城市綠色治理何以可能？

葉林　鄧審彬

摘要：中國力爭在2030年前實現碳達峰、2060年前實現碳中和的目標，為此，需要推動經濟社會的系統性轉型。作為人口、資源等各類要素的集聚地，城市已成為我國碳排放的主要來源。隨著經濟和社會的發展，我國高度重視生態文明戰略，積極推進城市綠色發展的政策體系，以實現城市治理目標和城市治理體制的轉型。碳達峰和碳中和目標不再只是環境領域的話題，而是新時代下中國城市高質量發展與治理的新要求。在傳統上，我國城市發展一直依賴于高能源消耗、高污染排放的經濟增長模式，忽視了生態文明對生產力和經濟發展的促進作用。為構建城市綠色治理模型，需要融合價值理性和工具理性，形成政府、企業和社會共同參與的綠色治理理念，引導城市的綠色轉型，促進城市的低碳發展，從而實現城市能源系統轉型、居民生活方式綠色轉型、產業結構高質量轉型的新時代城市治理目標。

關鍵詞：城市治理；綠色治理；雙碳目標；低碳發展

中圖分類號：X321??? 文獻標識碼：A?? 文章編號：1009 3060（2023）03 0079 09

一、引言

城市是人口、交通、建筑、工業等各類要素集聚的場所。快速的城市化進程在為經濟社會帶來繁榮的同時 ， 也帶來了一系列環境問題 ， 其中最為突出的就是氣候變化和碳排放的相關問題[1]。自18世紀工業革命以來 ， 化石燃料為工業生產帶來了更高的效率 ， 成為人類社會發展不可或缺的資源 ， 但也引發了一系列環境污染問題。20世紀中期 ， 面對全球人口規模劇增、傳統能源消耗過快、經濟增長等因素帶來的環境壓力 ， 人們開始反思“增長是否等于發展”這一問題。由此 ， 在聯合國的倡議下 ， 各國對全球經濟發展和環境保護的相關議題展開討論 ， 并對可持續發展戰略達成共識 ， 在發展經濟的同時 ， 兼顧生態環境的保護。與此同時 ， 隨著美國重新加入《巴黎協定》， 已完成工業化進程的歐美發達國家紛紛聚焦清潔能源轉型。

2020年9月 ， 我國在第七十五屆聯合國大會上向世界鄭重承諾 ， 中國二氧化碳排放力爭在2030年前達到峰值 ， 實現“碳達峰”， 繼而爭取在2060年前實現“碳中和”目標（以下簡稱“雙碳”目標）， 成為全球治理、建設人類命運共同體的典型范本 ， 承擔了重要責任[2]。我國一直以來高度重視生態文明建設和綠色發展。黨的二十大報告提出 ，“積極穩妥推進碳達峰碳中和”， 強調“實現碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革”， 明確了“雙碳”目標的戰略地位及其帶來的深刻變革。

從全球各國的碳治理經驗來看 ， 城市地區的碳排放量占各國總排放量的75% ， 中國的數據則達到80% ， 主要來源于建筑、交通、能源等領域[3]。2021年 ， 我國能源消費總量為52.4億噸標準煤 ， 高度集中在城市 ， 其占比高達85%[4]。與此同時 ， 雖然經過多年努力 ， 我國在能源強度建設方面取得巨大進展 ， 但煤炭消費比重仍高達56% ， 占據了70%以上的碳排放量[5]。經濟的發展離不開能源消耗 ， 我國經濟發展中長期存在的化石能源消耗占比偏高的問題勢必會導致二氧化碳排放量的進一步提升。達成“雙碳”目標并不是放棄經濟發展 ， 而是強調如何兼顧經濟發展和碳排放的目標 ， 這成為我國進一步發展急需探討的話題。因此 ， 作為碳排放的主要來源 ， 城市是雙碳目標實現的重要場域 ， 其發展模式對我國在全國范圍內實現“雙碳”目標起著關鍵作用。

