基于“三水”的南渡江流域生態補償資金分配方法

王敏英　郭慶　謝婧　文一惠　王晨野

摘要：科學分配生態補償資金是實現生態補償政策目標的關鍵環節。通過研究海南省南渡江流域生態補償政策實踐情況，針對流域內補償范圍覆蓋不全、市縣間權責不清等問題，以全流域視角統籌考慮水資源保護與利用、水環境質量改善、水生態安全保障的“三水”成效，設立水環境水質指數、水資源利用指數、水生態服務指數，綜合考慮流域內各市縣生態區位差異，提出基于“三水”的生態補償資金分配方法。研究成果體現了流域保護多目標協同的系統性、生態補償資金分配權責對等的科學性、公平性，可為優化流域生態補償方法提供支撐。

關 鍵 詞：流域生態補償； 水資源； 水環境； 水生態； 南渡江； 海南省

中圖法分類號： X321；X196 文獻標志碼： ADOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2023.06.009

0 引 言

南渡江發源于海南島中部山區白沙縣南峰山，是海南島第一大河流，多年平均徑流量69.07億m3。2020年海南省地表水資源量41.29億m3，總供水量44.04億m3，其中南渡江流域供水量10.91億m3，占全省總用水量的25%［1］，在海南省經濟社會發展中承擔重要作用。根據《海南省南渡江生態環境保護規定》要求，南渡江流域需建立生態補償機制，對南渡江流域生態環境保護做出貢獻的地區給予一定補償。自2018年起，海南省逐步在南渡江流域部分區域推行市縣間上下游橫向生態保護補償。因自然地理因素，南渡江流域部分市縣行政邊界以河流為界，即左右界，上下游市縣間生態環境保護權責不清。因此，現行南渡江流域生態保護補償政策僅將流域范圍內有監測基礎、權責清晰的非共界斷面所在市縣納入了補償范圍，補償范圍未實現全覆蓋，使得流域被分割，上下游市縣間未形成完整的補償鏈條，削弱了流域生態補償政策目標效益的實現。

流域生態補償政策是以流域生態環境保護為主線、平衡流域經濟發展與生態環境保護關系的經濟激勵手段［2］，也是流域水資源生態服務價值付費的一種交易方式［3］，已成為流域生態環境管理的重要手段，有利于完善跨區域生態環境保護聯動機制，推動流域上下游協同共治，高質量發展。流域生態補償政策研究的關鍵環節包括補償主客體、補償方式、補償標準和補償金分配方法、補償機制四大方面［4］。眾多學者聚焦這四大方面，為科學解決流域生態補償“誰補誰、補多少、怎么補”的問題對流域生態補償進行了積極的研究探索。其中，生態補償標準測算與資金分配是建立流域生態補償機制的難點，不僅要考慮流域生態系統提供的服務功能價值，還要考慮補償主客體的接受能力，通過政策導向達到激勵補償主客體共同參與保護流域生態環境的目的［5］，這直接影響到生態補償政策實施效果。關于流域生態補償資金的分配，既有文獻主要聚集于水質［6-7］、水質和水量［8-13］、生態保護成本［14］、支付意愿法［15］、總成本核算法［16］、流域環境經濟功能分區［17］、生態系統服務價值［18］、排污量［19-20］和節水減排潛力［21］等。在全國各地流域生態補償實踐中，有以新安江為例的基于水質的分配方法［7］，以黃河流域為例的基于水質、水量的分配方法［11］，以長江香溪河流域為例基于非點源污染負荷的動態計算方法［20］等。因此無論是在理論研究還是在實踐層面，均未見統籌考慮水環境、水資源、水生態“三水”的生態補償資金分配方法。

“十四五”時期，中國生態環境保護的理念從污染防控治理到生態修復治理轉變。流域生態環境保護需堅持山水林田湖草是一個生命共同體的整體性、系統性及其內在規律性，統籌“三水”，以高水平保護助推流域經濟社會高質量發展。“三水”代表不同屬性，卻又緊密相關，是水域生態系統相互聯系、相互支撐的一個有機整體，任何“一水”都需要其他“兩水”協同推進［22］。流域生態環境質量評價體系指標參考也逐漸從傳統的水質理化指標向綜合考慮水生態指標轉變。海南省流域生態補償政策旨在推進生態環境質量與經濟協調發展，與“三水”統籌主旨相同，但未將“三水”中水生態納入考慮。鑒于此，本文選取海南省南渡江流域為研究對象，統籌考慮“三水”，以流域為單元，運用綜合指數方法，通過設立水環境水質指數、水資源利用指數、水生態服務指數和地區補償系數，創新構建南渡江流域生態補償資金分配方法，以期為海南乃至全國流域生態補償政策優化和流域環境管理提供參考。

