淺析“兩聯兩包”基層社會治理模式的實踐路徑

寧金

摘要：“三農”問題是全黨工作重中之重，要扎實做好新時代“三農”工作，推進鄉村振興戰略實施。文章從“兩聯兩包”的內涵出發，進一步分析了“兩聯兩包”模式推行的背景，并創造性地提出“兩聯兩包”基層社會治理模式，通過“五個融合”“六項制度”“七個促進”將治理效能發揮最大化，以期為其它地區的基層社會治理提供經驗借鑒。

關鍵詞：鄉村振興；基層社會治理；兩聯兩包；石門縣

文章編號：1674-7437-（2023）02-0055-04? ? ? 中國圖書分類號：D422.6? ? ?文章標識碼：A

黨的二十大報告指出全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村[1]。2023年中央一號文件《中共中央 國務院關于做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》指出要扎實推進鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理等重點工作，加快建設農業強國，建設宜居宜業和美鄉村，為全面建設社會主義現代化國家開好局起好步打下堅實基礎[2]。但我國鄉村基層組織能力薄弱、群眾參與意識不強，在推進鄉村社會治理體系和治理能力現代化進程中需要突破的瓶頸還很多，而加強黨的領導，“把黨支部建在片區上”就是破題的一把金鑰匙。

位于湘西北的石門縣，曾經是一個省級貧困縣。2018年，該縣成功脫貧摘帽；2019年底，該縣入選“全國鄉村治理體系建設首批試點縣”；2020年9月，“兩聯兩包”“石門樣本”在浙江省建德市成功進入人們的視野；同年12月11日，石門縣再一次展示了“兩聯兩包”鄉村治理模式的“石門智慧”，使“兩聯兩包”新模式走到了全國人民的面前。

1? ?內涵：“民為邦本”，本在固邦

2020年，習近平總書記在湖南考察時說過，“要把廣大基層群眾組織起來、動員起來、凝聚起來，充分激發人民群眾的積極性、主動性、創造性”[3]。“兩聯兩包”就是對習近平總書記這一指示的生動詮釋。

“兩聯兩包”是指黨組織、自治組織聯動包片區，黨員、屋場員聯戶包屋場，做到“小事不出村，大事不出鄉、任務不落空、矛盾不上交”，實現服務群眾“零距離”，讓鄉村社會更有朝氣、更有秩序[4]。“兩聯兩包”概念中的“黨組織”指的是農村基層黨組織；“自治組織”則是相關部門將原來各式各樣的農村協會進行整合，設立治理聯合會，下設各分支協會。第一個“聯”和“包”就是黨組織、治理聯合會聯動包片區。“片區”是按照“地域相近、產業趨同、風俗相近、規模適度、群眾認同”的原則[5]，在原來自然村、網格的基礎上，每個村根據實際情況劃分的一個個片區。在片區里，把一定數量的農戶劃分成若干個“屋場”，為完成相關的治理任務，在本屋場內選出“屋場長”“屋場員”，結對聯系農戶，這樣就形成以黨員為核心的治理隊伍和以屋場為單位的微治理單元，在此基礎上就有了第二個“聯”和“包”，即“黨員、屋場員聯戶包屋場”。

2? ? 緣起：“安邦治國”，國在夯基

“兩聯兩包”模式推行的背景源自于兩方面，一是現實的呼喚，二是理性的思考。

2.1? ?現實的呼喚

石門縣白云鎮北峪灣村是有名的治理難點村，上訪群眾非常多，常年上訪者近百人，基層治理工作人員面臨較大治理壓力，但這還只是當地村級治理面臨困難的一個很小的方面。在合村并組之后，村“兩委”的工作量增多，治理的范圍、服務的群眾不斷增加，而工作人員卻并未相應增多，村“兩委”的成員一般只有5人左右，加上1名黨建聯絡員，也僅6人。由此可見，基層工作量大，人員配備不合理。

在重重困難下，白云鎮北峪灣村迎難而上， 2018年，該村率先摸索“網格+黨建”的基層社會治理模式，工作做法受到了新華社和中組部的關注，發表在新華社《高管信息》專欄的一篇題為《湘西北土家山鎮的蹲點報告》的文章，詳細介紹了該村基層社會治理模式，向大眾展示了“兩聯兩包”的開展方式。