在不同的時代和背景下 ， 城市的發展模式不同 ， 從而城市管理模式和治理理念也大不相同。控制城市碳排放總量 ， 離不開對城市能源消耗的控制 ， 而能源消耗不但取決于城市規模、人口數量、產業結構、居民消費觀念等因素 ， 更離不開城市治理理念、體制及能力的支撐。目前 ， 根據我國的“雙碳”目標 ， 從碳達峰到碳中和的時間僅有30年 ， 遠遠少于歐美發達國家的實現時間 ， 這對我國經濟社會的發展提出了前所未有的挑戰 ， 也為城市的進一步發展增加了更多約束。我國城市以往依賴于高能耗的發展模式已無法滿足“雙碳”目標的需求 ， 城市治理急需轉變 ， 以確保“雙碳”目標的實現。在城市低碳轉型過程中 ， 治理理念的創新至關重要 ， 其不但引領城市治理模式轉變 ， 也對城市的發展模式起著決定性的作用。在我國爭取實現“雙碳”目標的背景下 ， 如何實現經濟高質量發展 ， 提升人民生活水平 ， 同時實現城市的可持續發展目標 ， 成為城市治理實務界和學術界急需探討的命題。因此 ， 本文首先從治理目標和治理體制回顧我國城市治理轉型歷程 ， 并在此基礎上提出我國城市在“雙碳”目標下的綠色治理框架 ， 進而基于此框架展開討論 ， 提出城市綠色治理的推進路徑。

二、城市治理變革和綠色轉型

城市治理是治理概念在城市場域中的應用和延伸 ， 是治理在城市環境中表現出的特性和運行方式[6]。我國城市治理可以從宏觀、中觀和微觀角度進行定義。從宏觀角度看 ， 城市治理是對發生在城市地域空間內的公共事務的整體治理 ， 旨在推進經濟、社會、生態等方面的可持續發展 ， 其治理主體主要包括城市中的政府、企業、社會組織和居民。在中觀意義上 ， 城市治理強調了城市公共事務管理中的政府職責 ， 涉及城市管理、規劃、建設全流程中不同的政府部門行使的職權和責任 ， 并提供各項城市公共服務。狹義的城市治理是指各地城市管理部門的具體職責 ， 主要包括綜合執法、環境衛生等服務。

“雙碳”目標的提出 ， 對我國城市治理的理念和方式提出了新的要求和挑戰。促進經濟發展和能源消耗的脫鉤 ， 實現城市的低碳發展 ， 需要城市治理目標和體制的根本性轉變。與此同時 ， 數字技術的發展和居民公眾意識的提升也豐富了城市治理的政策工具箱。因此 ， 本文從我國城市治理目標及其體制轉型著手 ， 回顧改革開放以來我國城市治理的轉型和特征 ， 以期提出符合中國城市可持續發展、有利于實現“雙碳”目標的綠色治理路徑參考。

（一）城市治理目標轉型

地方政府不但是公共產品和公共服務的生產者 ， 還對經濟發展模式起著關鍵作用。改革開放初期 ， 我國城市政府的工作重心主要為經濟建設 ， 其治理目標也圍繞著城市經濟發展而展開 ， 主要是通過城市居民所在工作單位來進行社會治安穩定、道路修繡、環境衛生等方面的管理[7]。在這一時期 ， 城市政府著眼于提升城市短期的經濟競爭力 ， 忽視了發展的可持續性 ， 未能充分重視社會和環境的均衡發展 ， 以及城市居民對環境治理的需求[8]。以經營城市土地來獲取經濟增長的方式 ， 雖然有力推動了我國城市的發展和改造 ， 但是也給城市文化和居民權益帶來了復雜的影響[9]。

隨著城市化進程的推進 ， 經濟發展水平得到進一步提升 ， 原本基于單位的城市管理模式逐漸失效[10]。農村人口大量流入城市 ， 城市政府的管理職能也由簡單的市政職能擴展為兼顧社會管理、公共服務、流動人口管理等的管理職能。然而 ， 城市間激烈的經濟競爭使得這一時期的城市政府側重城市運營 ， 以市場化機制配置城市資源 ， 尋求城市資產價值的增長。雖然這一時期的政府治理目標已開始將注意力轉向城市居民生活條件的改善 ， 但仍是建立在經濟利益目標基礎之上的公共服務供給。隨著城市人口的劇增和城市區域的擴大 ， 城市居民對公共服務的需求及對城市環境治理的要求不斷提升 ， 城市發展逐步由單純地強調經濟發展向兼顧社會福社轉變[11]。2015年 ， 生態文明體系建設首度被納入國家發展五年規劃當中。2018年 ， 我國憲法將經濟工作和城鄉建設、生態文明建設放在同等重要的位置上。黨的十八大報告提出 ，“必須更加自覺地把全面協調可持續作為深入貫徹落實科學發展觀的基本要求 ， 全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局”。黨的十九屆五中全會提出要“完善生態文明領域統籌協調機制 ， 構建生態文明體系 ， 促進經濟社會發展全面綠色轉型”。黨的二十大報告提出“加快發展方式綠色轉型。推動經濟社會發展綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節”。城市治理目標在強調經濟發展的基礎上開始重視環境治理。

