“十六字”治水方針與南水北調中線受水區后續高質量發展研究

劉夢琴, 趙清韜

(1.南陽師范學院 經濟與管理學院,河南 南陽 473061;2.南陽師范學院 校企合作辦公室,河南 南陽 473061)

一、南水北調中線工程進入后續發展時期,相關研究較為薄弱

2021年5月14日,習近平總書記在南陽召開推進南水北調后續工程高質量發展座談會上,針對推進南水北調后續工程高質量發展提出六方面要求,指出南水北調工程進入新發展階段,貫徹新發展理念、構建新發展格局是后續發展的關鍵,必須切實貫徹“十六字”治水思路,提高水資源集約節約利用和高質量發展水平。

(一)“十六字”治水方針是推進受水區經濟高質量發展的關鍵

“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的“十六字”治水方針是針對現實水資源、水生態和水環境狀況等新型水問題的科學治水思想,是新時代水生態建設的指導思想。劉正才認為,“十六字”治水方針是我國今后統籌做好水災害防治、水資源節約、水生態保護修復、水環境治理的核心思路,是習近平總書記從戰略和全局高度,在解決我國新老交織水問題的實踐中形成的,是積極順應自然規律、經濟規律和社會發展規律而形成的[1]。陳凱倫、高峻提出,習近平在福建工作期間的治水、管水、興水的實踐是他提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的 “十六字”治水理念的堅實實踐基礎[2]。許素菊、支克蓉提出,習近平的治水思想是以馬克思恩格斯治水思想為指導,結合中華民族的親水治水傳統,傳承了我黨歷代領導集體的治水思想,是治理我國新老水問題的科學思想[3]。

總之,諸多學者從習近平水倫理思想[4]、水生態治理[5]、治水理念[6]、治水思想[3]等多個角度提出,習近平治水理念是習近平對水利思想和工作高度概括而形成的理論,對研究習近平治水思路具有重要的理論和實踐指導意義[6],習近平總書記的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路,是新時代治水的指導思想和基本遵循,是做好水利工作的科學指南[7]。

(二)南水北調中線受水區高質量發展相關研究亟待加強

當前,學者們的研究主要集中在南水北調中線工程的后續高質量發展方面,韓宇平著重從提升工程效益角度提出,尊重客觀自然規律、社會規律、經濟規律和工程建設規律,推進南水北調中線后續工程高質量發展[8]。孫運鋒著重從河南省貫徹實施習近平總書記“5·14”講話精神,高質量推進后續工程建設,確保國家水安全的具體舉措等著手分析[9]。李慧、何奇峰、李云玲等提出,運用系統論思想方法分析,統籌生活、生產、生態等用水需求,實現南水北調工程經濟、社會和生態等綜合效益最大化[10]。但從以上已有研究看,針對受水區后續高質量發展研究較少。

(三)水資源高效集約利用極為迫切

隨著經濟發展進入新階段,我國的水安全問題已經上升至國家戰略層面。習近平總書記提出,河川之危、水源之危是生存環境之危,中華民族存續之危,要有水憂患意識和水危機意識。亟須建立水資源剛性約束機制,做好農業、工業和城鎮生態生活用水,統籌生產、生活、生態用水等機制。

2021年是“十四五”開局之年,當前我國社會主要矛盾逐漸轉化為人民日益增長的美好生活需要與地區經濟發展不平衡不充分發展之間的矛盾。“十四五”對水資源管理和運用提出更高要求,提出全面提升水安全保障能力,系統優化水資源配置全國一盤棋,構建全國大水網系統,在完善流域防洪減災體系基礎上,構建可持續生態、智慧興業和綠色系統的生態經濟發展新形態。在南水北調中線受水區后續高質量發展中,“十六字”治水方針能夠有效提高水資源的利用、配置、治理和運營能力,充分發揮水資源對受水區高質量發展的基礎支撐作用,促進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等。

二、新時代治水方針的生成邏輯

2014年3月14日習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的“十六字”新時代治水方針,是習近平生態文明思想體系的重要組成部分[11]。“十六字”治水方針形成過程,也是習近平總書記將中國共產黨歷代領導人治水實踐、理念與馬克思基本原理、中國具體國情與傳統文化相結合的過程。因此,就“十六字”方針的生成邏輯而言,“十六字”治水方針的形成體現了新時代我國治水新任務、新戰略、新導向和價值歸宿;是應對新型水問題,治水興水的保障;是新時期指導國家水治理、保障水安全、新時代水生態建設的指導思想;也是水資源涵養、生態經濟帶建設、大型水利工程可持續運營和全國水網構建的基本內涵;體現了新時代對我國治水的要求,也是指導水資源分配、水安全保障、水災害治理、水生態建設的指導思想和價值導向。