由于智能化、多樣化、信息化背景下日益復雜的村級事務，村級治理普遍面臨三大突出問題：一是組織結構缺乏合理性，黨組織的領導力到達基層不徹底；二是工作任務難落實，組織體系運轉不自如；三是治理任務不明晰，鄉村治理難以疏通問題的堵點、痛點。如何加強黨組織對基層的全面領導、如何打破基層黨組織在村民小組層面沒有扎根延伸的局面，消除黨的領導盲區、如何讓黨員聯系群眾機制落實落細落到位、如何在基層治理中充分發揮黨的領導力與組織力，推進治理與服務工作下沉到基層等一系列現實問題亟待解決。

2.2? ?理性的思考

二十世紀六十年代，毛澤東同志親筆批示“諸暨的經驗”（即“楓橋經驗”）要“各地仿效，經過試點，推廣去做”。黨的十六大以后，楓橋堅持發展與穩定并重，形成了黨政動手、依靠群眾、源頭預防、依法治理、減少矛盾、促進和諧的新格局，努力做到“家庭瑣事不出戶、鄰里糾紛不出組、小事不出村、大事不出鎮、矛盾不上交”[6]。

自黨的十九大以后，社會矛盾有了深刻轉變。2020年9月，習近平總書記在湖南長沙主持召開基層代表座談會時提到，“要想穩固中國特色社會主義根基，就一定要加強基層黨組織的建設，要穩固基層政權。只有繼續學習新時代的‘楓橋經驗，不斷創新鄉村社會治理的方式，做到將矛盾第一時間解決，才能擁有穩定的社會秩序[7]”。

如何維護好新時代的社會穩定，讓黨的領導力、組織力在基層落地生根，服務群眾“零距離”，打牢黨的執政根基。這一系列的思慮就是“兩聯兩包”的緣起。

3? ?開局：“上下用心”，心在圖治

為了改變組織架構缺乏合理性、工作保障難落實、治理任務不明確的狀況，石門縣進一步探索了“兩聯兩包”基層治理模式— “五六七”的工作法，即五個融合、六項制度和七個促進。

3.1? ?切入點：“五個融合”重建組織架構

2020年，習近平總書記在經濟社會領域專家座談會上提到，要加強和創新基層社會治理，使每個社會細胞都健康活躍，將矛盾糾紛化解在基層，將和諧穩定創建在基層[8]。要做到這一點，就要懂團結，善于利用各方力量，統籌多方力量，調動其積極性，使其直接或間接地融入到基層社會治理中來，于是就有了五個融合。

一是村（社區）、片區、屋場融合，即按照村（社區）-片區-屋場-戶-人的結構，將19個鄉鎮331個村（社區）劃分為864個片區，7 964個屋場，將每個屋場作為一個微治理網格單元。石門縣一直在基層治理方法上尋找新路子。為了讓治理成效更充分，更顯著，石門縣嘗試摸索精細化治理的方式方法，其中“微治理”就是方法之一。這種治理模式能夠放大鄉村社會治理的治理成效，使社會秩序更安寧，能夠真真正正、實實在在地為本村百姓謀幸福、謀未來。

二是黨小組組長、片區長、屋場長融合，這正是“把黨支部建在片區上”的由來，在“兩聯兩包”治理模式中，設置片區長、屋場長及屋場員。片區長由村“兩委”班子成員兼任，屋場長、屋場員則從黨員、村民代表、鄉賢等人群中選出，由他們對農戶進行包聯。

三是在職黨員、兼職黨員、無職黨員融合。習近平總書記在湖南考察時說，“黨員、干部要充分發揮先鋒模范作用，團結凝聚廣大基層群眾為創造更加美好的新生活而努力奮斗[4]”。這一融合調動了在職、兼職、無職黨員的工作積極性，特別是為無職黨員創建了參與鄉村治理的合法平臺。

四是黨務、政務、村務融合。為了讓基層治理工作開展的更充分更有序，在黨組織的領導下，石門縣各村以村為單位成立治理聯合會，參與協助村內人居環境整治、紅黃黑榜管理、倡導文明鄉風等村級事務。