（二）城市治理體制轉型

伴隨著城市治理目標的變化 ， 我國城市治理體制也經歷了由城鎮建設初期政府主導經濟發展 ， 到市場化改革時期政府行政機制與市場機制并存 ， 再到政府主導、市場和社會力量合作參與經濟社會建設的轉變。

新中國成立初期 ， 城市治理的目標主要是提升城市的經濟競爭能力 ， 治理體制主要是政府獨立主導。這一階段的地方政府在城市治理方面主要以落實中央政府提出的發展計劃為主 ， 對城市發展策略、社會管理、經濟建設等方面缺乏足夠的自主權。與此同時 ， 由于中央及各地政府的目標集中在經濟增長上 ， 環境問題并未受到足夠重視。隨著城市生產活動的增加 ， 環境污染事件引發了各級政府對城市發展過程中的環境保護問題的關注。1978年 ， 我國憲法首次規定“國家保護環境和自然資源 ， 防止污染和其他公害”， 為環境保護提供了法制基礎。同年召開的十一屆三中全會指出全國經濟社會發展的重點轉到社會主義現代化建設上 ， 環境保護領域的法制建設逐步完善 ， 并被確定為一項基本國策。1989年 ， 第三次全國環境保護會議通過了環境保護的“三大政策”和“八項制度”， 指出要探索具有中國特色的環境保護道路 ， 推進實現經濟建設、城鄉建設和環境建設的共同發展。在此階段 ， 雖然我國逐步建立起了一整套環境保護政策體系 ， 但是與這一時期以一元政府為主導的治理體制相對應 ， 環境治理問題主要是由政府發布行政命令并通過科層制執行 ， 部門間缺乏橫向互動 ， 市場和社會力量并未參與到城市環境治理的過程中。

改革開放以后 ， 隨著財政包干、分稅制改革等政策的推進和實施 ， 地方政府的治理能力和積極性被充分激發 ， 在地方發展戰略上擁有更多的話語權。與此同時 ， 在技術、經濟的迅猛發展以及全球化沖擊的背景下 ， 城市政府間的競爭不再局限于單純的經濟建設能力 ， 人文、自然環境等逐漸受到政府的重視 ， 城市治理目標變得更加多樣化。1992年 ， 中央政府明確提出了建立市場經濟體制的目標 ， 并指出市場應在資源配置中發揮基礎性作用 ， 行政體制改革開始在各級政府推行 ， 市場化手段也被城市政府應用于社會治理、經濟建設等方面。以政府為唯一主體的公共事務管理體制開始向政府和非政府組織共同參與的模式轉變 ， 以提升城市治理效能[12]。1992年 ，全國多個省份開展水污染物排放許可證試點工作 ， 太原、貴陽等地開展大氣排污交易。1993年 ， 全國多個省市試點建立環保投資公司 ， 一些城市通過政企合作 ， 運用“建設—經營—轉讓”的 BOT （build-operate-transfer）方式建設和運行城市污水處理廠。1994年 ， 國務院審議通過《中國21世紀議程》， 提出了我國可持續發展總體戰略和政策。1996年 ，《國務院關于環境保護若干問題的決定》明確提出要實施污染物總量控制 ， 健全法制建設 ， 大力發展環保產業 ， 并對相關企業執行稅收減免等優惠政策。

隨著我國政府職能的進一步轉變和民眾參與公共事務意識的增強 ， 城市治理中的“政府—市場”二元結構已無法滿足城市日益復雜的治理任務和居民公共服務需求 ， 社會組織在城市治理中逐漸發揮其作用 ， 因此 ， 急需提升對社會組織的培育 ， 以促進多元主體參與到城市治理中。社會組織通過宣傳教育、環境工程治理、委托監管等方式逐步融入環境治理體制中 ， 形成政府、市場、社會等多元主體共同參與的城市治理體系[13]。2013年 ，《國務院機構改革和職能轉變方案》提出“改革社會組織管理制度”， 放寬針對重點培育和優先發展的行業協會商會類、公益慈善類等類型社會組織的登記許可條件。與此同時 ， 鼓勵居民和社會組織參與環境治理的相關法制建設也逐步完善。2015年 ， 新《環境保護法》對有關環境保護方面的公益性訴訟做出明確規定 ， 鼓勵社會組織參與維護公共利益 ， 從事環境保護公益活動。此后 ， 貴陽市、昆明市等地對環境公益訴訟展開積極探索 ， 鼓勵社會組織積極參與公共事務治理。2020年 ， 國務院印發了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》， 提出進一步構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系的實施意見 ， 有效吸納市場力量和社會組織的參與進而成為治理體制轉型的重要方向。