(一)理論基礎:馬克思主義治水觀和中國傳統治水文化

馬克思和恩格斯對水問題的論述是站在人與自然和諧統一的高度分析,提出人與水具有內在統一性,人與水的和解能夠推動人與自然的和諧相處[12]。在分析東方社會問題時,馬克思、恩格斯認識到水利問題的重要性,提出水利工程是國家機器的重要組成部分,認為東方社會具有豐富高超的治水思想。

在我國水資源管理是一種國家管理行為。治水問題既是經濟問題,也是政治問題,更是社會問題。可以說治水問題將執政黨的公信力和執政能力與區域社會經濟可持續發展緊密結合在一起。我國自古以來是以農業立國,但是水資源分布極為不均,水旱災害頻仍。治水問題成為考驗領導者的關鍵問題。中國人是最早懂得水利的民族,中華民族從大禹治水開始積累了豐富的治水理念,從歷史看,宋以前中國經濟文化營養線是北方;宋以后則是三吳水利[13]。

孔子云:“卑宮室,而盡力乎溝洫。”他認為興修水利對國君來講是比修建宮殿更重要的事。錢穆說:“整治水利,只有政府領導,集中人力物力,才可興眾建業,把水利農事搞好。”[13]作為我國歷史上治理黃河水患成功的第一人,大禹13年治理黃河水患的過程,也起到了開拓視野、熟悉國土的作用,既增長了才干,也凝練了其治國理念。

(二)實踐基礎:中國革命、建設和改革的歷史實踐

黨的理論創新過程,實質上就是把馬克思主義基本原理和中國實際相結合的過程[14]。早在1932年蘇區時期,毛澤東就開始思考農田水利建設,提出水利是公共品,應該由蘇維埃管理建設。1934年毛澤東提出,水利是農業的命脈,黨必須予以高度重視并領導農民建設。新中國成立以后,毛澤東多次作出治理淮河、黃河和海河的指示,認為治水問題是關系到國民經濟、社會安定的大問題。1952年毛澤東在基于我國水資源分布空間和時間的不均衡性即南豐北枯、冬干夏澇的特殊性,首次提出南水北借的宏偉構想,科學規劃全國水網建設第一步[15]10。1958年毛澤東提出治理生態環境的“三三制”原則,認為農業用地三分之一做耕地,三分之一休閑,三分之一森林[15]14,農林牧三者相互依賴,缺一不可。我國從1973年開始召開全國環境保護會議,確定了我國第一個關于環境保護的“32字方針”:全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民[15]14。

改革開放之后,鄧小平較為關注水資源保護和生態環境的關系,認為黃土高原的水土流失與黃河的生態環境改善密切相關。20世紀90年代,在江澤民的推動下,黨中央開始了10年的治理淮河水污染問題的系統工程。針對當時的水資源和水環境,江澤民科學分析了當時面臨的水問題主要是水災害和水資源短缺問題,因此加強水利建設和水資源管理,科學管理、節約使用水資源至關重要;并強調水是生命線,不僅是人類生存的生命線,也是農業和國民經濟的生命線[16]。進入新世紀之后,胡錦濤站在科學發展觀基礎上提倡水利建設和改革,提倡堅持人水和諧的科學發展觀,加強水源地保護和用水總量管理,建設節水型社會。同時明確水利工作重點就是保護好飲用水源,讓群眾喝上放心水。

總之,黨的歷任領導人根據所處歷史時代,基于面臨的水問題的不同,分別提出基于中國水問題現實的科學解決途徑。從水資源短缺、水生態損害、水環境污染等水安全問題發生的不同程度和階段提出解決策略,為“十六字”治水方針的凝練和總結提供了堅實基礎。

(三)創新凝練:習近平總書記創造性總結和發展

新時代治水方針是習近平總書記治水思想的集中體現,是習近平生態文明建設思想體系的一部分,是習近平總書記中國特色社會主義建設理論體系的一部分。習近平總書記治水理念一方面源于我國傳統治水思想的總結,一方面源于腳踏實地的實踐,更是在解決我國新舊交織、復雜多變的水問題的實踐中凝練出來的。

表1 習近平治水思想的形成過程(1)根據公開資料整理。

理論來源于實踐。從1994年起,習近平總書記當時負責福建農村水利工作。木蘭溪在福建六大河流中是流程最短、水患最多的河流。在治理木蘭溪水患時,習近平總結以往經驗教訓,提出科學治水,走生態優先、系統治理之路。2000年,他首先提出將福建省建設成為生態省的戰略構想。2001年,他推動了千公里江堤建設、長汀水土流失治理和木蘭溪防洪工程等重大生態建設。2002年,《福建生態省建設總體規劃綱要》編制完成,福建成為全國首批生態省試點省份。2003年,木蘭溪截彎取直工程順利完成,利用舊河道建設水域面積近1200畝的人工湖玉湖,實現“水生態”和“水文明”。習近平總書記指出,木蘭溪的治理不是一朝一夕之功,應當本著一張藍圖繪到底,一任接著一任干,滴水穿石和久久為功的精神[17]。