五是自治、法治、德治融合。石門縣夯實基層黨建，完善基層黨組織管理模式，實現基層自治共商、基層法治共建、基層德治共享。畫好同心圓，形成多方共同參與治理的新格局。

通過五個融合，解決了以往組織架構缺乏合理性等問題，在重建組織架構后，還面臨著如何讓這個組織體系有效運轉的問題，為此“六項制度”應運而生。

3.2? ?著力點：“六項制度”夯實工作保障

制度可以管長遠、管根本。制度建設要始終貫穿在鄉村振興戰略實施全過程中。“兩聯兩包”基層社會治理模式一共有六項制度以保障基層治理工作順利進行。

一是聯系服務群眾制度。制度規定片區長等每個月要到結對聯系戶家中走訪1次以上，做到“五聯十上門”：聯發展、穩定、民生、環境、民風，政策法規上門宣講、意見建議上門收集、產業發展上門指導、不便事項上門幫辦、大小困難上門協助、矛盾糾紛上門勸解、群眾有病上門看望、環境衛生上門督促、突發事件上門應對、美德新風上門贊揚。

二是屋場協商制度。“屋場會”就是打破原有會議室開會的做法，將會議地點改為屋場、田間地頭，不拘泥于某種特定形式，對開會時間、內容不做要求，用大白話同老百姓談政策、談家事、議事務。各屋場每月至少召開一次及以上屋場會，開展解讀政策法規、宣傳先進典型、共謀發展方法、耐心傾聽意見等活動，對村內的各項治理事務，如產業生產發展、人才隊伍建設、民俗文化傳承等進行協商。

三是議事決策制度。村級重大事項按照“收、議、辦、評”程序處置。確定固定時限，收集該時間段內屋場會協商會議內容，由村“兩委”共同開會商討該內容是否為本村重大事項，事項的處理過程、最終結果要受到群眾的監督。

四是應急處理制度。組建村級“黨員先鋒隊”、片區“應急救援隊”和屋場“鄰里互助隊”[9]，在村內進行安全知識宣講、巡查、演練等工作。遇到突發情況時，三隊及時進行人員疏散和救援。

五是信息共享制度。石門縣實現信息網絡在村內實現全覆蓋，充分運用各類信息平臺。一是在平臺上發布并解讀政策信息、用大白話讓村民能夠更直觀和形象地了解國家政策；二是及時更新村務信息，方便村民能夠在網上辦理各項事務。

六是考核激勵制度。開展“最美屋場”“星級屋場長”“優秀黨員戶”“文明家庭”等評選活動，為“兩聯兩包”模式長效推進提供考核激勵制度支撐。

以這“六項制度”為支撐點，將人、事都納入到制度的統籌范圍內，打牢工作根基。

3.3? ?落腳點：“七個促進”完成治理任務

通過“五個融合”改善組織體系缺乏合理性等問題后，再以“六項制度”為支撐點打牢工作根基，面對治理任務不夠精細、缺乏針對性、鄉村社會治理難以發揮真正成效的問題，石門縣從實際出發，最大限度考慮群眾想法，堅持問題導向，又探索出了“七個促進”的治理要求。