（三）城市治理綠色轉型

城市的發展不僅提升了城市政府的治理能力 ， 也豐富了城市政府治理的政策工具箱。我國各級政府治理環境污染的手段在傳統上以命令控制型為主 ， 主要通過地方政府監管并強制執行的方式來解決問題。這種強行政干預的方式不僅存在監管漏洞 ， 也為政府部門造成了巨大的行政負擔。隨著市場主體活躍度的提升 ， 城市政府在運營城市時改變以往一元主導的形式 ， 突出市場主體的作用 ， 利用市場的資源配置作用 ， 通過經濟手段降低環境污染的治理成本 ， 提升治理效率。治理手段也由單一的、濃厚行政色彩的命令控制型政策轉向命令控制型和經濟激勵型政策相結合的方式。政府和市場共同參與環境治理的方式 ， 克服了只依靠行政命令管控方式存在的管理成本高、靈活性差、執行不力等問題 ， 促使市場為污染定價 ， 逼迫污染企業主動升級改造 ， 提升了城市在面對環境污染時的治理能力。近年來 ， 隨著數字技術的進步和公民社會的發展 ， 上下協同、信息共享的生態環境監測網絡的建設覆蓋范圍進一步擴大 ， 環境監測數據的真實性和有效性得以提升 ， 居民參與環境治理的熱情也日益高漲。在原有的命令控制型和經濟激勵型政策體系基礎上 ， 環境信息公開、碳普惠試點等自愿參與型政策也不斷發揮作用 ， 促使城市居民參與到環境事務當中 ， 逐步形成了政府主導的政府、市場、社會等多元共治的局面 ， 推進城市治理綠色轉型。

在“雙碳”背景下 ， 構建以綠色發展為治理目標的城市綠色治理體系不但符合城市高質量發展需求 ， 也能滿足民眾日益增長的美好生活需要。綠色治理需要以治理目標促進體制和政策工具應用的轉型。同時 ， 政策工具需要兼顧價值理性和工具理性 ， 推動城市治理目標和體制的轉型。“雙碳”目標的實現 ， 需要城市政府提出工具理性和價值理性并重的綠色治理理念 ， 推進真正意義上的城市綠色治理轉型。

價值理性和工具理性的概念源自書伯對于社會行為的理解與分析 ， 他將社會行為分為合理性和非合理性兩類 ， 并對合理性進行工具理性（形式理性）和價值理性（實質理性）的劃分。工具理性是“人們通過考量社會和外界事物的情況所采取的手段 ， 期望實現自己所爭取的目的 ， 注重手段合適而不管目的是否恰當”， 其關注的是有效地使用手段和工具中體現出的合理性 ， 帶有確定性、系統化以及功利主義取向和實用性導向特征；價值理性則指“無論是否有所成就 ， 只是關注目的意識和價值 ， 關注行動過程中行為所具有的倫理的、美學的、宗教的或是任何其他闡釋的關于美的、有價值的純粹信仰”， 其關注的是以純正的動機選擇正確的手段去實現意欲達到的目的 ， 不僅僅追求結果 ， 亦帶有中心論、目的性及批判性特征[14]。工具理性是關于不同事實之間的因果判斷 ， 是客觀的合理性；價值理性則是關于不同價值之間的邏輯判斷 ， 是主觀的合理性。兩者間既存在著矛盾和張力 ， 也有調適和平衡的可能。有學者認為 ， 我國部分地區的人民城市治理存在治理價值、治理制度和治理工具的脫嵌現象 ， 影響了城市治理目標的實現 ， 需要從重塑城市治理價值和強化治理工具等方面提升城市治理績效[15]。實現城市治理的綠色轉變 ， 應注意樹立正確的價值理性 ， 引導工具理性的價值最大化[16]。

