構建國有企業大監督體系的探索

楊振強

（中交第三公路工程局有限公司）

回顧國有企業改革的路程，在推進黨風廉政建設方面確實做出很多突出成績，切實保護國有資產保值增值。但是，我們還應該清醒的認識到國有企業黨風廉政建設工作還是存在諸如監督不到位、監督過于寬松軟等問題。國資委和眾多國有企業做出了很多完善監督的創新舉措，尤其是中央企業推動紀檢監察體制改革以來，企業紀委的監督作用得到彰顯。與此同時，紀檢機構實行“三轉”，專門開展綜合監督和執紀審查工作，退出了一些原有業務監督職能，由相關主管部門進行監督、紀委實行監督的再監督。企業紀委在統籌監督力量，更好發揮監督作用上還需要不斷探索和創新。

一、當前國有企業現有監督工作中存在問題

當前國有企業監督工作中主要存在如下問題：

一是監督體系與治理體系的結合還需優化。國有企業黨的領導融入治理體系還不夠深入緊密，監督人員不到位和運作機制不夠協調的問題，同時黨委班子成員與其他治理主體成員高度重合，董事會中外部董事占少數，監事力量相對薄弱，制衡作用發揮不夠充分，紀委的監督既受限于同級黨委，又受制于治理體系，對“一把手”和同級監督不夠到位，獨立性、權威性還需增強。

二是黨內監督與業務監督的融合還需深化。紀檢體制改革之后，企業紀委沒有監察職能，同時受黨建工作與業務工作融合不到位的影響，紀檢機構一定程度上遠離企業中心工作，與企業生產經營管理工作割裂，難以找準監督切入點和把握監督角度，深入一些可能直接介入或干擾業務工作，僅停留在黨內監督層面又容易出現監督“空轉”、責任落空等問題。特別是在政治監督的具體化常態化方面，缺少有效方法和實質內容，存在僅落實到黨建工作監督的傾向。

三是線索處置與執紀審查水平還需提升。部分企業紀委存在初核泛化的問題，但初核的手段和程序上還不夠規范精準，缺少結合實際對問題線索深入的分析研判，在機制上也不夠健全，加之執紀人員缺少培訓學習經驗不足，執紀審查工作質量還需進一步提升，還需進一步發揮以案為鑒、以案促改、以案促治的作用。

四是需要權威有效機構將監督力量進行整合。國有企業包含監督職能的機構主要有紀委、巡視巡察、監事會、審計、法律等機構，各機構間隸屬不同治理主體，通常處于多頭領導、各自為政、力量分散的狀態下，甚至存在基于部門利益逃避監督、抵制監督的問題。需加強各監督力量協調配合，更好的履行各自監督職責，統籌力量發揮監督作用。亟需建立一個權威高效的機構將監督力量加以整合，企業紀委在黨委領導下是必要發揮牽頭用作，調動各方監督力量形成合力。

二、構建國有企業大監督體系的總體要求

構建國有企業大監督體系必須緊緊抓住堅持黨的領導這個“綱”，堅持以新時代中國特色社會主義思想為指導這個“魂”，始終保持正確的政治方向。堅持穩中求進工作總基調，以依法監督為前提，以科學監督為手段，規范工作程序，實現標本兼治，構建全面覆蓋、全員參與、全程協同的“大監督”體系，切實發揮好監督保障執行、促進完善發展作用。

構建大監督體系是落實全面從嚴治黨，實現黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的必然要求，有利于強化落實制度治黨、依規治黨，確保依靠企業自身力量發現問題、糾正偏差。構建大監督體系是公司實現治理能力現代化、持續健康發展的內在要求，有利于建立標準化的內部控制流程體系，確保實現國有資產的有效監管和公司法人治理結構的自我完善。構建大監督體系是強化公司監督工作的現實要求，有利于破除部門本位主義，實現業務互通，在更大范圍、更廣領域、更深層次推動公司各類監督資源緊密協同、優化配置。應積極實踐“兩個堅決”，即堅決站在推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，推動實現監督工作與深化公司改革轉型發展相適應，與培育世界一流企業相協調，構建黨內監督與企業改革轉型發展深度融合的大監督體系。堅決完善大監督體制機制，以企業監督委員會為常設工作機構和溝通協作載體，鞏固各有側重又整體聯動的工作局面，構建監督職責分工明確、監督合力有效統籌的大監督體系。

三、完善監督委員會工作機制的探索

監督委員會應統籌紀檢、巡察、法律、審計、監事會等專責監督力量，協調其他業務部門監督資源，努力構建“1+8+4”管理模式：“1”是指以監督委員會為構建“大監督”體系的領導機構和溝通協作平臺；“8”是指建立健全信息共享、聯席會議、檢查聯動、問題協商、案件督辦、監督約談、發揮聯絡作用、持續跟蹤整改等“八個協調”工作機制；“4”是指完善制度落實、職責履行、追責問責、成果共享“四個協同”支撐平臺，充分發揮各監督主體的能動作用和整體功能，使企業各類監督整體聯動、協調運轉、精準有效。