一是促進鄉風文明。鄉村振興要奠定基石，文化是根和魂，傳統文化因繼承而鮮活，石門縣優秀民俗文化因傳承而發展，文化興，鄉村興。

二是促進產業發展。石門縣推出實現鄉村振興新舉措，在產業發展上拓寬新路子，農民增收上下好功夫。

三是促進環境整治。保護生態環境與每一位村民息息相關，為此，石門縣出臺政策、開辦宣傳活動促進環保意識入腦、入心，讓老百姓積極參與到環境整治中。

四是促進安全穩定。石門縣維護老百姓真真切切的利益，維持良好社會秩序，夯實黨的執政根基，拓寬基層治理思路，維護基層安全穩定。

五是促進政務便民。在互聯網時代，石門縣為黨建工作插上科技的翅膀，搭建相關服務平臺，讓每個老百姓都囊括在基層公共服務覆蓋面中。

六是促進民生改善。石門縣不斷完善農村基礎設施，讓各項惠民政策落到實處，堅持農民主體，利用慈善機構、龍頭企業等社會力量，統籌利用好各項資源，提高民生服務質感。

七是促進微權力監督。石門縣落實監察、督察機制，各項微權力運行在陽光之下。

4? ?石門縣“兩聯兩包”基層社會治理模式經驗啟示

筆者通過研究石門縣”兩聯兩包”基層社會治理模式的實踐路徑，得到以下三方面的經驗啟示。

4.1? ?立足切入點，充分發揮多方合力

黨的十九屆五中全會強調，要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體[10]”。這就要求在基層社會治理實踐中，要堅持“黨委領導、政府負責”的原則，同時，充分發揮各類社會主體的積極性、主動性、創造性，形成基層治理合力。

4.2? ?找好著力點，用制度夯實工作保障

中共中央、國務院印發的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》明確提出，“完善黨全面領導基層治理制度”的重大命題，并提出工作思路和具體要求，對于新時代加強黨的全面領導、提升基層治理效能具有重大戰略意義[11]。在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，只有加強基層治理制度化建設，才能從根本上解決基層治理過程中的突出矛盾和問題，提升基層治理變革的整體性、協調性和有效性。

4.3? ?站穩落腳點，全方位完成治理任務

在全面推進鄉村振興戰略進程中，石門縣以“七個促進”為落腳點，從促進鄉風文明、產業發展、環境整治、安全穩定、政務便民、民生改善、微權力監督七個方面完成治理任務。由此可見，站穩落腳點，全方位完成治理任務是共繪基層治理同心圓的必修課題。

5? ?結束語

基層社會治理是推動國家治理體系和治理能力的關鍵一環。石門縣“兩聯兩包”基層社會治理模式，發揮了黨員的帶頭示范作用和人民群眾的主體作用，建成了權責一致的治理共同體，通過“聯”與“包”讓基層社會治理更加精細化，通過“五六七”的工作方法讓基層社會治理成效更為顯著，是對基層治理模式實踐路徑的豐富與補充，也為其他學者研究基層治理模式提供了借鑒經驗。

參考文獻：

[1]習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2022.

[2]國家糧食和物資儲備局.2023年中央一號文件（全文）[EB/OL].（2023-02-13）[2023-02-13].http：//www.lswz.gov.cn/html/xinwen/2023-02/13/content_273655.shtml.

[3]新華社.習近平：在基層座談會上的講話[EB/OL].（2020-09-19）[2020-09-19].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=16782502014661576-80&wfr=spider&for=pc.

[4]紅網.石門縣七松社區“兩聯兩包”：“聯”出活力“包”藏發展[EB/OL].（2021-05-22）[2021-05-22].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=17-00454181658082169&wfr=spider&for=pc.

[5]澎湃新聞.周德睿赴石門縣白云鎮北峪灣村調研基層黨建工作[EB/OL].（2020-10-21）[2020-10-21].https：//m.thepaper.cn/newsDetail_forward_9668078.

[6]宜賓市退役軍人事務局.解讀：新時代“楓橋經驗”的內涵與啟示[EB/OL].（2020-11-10）[2020-11-10].http：//tyjrswj.yibin.gov.cn/djzx/dfjn/202011/t20201110_1378043.html.

[7]人民網.在推動高質量發展上闖出新路子（沿著總書記的足跡·湖南篇）[EB/OL].（2022-06-14）[2022-06-14].https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1735555915394671868&wfr=spider&for=pc.

[8]中國人民政治協商會議全國委員會.習近平：在經濟社會領域專家座談會上的講話[EB/OL].（2020-08-25）[2020-08-25].http：//www.cppcc.gov.cn/zxww/2020/08/25/ARTI1598313384117107.shtml.

[9]湖南日報.讓黨旗高高飄揚在鄉村治理一線[EB/OL].（2020-12-29）[2020-12-29].https：//hnrb.voc.com.cn/hnrb_epaper/html/2020-12/29/content_1494576.htm.

[10]人民網.發揮多方作用 形成共治合力[EB/OL].（2021-03-26）[2021-03-26].http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2021-03/26/nw.D110000renmrb_20210326_4-14.htm.

[11]唐皇鳳.完善黨全面領導基層治理制度[J].中國黨政干部論壇，2021（08）：23-27.