黨的二十大報告提出“堅持人民城市人民建、人民城市為人民”。“雙碳”目標正是以人民為中心的重要體現 ， 不但有助于提升城市發展質量 ， 還有助于提升城市居民的生活質量 ， 滿足人民對城市綠色環境的需求。在“雙碳”目標驅動下 ， 人民滿意的城市建設應以服務價值為理念 ，以公共性和公共精神為價值取向 ， 以高效、規范、透明、法治的服務方式為實踐手段[17]。由此 ， 現代政府治理的構建應以價值理性為出發點 ， 以工具理性為規范 ， 內含調和平衡工具理性和價值理性的實踐導向。工具理性、價值理性同“雙碳”背景下的城市綠色治理理念具有高度的價值關聯 ， 在工具理性和價值理性視角下探究城市綠色治理的框架具有理論與實際意義。

在工具理性視角下 ， 現代化城市治理的構建首先強調的是城市履行服務職能過程中所采用的方式及程序 ， 關注的是提升服務效能時應遵循怎樣的原則 ， 并對過程和手段進行篩選與調整。工具理性視角下 ， 人民城市建設應首先重視規范性 ， 主要體現為通過規范化的制度建設規范政府的服務行為 ， 保障規范性服務的提供。服務的規范與理性化是構建人民城市的前提條件 ， 應通過規范透明的制度對城市治理構建的內容予以明確 ， 實現程序正義、程序合法、程序規范。

其次是要強調效率 ， 主要體現為通過創新服務方式以提升城市治理的質量與效率。比如 ， 隨著新一代信息技術快速發展 ， 信息化與城市和社會治理的各個方面產生了廣泛、深度的融合 ， 數據化已成為城市治理創新的新路徑和新選擇[18]。超大城市興起了新一輪的城市治理改革 ， 以解決數字化過程中的整體協調缺乏、回應性不足、績效評估機制不夠完善等問題 ， 推動高效、便民的城市治理[19]。

價值理性視角首先強調的是如何實現“人民滿意”的公共服務核心精神 ， 從公民的實際需求出發 ， 以“人民滿意”為價值追求與現實落點 ， 從各個層次、各個領域規范公民有序參與治理的機制 ， 在注重公眾權益的同時積極強化公民意識。在實踐中 ， 推行政務公開 ， 構建透明、陽光的行政運行機制 ， 確保公眾知情權 ， 接受社會監督并予以及時反債 ， 同時發揮群眾力量 ， 構建公民與政府的溝通橋梁 ， 切實實現二十大報告中提出的“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道 ， 建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”目標。

其次是需要重視公共利益 ， 主要體現為政府工作作風及觀念的轉變以及公共服務體系的完善。前者著重實現服務型政府建設的核心價值目標 ， 扭轉城市管理中“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”等諸多問題；后者則從公眾利益出發 ， 強調基本公共服務體系的完善、對于社會公平問題的關注及對弱勢群體的關注。

在此基礎上 ， 下文討論構建“雙碳”目標下的城市綠色治理框架 ， 在邁向城市治理體系和城市治理能力現代化的進程中 ， 充分融入和體現綠色概念 ， 以促進可持續發展 ， 推進“雙碳”目標的實現。

三、“雙碳”目標下的城市綠色治理框架

綠色治理起源于公共治理的綠色思潮 ， 并逐步在綠色政治運動和綠色政府構建中得到完善 ， 逐漸成為新時代公共事務治理的新趨勢[20]。綠色城市治理的構建得益于綠色行政運動（green administration）的推動 ， 其概念指以綠色管理思想為指導 ， 推動建立實現人類可持續發展和環境友好型社會的政府行政模式[21]。早期提倡綠色行政的學者僅強調政府在環境治理中應重視環境問題的防范和應對 ， 促使綠色政治思想的應用和落地 ， 并未從整個城市治理體制的角度來構建城市的綠色治理。隨著環境問題的惡化以及社會事務的愈加繁雜 ， 學者們逐漸意識到綠色行政的觀念同樣適用于其他領域的公共事務治理。

綠色管理是組織在發展過程中不斷學習并融合組織發展的戰略目標與環境治理目標 ， 以實現可持續發展、更好地履行和承擔社會責任的過程[22]。合理、合法的行政和社會治理機制是城市實現綠色治理的重要基礎 ， 在此基礎上可以構建綠色治理指標體系[23]。綠色治理是社會可持續發展的一部分 ， 是政府采取的長期可持續自然資源管理的戰略[24]。實現綠色治理需要政府、企業、社會多方協同參與 ， 有效的綠色治理不僅需要主體間的橫向合作 ， 還需要科層間的縱向協調[25]。在由政府、社會和市場等綠色治理子系統構成的協同體系中 ， 這些子系統均發揮著不可替代的作用[26]。總體來說 ， 綠色治理是以推進生態文明戰略、實現可持續發展為目標 ， 多元主體參與和治理機制協同的“公共事務性活動”[27]。