新時代“十六字”治水方針作為習近平總書記治水理念的深度凝練,揭示了在生態文明建設中,治水問題是基礎問題,應當在統籌處理水資源、水生態、水環境和水災害四大問題的基礎上,真正做到“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”,為老百姓提供最普惠的民生福祉。習近平說:“良好生態環境是最普惠的民生福祉。”為老百姓提供最公平的公共產品是黨的奮斗目標,也是建設生態文明社會的要求。從這一層面講,習近平治水思想是生態文明建設的基礎,是生態文明建設最重要一環。

三、南水北調中線受水區后續高質量發展對新時代治水方針基本遵循研究

2021年5月14日,習近平總書記在南陽召開推進南水北調后續工程高質量發展座談會,標志著南水北調中線工程進入后續發展階段。作為融合了馬克思主義科學理論、傳統中華民族治水文化和歷代領導人治水智慧的“十六字”治水方針,必然是南水北調中線受水區后續高質量發展的基本遵循。

(一)堅持節水優先,著力推進受水區南水北調水資源利用的高質量發展

水是人類基本生存環境的基礎。水資源是一種具有多重屬性的基礎性自然資源和戰略性經濟資源。高質量發展是涵蓋高質量的經濟效益、質量效益、社會效益和生態效益的包容性發展,因此,創新、協調、綠色、開放和共享等新發展理念是高質量發展核心評價要素[18]。褚鈺、付景保等通過構建區域生態環境與經濟耦合協調模型,對2010—2018年19個地市的高質量發展進行實證研究,發現河南省19個城市高水平協調區以鄭州為中心集聚特征明顯,生態經濟與高質量發展的耦合程度不斷提升[19]。水問題將是新時代生態文明建設的重中之重,水資源管理是一種國家管理行為,水生態文明是新時期治水思想上升為國家意志的一種發展理論。“十六字”治水方針是應對多重水問題、系統科學有效治理水問題、科學管理水資源的戰略決策指南。

在新的形勢下,我國水資源、水生態和水環境的承載能力非常有限。應堅持節水優先,不斷提高水資源利用效率。大力宣傳和培養節水觀念和意識,在各個行業開展節水新產品新技術的推廣應用,總結學習國內外先進節水經驗,營造全社會節水氛圍,推動農業、工業和生活節水,發揮市場機制,對高耗能高污染行業進行市場調節,提高水資源在這些行業的循環利用水平,加快推進節水型社會建設。

(二)堅持空間均衡,著力推進受水區南水北調水資源配置的高質量發展

空間均衡的原則意味著基于水安全的嚴峻形勢,立足人口、經濟與水資源環境協調發展的原則,加強需求管理,以水定城、以水定地、以水定人、以水定產。推動國家水資源督察制度,科學衡量區域水資源、水生態環境承載能力,把水資源條件作為城市經濟社會發展、產業布局等規劃審批的重要前提。

南水北調跨領域調水,結合節水挖潛措施,歸還農業和生態環境用水,使受水區用水結構更加合理,區域水資源及環境的承載力明顯提高。水資源公報顯示,南水北調中線通水之后沿線超采地下水問題得到有效緩解,通過水資源置換,2020年底較2019年受水區深層地下水平均上升1.84 m,淺層地下水水位總體回升0.30 m[20]。南水北調工程向沿線河湖水庫提供生態補水,有效增加了當地河湖、濕地水面面積,改善了水質,北京大寧水庫、十三陵水庫、懷柔水庫、密云水庫,焦作龍源湖,濮陽引黃調節水庫,新鄉共產主義渠等水量明顯增加,有效促進當地水資源環境承載力提高。南水北調工程是人類優化水資源配置的工程,工程建設有效調節了南豐北枯的水資源自然空間布局。為京津冀協同發展、雄安新區建設、黃河流域生態保護、長江經濟帶發展和淮河生態經濟帶發展提供了可靠的水資源保障。后續運行中,需要建立全國大水網的觀念和全國一盤棋的思路,做到經濟社會發展與水資源承載力和諧共進,真正在全國范圍實現水資源的均衡配置。

(三)堅持系統治理,著力推進受水區南水北調水資源治理能力的高質量發展

習近平總書記指出:山水林田湖是一個生命共同體。水生態系統包含多種要素,各要素均有不同使命和功能,各要素的綜合作用提供水生態系統的基本功能。應當把治水、治林、治田有機結合,從科技、制度等多領域提升水源涵養、生態修復和生態補償入手,協調解決水資源、水環境、水生態和水災害等問題。水、土、大氣是自然界生態系統的三大基本子系統[21],水生態系統是一個整體,堅持用系統論開發水資源,是水生態治理的科學方法論,也是推進南水北調水資源治理能力高質量發展的方法論。