1 南渡江流域區域概況

南渡江是海南島第一大河流，發源于中部山區白沙縣南峰山，位于東經109°12′～110°35′、北緯18°56′～20°25′［23］，流經白沙縣、儋州市、瓊中縣、屯昌縣、臨高縣、澄邁縣、定安縣、海口市和文昌市等9個市（縣），從海口市三聯村匯入瓊州海峽，水環境質量優良，達到GB 3838-2002《地表水環境質量標準》Ⅱ～Ⅲ類標準。其中，文昌市境內流域面積僅4.4 km2，且區域內無水質監測點位，因此本次研究未將文昌市納入研究范圍。南渡江干流全長333.8 km，平均坡降0.72‰，總落差703 m，年徑流量66.8億m3，流域面積7 175 km2，占海南島面積的21%。南渡江流域區跨越9個行政區，因自然地理因素，部分市縣行政邊界以河流為界，比如瓊中縣與澄邁縣、屯昌縣與澄邁縣、海口市與定安縣、海口市與澄邁縣等，長度約127.5 km（見圖1）。松濤水庫位于南渡江上游地區，跨儋州市、瓊中縣、白沙縣3個市（縣），于1958年開工建設，1969年建成投入使用，水庫集水面積1 496 km2，屬多年調節水庫，有效庫容20.83億m3，總庫容33.45億m3，正常庫容下水庫面積達130 km2；正常水位190 m，相應庫容25.95億m3；死水位165 m，相應庫容5.12億m3；年均供水12.87億m3，是海南省集供水、發電、防洪、生態觀光等功能為一體的最大水庫。松濤水庫水環境質量優良，達到GB 3838-2002《地表水環境質量標準》Ⅱ類標準，擔負著海口市、儋州市、洋浦經濟開發區、澄邁縣等市縣重點城鎮和區域的工業和生活用水的供水任務，以及海口市、儋州市、澄邁縣、臨高縣4個市（縣）約8.52萬hm2（128萬畝）農田的灌溉任務。

2 南渡江流域生態補償實踐

南渡江流域自2018年起踐行流域生態補償政策取得了積極進展，補償機制已基本建立。主要包括：① 補償范圍逐步擴大，從后黎村和群益村斷面拓展到有監測基礎、權責清晰的6個非共界斷面，分別是番企村、南味村、后黎村、溫鵝村、龍興村和牙叉農場。② 補償資金分配更加科學，從只考慮水質指標到統籌考慮水質和水量指標，補償資金總額從按季度水質達標情況獲得定額補償到隨水質水量的變化而變化。③ 上下游市縣按照流域生態環境保護統一管理的要求，逐步建立聯席會議制度，協商推進流域保護與治理，開展重點排污口排查、面源污染和養殖污染防控等。

但從流域補償政策實施情況來看，南渡江流域生態補償政策機制缺乏持續性，影響補償政策目標效益的實現。存的問題有：① 補償范圍未覆蓋全流域。南渡江流域因自然地理因素，上下游市縣部分行政邊界以河流為界，長度約127.5 km。鑒于當前國內外針對左右界斷面不同行政區責權利的界定支撐技術還不成熟，南渡江流域補償政策僅將權責清晰的斷面納入了補償范圍，使得流域被分割，上下游市縣間未形成完整的補償鏈條。比如，上游儋州市在現行流域生態補償政策里角色為牙叉斷面的下游市縣，承擔補償主體的責任，給予上游市縣白沙縣補償資金；但其作為上游松濤水庫庫區所在市縣，且承擔著下游市縣生產、生活供水任務，卻因補償斷面不連續，不再有下游市縣給予儋州市補償，弱化了其在南渡江流域生態環境保護做出的貢獻，影響其對流域生態環境保護的持續投入和積極性。② 補償指標體系不夠合理。現行生態補償資金分配時雖考慮了水量，但因補償斷面徑流量不僅受降水等自然因素影響較大，也會因其位于流域下游區域而在水量上占優勢，導致在同一補償基準下，下游區域市縣會因水量優勢而比上游區域市縣獲得較高的補償金，未充分反映中上游區域市縣在保護流域生態環境所承擔的責任和喪失的發展機會，這對中上游區域市縣有失公平。③ 補償資金總量小，補償方式單一。現行補償標準主要由上下游市縣政府協商確定，對地方財力依賴較大；基于財政壓力，上下游市縣均優先以指導補償標準簽訂補償協議，年終結算補償資金總額在200萬元左右，資金總量小，難以發揮生態補償資金在改善提升流域生態環境方面的效益。補償方式以資金補償為主，尚未建立起有效的共建共享機制，上下游市縣還需通過實施多元化補償模式進一步推動協同發展。

3 基于“三水”的流域生態補償資金分配方法

3.1 水環境水質指數

以南渡江流域水環境特征污染因子為導向，按照“地表水環境質量只能更好”的原則，同時考慮流域水環境現狀和同比改善程度，建立水環境水質指數。選擇GB 3838-2002《地表水環境質量標準》中南渡江流域水環境主要特征污染物的高錳酸鹽指數、氨氮、總磷3項指標作為水質指數計算指標。先計算出單項指標的水質指數，其次取其加和值即為某斷面的WQIj。市（縣）r的水環境水質指數為流域范圍內該行政區所有斷面WQIj的均值。