綠色治理體系包括技術進步、法制、戰略規劃、市場機制和政府機構調整五個維度上的轉變[28]。隨著環境議題的重要性不斷提升，國內外學者針對綠色治理的討論也越來越多，但目前主要集中于交通出行、低碳城市、污染整治等領域的研究，一方面缺乏整體性的綠色治理研究，另一方面較少結合現有城市治理體系來探討綠色治理的路徑。在“雙碳”目標的部署和指導下，我國城市應抓住歷史機遇，從頂層設計上重構城市治理體系，實現綠色轉型，從而推動綠色治理價值向更廣泛的治理行動轉化，轉變城市治理理念，以價值理性引領治理目標變化，通過工具理性的調整，改變城市治理機制，推動政府治理、企業發展和市民行為與“雙碳”目標相一致，實現城市的高質量發展和城市治理的綠色轉型。本文提出城市綠色治理框架（見圖1），并基于此展開討論。

“雙碳”背景下的城市綠色治理框架，應在價值理性和工具理性融合指導下進行構建。在此過程中，價值理性是城市綠色治理的出發點，工具理性是治理的手段和工具。一方面，在價值理性的指導下，城市治理應改變以往單純將污染排放作為管控對象、節能降碳的簡單觀念，應充分意識到“雙碳”目標帶來的歷史性機遇，促使低碳生產成為新的經濟增長點，實現從“既要金山銀山，也要綠水青山”到“綠水青山就是金山銀山”的轉變，實現創新性發展模式。另一方面，在工具理性的引領下，通過監督和監管等行政手段，發揮有為政府的作用，調動市場和社會的積極性。

四、“雙碳”目標下的城市綠色治理推進路徑

在前文論述基礎上，可以構建“雙碳”目標下的城市綠色治理推進路徑，通過創新綠色治理理念、明確政府部門間權責、發揮有為政府和有效市場的作用、鼓勵企業和社會參與形成多元參與模式，推動實現我國“雙碳”目標下城市治理的創新（見圖2）。

（一）融合價值理性和工具理性，以綠色治理理念創新城市發展模式

在價值理性的引領下，城市政府的治理目標不再以 GDP的增長為唯一目標，而應兼顧城市的經濟增長和居民滿意度的提升，這離不開城市人居環境的改善。基于價值理性的城市綠色治理應加強城市居民、社會組織等社會力量的參與，并在此基礎上實現政府和居民協同參與，促進城市發展模式的綠色轉型。此外，綠色治理離不開政策工具的有效實施。城市綠色治理轉型應充分發揮政策工具效用，完善環境治理體系，通過行政手段保證城市綠色發展模式的推進。近年來，全球極端氣候發生的頻率日益增長，為人類經濟社會活動帶來了前所未有的沖擊，造成了巨大損失。2021年3月15日，我國中央財經委員會第九次會議指出，“實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，要把碳達峰、碳中和納入生態文明建設整體布局”[29]。在此背景下，全國各地紛紛響應，制定相關行動方案。廣東省在《廣東省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出，要嚴格控制單位地區生產總值能源消耗和二氧化碳排放量兩個指標，并支持有條件的地區率先達峰。上海市也相繼出臺了一系列的“雙碳”政策文件，促進經濟發展的綠色轉型，探索“雙碳”行業成為城市新的發展動力的實現路徑。深訓市也在低碳城市和碳排放交易等試點的基礎上進一步發揮市場機制的作用，從金融引導入手，出臺了《深訓經濟特區綠色金融條例》等文件，并展開零碳排放區試點建設、能源系統轉型等行動，探索超大城市實現碳達峰、碳中和的實施路徑。

