聚焦先導產業　提高立法質量

黃靈

上海市十六屆人大常委會第二次會議現場

上海市十六屆人大常委會第二次會議于2023年4月25日至4月26日舉行，會議聽取和討論了市政府《關于本市三大先導產業發展情況的報告》，聽取了關于《上海市野生動物保護條例（草案）》的說明與解讀以及相關審議意見報告等，表決通過了《關于修改上海市制定地方性法規條例的決定》……

著力建設三大先導產業創新高地

2018年，習近平總書記在上海考察時指出，要聚焦集成電路、人工智能、生物醫藥等關鍵領域，集合精銳力量，盡早取得重大突破。2020年，習近平總書記在“浦東開發開放30周年慶祝大會”上指出，“要加快在集成電路、生物醫藥、人工智能等領域打造世界級產業集群”。

據本次會議《關于本市三大先導產業發展情況的報告》顯示：上海深入貫徹落實習近平總書記考察上海重要講話精神和國家戰略部署，著力建設三大先導產業創新高地。2022年三大先導產業總規模超1.4萬億元，“十四五”期間政府將繼續推動三大產業規模提升和人才倍增。報告指出，上海市將圍繞深入實施三大先導產業“上海方案”，全力推進創新攻關、加快項目落地、加強企業服務，持續發揮三大先導產業引領作用，加快建設世界級產業集群。

生物醫藥是事關人民健康福祉的“朝陽產業”。上海正瞄準高端化、智能化、國際化，做強生物醫藥創新引擎，打造參與國際生物醫藥產業競爭與創新合作的重要力量。近年來，上海生物醫藥創新能力進一步增強，產業生態不斷優化，龍頭和骨干企業成長壯大，逐步形成了創新要素富集、國際化程度高的生物醫藥產業體系，成為參與國際生物醫藥產業競爭與創新合作的重要城市。

人工智能是新一輪科技革命和產業變革的重要驅動力量。上海自2017年起在全國率先布局發展人工智能產業，2018年舉辦首屆世界人工智能大會，著力建設人工智能創新策源、應用示范、制度供給、人才集聚的“上海高地”，推動產業規模持續擴大——從2018年1340億元到2022年突破3800億元，年均增長超29%。

會上，上海市十六屆人大常委會組成人員圍繞關于上海市三大先導產業發展情況進行了充分討論。徐建光委員表示，生物醫藥產業要以關鍵技術攻關和高端產品研制為主線，布局建設創新設施和轉化平臺，不斷優化產業空間布局和公共配套，形成生物技術藥物等關鍵核心技術的競爭力，為創新藥、醫療器械等產品迭代升級提供有力支撐。金為民委員指出，要持續加大對三大先導產業領域基礎研究的資金投入，不斷完善財政科研經費管理機制，更好發揮基礎研究對三大先導產業發展的支撐作用。毛祥東委員建議，形成三大產業發展優勢要緊緊依靠人才戰略—— 一方面吸引人才安家上海；另一方面在上海各高校加大相關人才培養力度，為發展提供源源不斷的創新動力。

表決通過《關于修改上海市制定地方性法規條例的決定》

《上海市人民代表大會常務委員會關于修改〈上海市制定地方性法規條例〉的決定》（以下簡稱《決定》）已由上海市第十六屆人民代表大會常務委員會第二次會議于2023年4月26日表決通過，自2023年5月1日起施行。

2001年2月，上海市第十一屆人民代表大會第四次會議審議通過了《上海市制定地方性法規條例》（以下簡稱《條例》），并分別于2004年、2005年、2015年作了修正。《條例》實施后，對規范和保障上海市制定地方性法規工作開展，提高地方立法質量，推進全面依法治市進程，發揮了重要作用。近年來，中央、上海市委對加強和改進新時代地方立法工作作出了一系列重要決策部署，人民群眾對進一步提高立法質量也有許多新期盼。2023年3月，第十四屆全國人民代表大會第一次會議對《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）作出了新的修改，為加強新時代立法工作提供了更為完善的制度保障。因此，適時修改《條例》對進一步貫徹落實好新修改的《立法法》的要求，更好地強化制度供給，在法治軌道上深入推進城市治理體系和治理能力現代化，具有重要意義。