應大力強化監督委員會工作載體作用。監督委員會是構建“大監督”體系的工作機構和溝通協作平臺。監督委員會的主要職能包括但不限于以下方面：統籌成員部門協作履行專責監督職能，確保各項工作機制順暢高效運轉；在監督委員會的領導下，聯絡確保黨內監督、公司法人治理結構監督、業務部門監督、職工群眾民主監督的各項日常溝通協調工作順利開展；指導督促各業務部門建立健全廉潔風險防控體系，強化合法合規性建設；指導所屬單位開展“大監督”工作；承擔集團和公司交辦的其他任務等。監督委員會協調部門設在紀檢工作機構，負責組織開展日常工作，牽頭做好各部門之間的溝通協調，具體工作職責包括但不限于以下方面：起草“大監督”工作綜合報告；收集各部門日常監督信息和成員部門監督信息綜合報告、年度監督工作報告；定期組織召集監督委員會聯席會議；收集各部門監督檢查報告和風險評估報告；辦理中心決定和交辦的工作等。

應全面完善監督委員會工作機制。首先，要建立信息共享機制。堅決打破“部門墻”，各業務部門定期向監督委員會報送重要工作信息，各成員部門每季度向監督委員會報送監督信息綜合報告，每年年底報送年度監督工作報告。充分利用信息化平臺，拓寬獲取信息的渠道，做好信息和數據的歸集工作。所有數據信息和工作進展定期更新，實現信息互通、動態跟蹤、實時監督，避免信息不對稱導致多頭監督、重復監督，切實提升監督工作效率。隨著“大監督”體系逐步健全，要做好監督信息深度運用工作，著重篩選對公司存在重大風險隱患、結構不合理、流程不順暢、管控有漏洞的薄弱環節，形成風險事項信息庫，并以此為依據，在日常監督中做好事前和事中風險防控。其次，要建立監督委員會聯席會議機制。監督委員會定期召開聯席會議，紀檢工作機構為會議牽頭部門，成員部門和有關業務部門參加會議。會議內容主要包括：學習有關會議和文件精神，研究公司監督工作形勢，決定重要監督事項，討論“大監督”工作綜合報告，組織落實公司黨風廉政建設重點工作，聽取各成員部門對黨風廉政建設、全面風險防控、日常監督工作的意見建議等。針對日常監督、專項檢查、內外審計、巡察等過程中發現的亟待解決的重大問題或重要事項，經相應業務主管領導同意，相關事項主責部門可召集有關部門召開專題會議，聽取意見建議，研究防控措施，及時堵塞漏洞。會議決定的事項以會議紀要形式印發各有關部門，并由紀委辦公室負責督導落實。再次，要建立檢查聯動機制。每年年度工作會議召開前，各成員部門向監督委員會報送年度監督檢查計劃申報表，同時按照業務歸口向公司辦公室（黨委辦公室）報備，明確監督對象、監督目的、監督依據、監督時間等要素，建立“大監督”檢查工作臺賬。對于未列入年度計劃但確因特殊原因需額外開展的監督檢查，由相關部門或牽頭部門履行簽報手續后，向監督委員會報備，各部門要嚴控計劃外監督檢查數量。涉及多部門檢查對象相同、內容相近的檢查項目，監督委員會在符合規定時間的前提下將各部門檢查任務調整在同一時間段進行，指定牽頭部門，協調需要參與的監督部門與業務部門人員組成監督小組，開展聯合檢查，杜絕扎堆檢查、多頭重復檢查。檢查結束后，牽頭部門擬定檢查情況報告，提出整改和追責建議，經參與部門和監督委員會初審，報協調小組決策會審，履行追責問責程序，移交對口職能部門負責后續整改反饋，牽頭部門負責跟蹤。最后，要建立問題線索協商機制。認真處理各類信訪舉報和檢查意見反饋，做好問題線索分類處置，根據問題線索的輕重緩急和復雜程度，確定協商形式。針對問題線索相對單一、涉及部門僅限監督委員會成員部門的，可由發現問題線索的部門與有關成員部門直接進行協商，研究制定處理方案，提交聯席會議或專題會議研究確定。針對問題線索比較復雜、涉及多個業務領域、造成較大影響的，主責部門匯總各部門信息形成處理方案報送監督委員會，中心提出初審意見后，提交集體協商，研究制定問題線索處理方案。重點關注問題線索包括但不限于：（1）落實全面從嚴治黨責任不力的問題。重點關注所屬企業領導人員政治紀律和政治規矩松弛，管黨治黨責任缺失、工作虛化；監督執紀問責失之于寬松軟；貫徹中央八項規定精神不力，“四風”和腐敗問題嚴重；巡察整改不力等問題。（2）“三重一大”事項決策制度執行不到位的問題。重大事項未經黨委會前置審議，未按照法定程序召開董事會、總裁辦公會審議表決通過；黨委會、董事會、總裁辦公會研究討論不深入，造成決策失誤；決策前未進行合法性審查等問題。（3）工程建設管理不規范的問題。違規簽訂合同或者隨意變更合同；招投標制度不健全、招投標程序不完善，工程設備和重要物資采購未按照規定公開招標，違規轉包、分包；項目概算未經嚴格審查，嚴重脫離實際；擅自變更工程審計、建設內容；工程管理混亂，導致工程質量不達標等問題。（4）出資企業、項目管理失控的問題。投資合同、協議及標的企業公司章程中權益保護條款缺失，對標的企業管理失控；投資參股后未行使股東權利，發生重大變化未及時采取止損措施；監事會監督、延伸審計等國有股東權利未得到落實等問題。（5）關聯交易利益輸送的問題。企業領導及其親屬開辦關聯公司；企業改制過程中故意轉移、隱匿或向中介機構提供虛假信息，操縱中介機構出具虛假清產核資、財務審計與資產評估鑒證結果；在投資并購中，違規以各種形式為其他合資合作方提供墊資，或通過高溢價并購等手段向關聯方輸送利益，違反合同規定提前支付并購價款等問題。（6）資金管理失控的問題。違反決策和審批程序或超越權限批準資金支出；設立“小金庫”，違規集資、拆解資金、捐贈、擔保、委托理財、融資性貿易或開立信用證、辦理銀行票據；虛列支出套取資金；違規以個人名義留存資金、收支結算、開立銀行賬戶；違規超發、濫發職工薪酬福利；因財務內控缺失，發生侵占、盜取欺詐等問題。（7）其他出現頻率較高的問題，腐敗現象易發多發領域以及涉及國有資產容易流失的關鍵環節發現的問題。