（二）明確政府部門間權責，推動綠色治理實踐推廣

目前，我國“雙碳”工作的治理責任主要落在發展改革和生態環境兩個部門。一方面，發展改革部門承擔“雙碳”的統籌工作，負責各部門的協調以及能源消耗總量任務的控制和分解。另一方面，受原有“三定”方案的影響，“雙碳”工作的相關職能仍然由生態環境部門承擔，包括環境問題的執法落實以及二氧化碳排放任務的分解等。能源消耗與二氧化碳排放之間的關系密不可分，兩個部門間的任務分割導致了我國現行體制下從“能耗雙控”（能源消費總量和強度雙控制度）任務到“碳排放雙控”（碳排放總量和強度雙控制度）任務的轉變仍存在較大不確定性，“雙碳”目標任務推進模糊，增加了城市“雙碳”目標實現的難度。企業碳排放標準的合理制定，也離不開發改委、工信部和科技部等部門間的協作。在“雙碳”目標的背景下，城市政府可通過理順部門間權責關系，明確在生產、交易、消費、監管等環節中各個部門的職能和權限，摸清城市碳排放量的底數以及各個生產部門的能源消耗水平，建立城市碳排放數據庫，推動實現更有效的綠色治理績效管理。

（三）發揮有為政府和有效市場的作用，提高綠色治理效率和效度

城市的綠色治理轉型離不開政府有效的政策工具以及市場高效的資源配置。環境污染排放中的市場失靈問題需要政府通過切實有效的行政命令來解決。一般而言，碳排放總量目標是由各地政府根據城市的發展階段、產業結構、人口規模等實際情況，依據中央政府目標而制定的總量。企業天生的逐利性使其很難去考慮人為設定的排放標準的外部性。因此，需要城市政府設定有效的生產標準“錨”，劃定企業的排放物權屬，以保證城市低碳目標的實現。在此基礎上，通過市場交易的手段，實現不同污染生產成本企業間的碳排放權交易，避免以往命令控制型政策工具的低效和僵化，促進政府和市場的合作。

（四）鼓勵社會參與，形成多元共建模式

實現城市綠色治理的轉型，離不開多方力量的共同參與，需要明確政府角色，并協調好政府與社會、企業等主體間的關系，建立一個平等、公平的多元協作平臺，激發城市居民、企業和社會組織的積極參與。通過多元主體職責的相互協調和功能的相互補充，促使全社會形成協同合作的綠色治理體制，城市政府則需要做好協調者的角色，積極鼓勵并引導多元主體共同推動綠色轉型，形成政府主導、鼓勵多方參與的合作模式。

五、結語

城市綠色治理是以綠色理念為引導推進可持續發展、實現“雙碳”目標的重要路徑，也是建設城市治理體系和城市治理能力現代化的重要內容。在“雙碳”目標的戰略部署下，我國城市迫切需要遵循生態文明的理念指導，形成低碳導向的創新發展模式，引導城市的可持續發展。通過調整產業結構，促使經濟活動從高碳產業向低碳產業轉移，降低整體碳排放量。同時，引導居民消費行為轉型，鼓勵社會多方參與協同，在市場的有力推動下，有效利用政策工具，開發綠色經濟增長潛能，實現城市發展和自然資源的共治、生產活動與環境保護的共興、居民生活與生態環境的共善，構建城市綠色治理體系，推動“雙碳”目標的達成。

參考文獻

[1]顧朝林 ， 譚縱波 ， 劉宛 ， 等.氣候變化、碳排放與低碳城市規劃研究進展[J].城市規劃學刊 ， 2009（3）：38 45.

[2]習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上發表重要講話[EB/OL].（2020 09 22）[2022 12 15]. http：// www. gov. cn/xinwen/2020 09/22/content —5546168. htm.

[3]吳減.碳中和時鐘滴答作響：城市碳排放占比高達75% ， 碳減排“主戰場”如何破局？[EB/OL].（2022 01 14）[2022 12 15]. http：//www.21jingji. com/article/20220114/herald/b0f5f320a8084ef634badc46eb72b499. html.

[4]中華人民共和國2021年國民經濟和社會發展統計公報[R/OL].（2012 02 28）[2022 12 11]. http：//www. gov. cn/shuju/2022 02/28/content —5676015. htm.

[5]自然資源部.中國礦產資源報告2022[R/OL].（2022 09 21）[2022 12 11]. https：//mnr. gov. cn/sj/sjfw/kc —19263/zgkczybg/202209/t20220921—2759600. html.

[6]王佃利 ， 任宇波.城市治理模式：類型與變遷分析[J]. 中共浙江省委黨校學報 ， 2009（5）：55 62.

[7]路風.單位：一種特殊的社會組織形式[J]. 中國社會科學 ， 1989（1）：71 88.

[8]錢振明.基于可持續發展的中國城市治理體系：理論闡釋與行動分析[J].城市發展研究 ， 2008（3）：150 155.