河南省是南水北調中線受水區最大的省,覆蓋南陽、漯河、周口、平頂山、許昌、鄭州、焦作、新鄉、鶴壁、濮陽、安陽11個省轄市40個縣(市),2300多萬名城鄉居民。“南水”給受水區帶來的改變有三點。第一,城鄉居民飲用水水質得到有效改善,通過城鄉供水同源、同網、同質、同服務,南水北調水進城下鄉,有效提升了城鄉居民健康水平、生活質量和幸福感。第二,受水區生態環境得到有效改善。通水以來,“南水”通過水源置換和生態補水,逐步成為受水區用水主要水源,促進了當地地下水水源涵養和水位回升。第三,“南水”為受水區高質量發展和生態經濟轉型提供了堅實基礎,7年來,豐沛高質量的“南水”為河南省農業、工業和服務業高質量發展提供強大動力,提升了河南省國家糧食生產核心區、中原城市群、鄭州航空港和自貿區建設等。

當前,水生態治理成為高質量發展的核心要素,是關系人民生活質量、社會生產發展、生態環境營造等關鍵的一環。首先從經濟學視角,基于水資源配置的特殊性,系統界定水資源短缺概念和內涵,是合理高效配置城市水資源的第一步[22];其次堅持系統論的思路,即是統籌治水興水節水管水各環節,從自然水、資源水、經濟水到生態水,構建全水生態鏈治理的思路[21]。因此堅持系統治理,才能有效提高水資源調蓄能力、水環境自凈能力和水生態修復能力,實現水資源治理的高質量發展。

(四)堅持兩手發力,著力推進受水區南水北調水資源運營的高質量發展

堅持兩手發力,是優化配置有效水資源的內在要求。兩手發力,兩手分別為看不見的手——市場,看得見的手——政府。水是公共產品,從這個角度來說,提供水資源主要是政府的職責。但是從經濟學角度分析,由于外部性的存在,公共產品的使用易造成資源的浪費。引進市場這只看不見的手,可以有效促進水資源的節約和循環使用。通過建立符合市場化的水價形成機制,譬如對城市居民和工農業用水的階梯水價法,探索水資源確權機制,培育跨省域的水權市場,進行多形式的水權流轉方式,基于市場方式的水權交易和水市場的存在,能夠比政府單一提供更能優化配置水資源。

在這方面,首先是工程建設初期的水源保護和污染防護;水源地陜西、湖北、河南先后實施丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持工程,建成大批工業點源污染治理、污水垃圾處理、水土流失治理等項目,治理水土流失面積2.1萬km2。

進入工程運行階段,南水北調水資源運營的高質量發展一方面體現在供水水質、水量及水權交易的健康常態化運營上。中線工程受益城市通過發揮市場在水資源交易中的主導地位,積極推進水權改革,建設完善的水權交易市場,建設“水銀行”。作為全國 7 個國家級水權試點之一,我省在水權交易市場建設方面正在探索跨區域跨流域水權交易、供水收費權轉讓和用水指標的交易等。如在南水北調中線工程沿線與省內四大自然河流長江、淮河、黃河、海河流域的市縣區域之間轉讓用水指標;河南省水投集團與出山店水庫、前坪水庫簽訂水庫供水收費權轉讓協議等;在光山縣五岳水庫與河南新華五岳抽水蓄能電站的138萬m3的用水指標的交易等。截至2022年8月,我省已累計達成交易意向或協議12宗,涉及年交易水量8.67億m3,已實現交易8宗5.46億m3。

在南水北調中線工程后續高質量發展中,水資源作為特殊生態資源,其生態化運營必須走體系化、產業化發展道路,水資源運營需要充分運用政府和市場的雙重調節機制[23]。水資源問題涉及水安全、水政治、水環境和水經濟等多方面,政府的宏觀調控可以保障南水北調水資源調配適應國家和區域經濟建設和社會高質量發展,從而需要政府對區域內的水量調配統籌安排。各種水權交易市場的存在能夠通過價格機制的作用,做到水資源配置效率的最大化[24]。

綜上,“十六字”治水方針既體現了社會主義國家制度的優越性,也體現了歷任黨和國家領導人全心全意為人民服務的核心宗旨;是基于我國國情水情,總結世界治水理論實踐先進經驗,針對新時代多種新舊水問題,保障水安全,強化水治理,優化水資源配置,防止水生態損害和水環境污染的科學規劃;也是開創治水興水新路程,促進全國大水網建設,實現經濟社會高質量發展和中華民族偉大復興的必然要求之一。