標準農田建設。

提高藏糧于技能力水平。習近平總書記強調，“穩產增產根本出路在科技”。要切實推動農業領域的科技創新，大力發展現代農業技術，加大對農機作業配套、農田水利等建設的技術支持力度，對既有資源進行有效利用，依靠科技為現代農業發展提供支撐，穩產增長、提高單產。同時，還要提高民族種業實力，切實推進種源自主化，實現靠本國種子維護本國糧食安全。

充分完善種糧激勵機制。要優化糧食價格機制，切實保障農民收益，提高農民種糧積極性。同時，要充分發揮市場機制作用，強化政府定點支持，扶持、培育新型農業主體，提高糧食主產區生產、經營積極性。此外，還可以適度提升規模經濟效應，健全專業化農業服務體系，讓農村改革發展成果惠及更廣大農民。

秉持大農業觀、大食物觀。當前，我國人民對糧食的需求已從“吃得飽”，轉變為既要“吃得飽”，更要“吃得好”，還要“吃得放心”；從關注數量，向同時關注數量、質量、營養、健康等方面發展。要適應人民群眾食物結構的變化趨勢，轉變觀念，秉持大農業觀、大食物觀，全方位多途徑開發食物資源，做好農產品保供工作，實現“既要保數量，也要保多樣、保質量”。

此外，還要在糧食安全領域加大對氣候變化、生物安全等新問題、新現象、新趨勢的研究，全方位筑牢國內糧食安全的根基，防化相關潛藏風險。

（二）構建全球糧食安全命運共同體

受制于國內耕地、水資源與生態環境壓力，保障我國糧食安全、提高國民生活質量離不開糧食及其他重要農產品的適度進口。在糧食領域也要用好“兩個市場、兩種資源”，保障安全、穩定供應。

抓緊全球布局，實現糧食進口的多元化。要從穩定糧食供應鏈角度出發，加強頂層布局，推進國際農業合作機制建設，加緊推動安全、穩定的國際糧食供應鏈建設，挖掘潛在合作機遇和合作伙伴，加快農產品進口多樣化，推動農產品進口國來源分散化，形成應對地緣政治因素沖擊的糧食安全“防火墻”。我國也應進一步利用自身超大規模市場優勢，通過農業對外合作積極吸引外資并引進優質種質資源、農業技術和相關人才，通過推進境外農業全產業鏈投資布局，形成國內資源確?？诩Z安全和國際資源確保大食物安全的有機配合；同時，繼續推進培植具有國際競爭力的涉農企業集團，強化國際農業治理能力，提升對國際糧食市場定價權的影響力。

放眼全球發展，為全球糧食安全作貢獻。FAO、世界糧食計劃署等日前發布的最新一期《全球糧食危機報告》顯示，2022年全球糧食安全形勢嚴峻，58個國家和地區約2.58億人面臨嚴重糧食不安全問題。鑒于此，中國應繼續發揮維護世界糧食安全的積極作用，繼續參與聯合國組織倡導的穩定糧食援助計劃，并通過自身與140多個國家和地區的農業合作，繼續向廣大發展中國家推廣農業技術、分享農業政策經驗，幫助更多國家改善糧食安全狀況，與世界共享中國農業發展的紅利。