《決定》共十九條，主要內容如下——

首先，完善地方立法的指導思想和原則，包括：貫徹落實《立法法》規定和黨的二十大精神，完善地方立法的指導思想；進一步完善依憲立法、依法立法，維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威方面的規定；貫徹全過程人民民主重大理念，增加制定地方性法規應當堅持和發展全過程人民民主方面的規定；為增強立法的針對性、適用性、可操作性，進一步貫徹“小快靈”“小切口”立法要求，增加規定——地方性法規根據內容選擇采用若干規定、規定、實施辦法、條例等適當的立法體例；貫徹黨中央關于社會主義核心價值觀融入法治建設的部署以及《立法法》的要求，增加關于“制定地方性法規應當倡導和弘揚社會主義核心價值觀”的規定。

其次，完善立法決策與改革決策相銜接、相統一的制度機制，包括：根據《立法法》相關規定，明確制定地方性法規應當適應改革需要，處理好改革與法治的關系，發揮法治在上海市治理體系和治理能力現代化中的重要作用；進一步完善在法治軌道上推動改革發展的保障機制，健全暫時調整或者暫時停止適用地方性法規部分規定的相關制度。

再次，增加“制定浦東新區法規的特別規定”專章，為繼續做好浦東新區法規立法工作提供制度支撐，包括：第一，銜接好《中共中央、國務院關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》《立法法》的規定和全國人大常委會授權決定，明確浦東新區法規比照經濟特區法規，可以對法律、行政法規、部門規章等作出變通規定，在浦東新區實施；此外，對制定浦東新區法規應當建立市委領導的統籌協調機制，立足在浦東全域打造特殊經濟功能區的改革創新實踐需要，注重發揮創新和變通作用，引領帶動全市相關領域改革發展提出要求。第二，優化制定浦東新區法規的工作機制，對上海市人大常委會、市人大各專門委員會、常委會有關工作機構、市人民政府及其相關部門、浦東新區等方面的職責任務作了進一步明確。第三，圍繞浦東新區法規的變通性特征，就立法各階段針對相關變通性條款的說明義務作了明確。第四，對浦東新區法規的司法適用作出安排，要求上海市各級人民法院、人民檢察院依法適用浦東新區法規。第五，對浦東新區管理措施的制定以及轉化機制作了規定。

從次，提煉上海市實踐經驗，增加基層立法聯系點和區域協同立法方面的相關規定，包括：貫徹全過程人民民主重大理念，結合《立法法》的規定，明確上海市人大常委會根據實際需要設立基層立法聯系點，深入聽取基層群眾、有關方面對地方性法規修改決定和立法工作的意見；貫徹區域協同發展戰略，結合《立法法》的要求，規定上海市人大及其常委會根據區域協調發展的需要，可以會同有關省級人大及其常委會建立區域協同立法工作機制，協同制定地方性法規。

最后，完善制定地方性法規的立法程序和工作機制，包括：提煉實踐做法，并與修改后的《上海市人民代表大會議事規則》相銜接，進一步明確——上海市人大常委會決定提請市人民代表大會會議審議的地方性法規案，可以適時組織代表研讀討論，征求代表的意見；適應特殊情況下緊急立法的需要，完善相關立法程序；進一步完善法規案終止審議和延期審議方面的制度；貫徹黨中央關于推進科學立法、民主立法、依法立法的精神，豐富立法形式，統籌立改廢釋纂等要求，增加規定——上海市人民代表大會及其常務委員會堅持科學立法、民主立法、依法立法的精神，通過制定、修改、廢止、解釋、編纂等多種形式，發揮地方立法實施性、補充性、試驗性作用；總結實踐經驗、順應發展要求，增加制定專項立法計劃、加強立法宣傳、編制立法技術規范、公布法規及相關立法文件等方面的規定。