[9]葉林.從增長聯盟到權益共同體：中國城市改造的邏輯重構[J]. 中山大學學報（社會科學版）， 2013（5）：129 135.

[10]田毅鵬 ， 呂方.單位社會的終結及其社會風險[J].吉林大學社會科學學報 ， 2009（6）：17 23.

[11]葉林.轉型過程中的中國城市管理創新：內容、體制及目標[J]. 中國行政管理 ， 2012（10）：73 77.

[12]錢振明.城市管理：從傳統到現代的轉換[J]. 中國行政管理 ， 2005（3）：37 40.

[13]張小籮 ， 劉戒驕.新中國70年環境規制政策變遷與取向觀察[J].改革 ， 2019（10）：16 25.

[14]書伯.經濟與社會：上卷[M].林榮遠 ， 譯.商務印書館 ， 1997：56 63.

[15]易承志.人民城市的治理邏輯—基于價值、制度與工具的嵌入分析[J].南京社會科學 ， 2022（7）：61 70.

[16]張鳴春.從技術理性轉向價值理性：大數據賦能城市治理現代化的挑戰與應對[J].城市發展研究 ， 2020（2）：97 102.

[17]羅梁波.公共性的本質：共同體協作[J].政治學研究 ， 2022（2）：94 105， 159.

[18]葉林 ， 鄧容彬.超大城市社會治理數據化的適應性轉型—以深訓市南山區“塊數據”治理為例[J].華南師范大學學報（社會科學版）， 2022（4）：33 44.

[19]李文創.超大城市的互動治理及其機制建構—以北京市“接訴即辦”改革為例[J]. 電子政務 ， 2021（11）：12 21.

[20]史云貴 ， 劉曉燕.綠色治理：概念內涵、研究現狀與未來展望[J].蘭州大學學報（社會科學版）， 2019（3）：1 11.

[21]REICHHARDTT A. Green administration？The Clinton-Gore era should be good for environmentalists[J]. Ame-rican Journalism Review ， 1993（4）：40 44.

[22]PANE HSS， OYLERJD， HUMPHREYSJH. Historical ， practical ， and theoretical perspectives on green mana-gement： an exploratory analysis[J]. Management Decision ， 2009， 47（7）：1041 1055.

[23]DE OLIVEIRA JAP， DOLL C N H ， BALABAN O， et al. Green economy and governance in cities： assessinggood governance in key urban economic processes[J]. Journal of Cleaner Production ， 2013， 58：138 152.

[24]DIENGB， PESQUEUX Y. On“ green governance”[J]. International Journal of Sustainable Development ， 2017（1 2）：111 123.

[25]楊立華 ， 劉宏福.綠色治理：建設美麗中國的必由之路[J]. 中國行政管理 ， 2014（11）：6 12.

[26]宛琳 ， 崔燈岳.政府綠色治理創新：內涵、形勢與戰略選擇[J]. 中國行政管理 ， 2016（11）：151 154.

[27]李維安.綠色治理準則及其解說[J].南開管理評論 ， 2017（5）：4 22.

[28]張敏.英國綠色治理創新機制及對中國的啟示[J]. 當代世界 ， 2015（10）：50 53.

[29]習近平主持召開中央財經委員會第九次會議[EB/OL].（2021 03 15）[2022 12 15]. http：//www. gov. cn/ xinwen/2021 03/15/content —5593154. htm.

How is Green Urban Governance Possible： Transformation ofUrban Governance under the “Double Carbon” Goal

YE Lin，DENG Ruibin

（School of Government，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，China）

Abstract： China's goal of achieving carbon peak by 2030 and carbon neutrality by 2060 necessitates a systematic economic and social transformation. As cities have become major sources of carbon dioxide emissions due to their population and resource concentration，China recognizes the significance of ecological civilization to promote the policy systemn of green development of cities and transform urban governance objectives and frameworks. The pursuit of carbon peak and carbon neutrality，beyond the environmental field， serves as a new paradigm for urban development and governance in China's modern era. In the context of decarbonization， this study proposes an urban green governance model that emphasizes the integration of value rationality and instrumental rationality by city government. It advocates for a green governance concept involving government， enterprises， and society to guide the city's green transformation， facilitate low-carbon development， and achieve new-era urban governance goals such as transforming energy systems， promoting eco-friendly lifestyles， and upgrading industrial structures.

Key words：urban governance; green governance; decarbonization; sustainable development

（責任編輯：王晨麗）