總之，在充分調研和論證的基礎上，建立企業監督委員會，整合現有監督力量，握指成拳，提升監督工作的權威性和覆蓋面。結合區域監督小組、派駐監督、紀檢監督、海外監督等機制不斷完善，構建企業大監督體系，一體推進“三不”機制建設，扎緊制度的籠子，使權力在陽光下運行。在國資委和企業黨委的領導下，構建以監督委員會為統領的大監督體系，最大限度防止各類不合規行為的發生，保障國有資產保值增值，確保國有企業健康快速發展，為國民經濟發展做出更大貢獻。

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國有企業，由國家對其資本擁有所有權或者控制權，政府的意志和利益決定了國有企業的行為。國有企業是國民經濟發展的中堅力量，是中國特色社會主義的支柱。

國企的性質，就是全民所有制企業的性質。所謂全民所有制企業，實質就是企業生產資料歸全體人民共同所有的企業。而所謂全民所有制企業的性質，就是生產資料歸全體人民共同所有的企業所具有的性質。因而,所謂國企的性質，實質就是生產資料屬于全體人民共同所有的企業所具有的性質。

全民所有制是社會主義生產關系的一種主要具體體現形式。在中國實行計劃經濟時，全民所有制企業是以國家所有制具體實現形式體現的。國家所有制具體實現形式，是通過全社會范圍的經濟聯合使勞動者取得生產資料共有者的地位。因而，這時中國國企作為由國家投資組建的從事產品（商品）生產經營活動的經濟組織。實質是以勞動為謀生手段的勞動者與全民所有制生產資料實際結合的經濟聯合體。在全民所有制條件下，我國全體人民中的勞動者一面是具有平等地位的生產資料的共有者；另一面是由社會分工所決定的不同生產職能的專門化承擔者。全民所有制企業就是這種全民所有制經濟中媒介勞動者與全民所有制生產資料實際結合的經濟關系環節。廣大勞動者的雙重身份就是通過這個經濟組織結合起來而具體實現的。所以，中國國企本質上是全民所有制的具體實現形式。它是通過勞動者與全民所有制生產資料的結合，具體實現全民所有制生產關系的。

國有企業是社會主義公有制的具體體現，它的成敗關乎中國特色社會主義道路的興衰。因此， 國企是共和國的長子，為中國的經濟建設做出重要的貢獻。在中華人民共和國成立初期，國家為了優先發展重工業和加快實現國家的工業化，擁有了國有資產和國有企業。半個世紀過去了，隨著中國社會主義經濟體系的建立，國家擁有國有資產和發展國有企業的目標更多地轉化成維護社會穩定和經濟發展。在這種情況下，如果對大多數國有資產進行處置，將其變現充實社會保障基金或者直接用于社會救濟，從實物或賬面上來看，國有資產沒有了，但這種處理維護了社會穩定和經濟發展的大局，那么，這種處置應該同擁有國有資產和發展國有企業具有同樣的效果。事實上，這種處置方式正是中國國有企業改革的長期目標取向。國有企業繼續深化改革，為新時代中國特色社會主義提供強有力的支撐，也為中國共產黨實現長期執政、穩固執政打下堅實的經濟基礎。

大型國有企業是中國國民經濟中的中流砥柱。雖然通過“抓大放小”，一部分國有中小企業以租賃、承包、售出、參股等方式向產權多元化轉變。但是，進入2000 年，中國的國有資產已經達到9 萬億元人民幣，構成極其巨大而龐雜的體系，國有和國有控股企業在幾乎所有的工業領域仍占據主導地位。