式中：WQIj為河流j斷面的水質指數；i為高錳酸鹽指數、氨氮、總磷3項指標；Ci為斷面j的水質指標i的年均監測濃度值；Cio為斷面j的水質指標i的目標濃度；C′i為水質指標i前3a平均監測濃度；WQIr為流域范圍內市（縣）r的水環境水質指數；n為南渡江流域補償范圍的8個市（縣）；若市（縣）r僅有一個斷面，則WQIr =WQIj。若斷面為左右界斷面，則同時納入兩個市縣進行計算。

3.2 水資源利用指數

以海南省當前用水效率低下問題為導向［1］，融合治污水、保供水、排澇水、防洪水、抓節水、優海水“六水共治”和最嚴格水資源管理制度，落實“節水優先，以水而定、量水而行”水資源利用與保護策略，選擇水資源量和用水效率建立水資源利用指數，見式（3）。

式中：WRIr為流域范圍內市（縣）r的水資源利用指數；WRr為市（縣）r的年水資源總量；WCr0為市（縣）r年度用水總量控制目標；WCr為市（縣）r年度用水總量；WAIr為市（縣）r在該流域的流域面積占比。

3.3 水生態服務指數

南渡江是海南島重要生態屏障，流域內森林和草地等自然生態系統面積占比達39%，具有較強的水生態服務功能。海南省現行生態環境監測還未將南渡江流域水生態狀況納入常規監測，僅在部分流域個別斷面開展試點監測。考慮到指標可獲取性及南渡江流域主導生態服務功能，在現階段以流域水源涵養功能維護作為流域生態補償資金分配考慮因素，同時參考文志等［24］對海南不同土地利用類型對土壤水源涵養功能影響的研究成果，將流域范圍內各市縣生態用地占比作為水生態服務指數計算指標，見式（4）。未來水生態監測技術成熟時，可考慮將計算指標調整為水生生物多樣性等。

式中：WEIr為流域范圍內各市縣水生態服務指數；ELr為流域范圍內各市縣生態用地比例。生態用地包括國土“三調”認定的濕地、林地、草地、水域（不含養殖坑塘、水工建設用地）。

3.4 地區補償系數

基于生態補償的政策學理論基礎社會分工論［25］，南渡江流域中上游地區是海南島重要水源涵養區、生物多樣性重點保護地區，在海南島生態安全總體戰略中地位十分重要，而經濟相對落后，需通過生態補償來平衡其與下游的利益關系。因此，考慮各市縣主體功能差異設置地區補償系數，采用專家打分法確定位于南渡江上、中、下游區域市縣初始地區補償系數分別為4，2，1。各市縣實際地區補償系數依據各市縣在不同匯水區的行政區面積占比計算。

式中：Dr為市（縣）r實際地區補償系數；h為匯水區，分為上游、中游和下游；Dor為位于不同匯水區市（縣）r初始地區補償系數，計算時根據市縣所在匯水區選擇初始補償系數值；PCAhr為市（縣）r在不同匯水區的行政區面積占比。

3.5 各市（縣）流域生態補償金分配系數

運用AHP層次分析法［26］確定水環境水質指數、水資源利用指數和水生態服務指數權重分別為0.5，0.3和0.2。統籌考慮市縣區位差異和指數權重，計算市縣流域生態補償資金分配系數，見式（6）～（7）。

式中：Pr為市（縣）r的水環境水質指數、水資源利用指數和水生態服務指數占比之和；WQIr為流域范圍內市（縣）r的水環境水質指數；WRIr為流域范圍內市（縣）r的水資源利用指數；WEIr為流域范圍內市（縣）r的水生態服務指數；εr為流域范圍內市（縣）r的生態補償資分配系數；Dr為市（縣）r實際地區補償系數。

3.6 各市（縣）可獲得流域生態補償資金計算

流域范圍內各市（縣）r可獲得的生態補償資金分配方法見式（8）。

式中：Mr為該市（縣）獲得的補償資金；M0為流域補償資金總額；εr為各市（縣）r的生態補償資金分配系數。

4 實證測算

海南省在“十四五”期間調整了地表水常規監測點位布設，考慮到監測數據的連貫性，以“十三五”末2020年為評價年份，以南渡江流域范圍內30個水質監測斷面高錳酸鹽指數、氨氮、總磷3項指標2017～2019年年均值和2020年年均值作為水環境水質指數評價基礎數據；《海南省水資源公報（2020年）》8個市（縣）水資源總量、用水總量作為水資源利用指數評價基礎數據［1］；國土“三調”生態用地占比數據作為水生態服務指數評價基礎數據。設定2020年可分配生態保護補償資金為2億元，來源于流域水資源費、水資源開發收益和省財政獎勵資金等［27］。按照本文所列方法進行各市縣生態補償系數計算，得出各市縣流域生態補償資金分配結果見表1。

從表1可知：從水環境水質指數看，中下游地區澄邁縣、定安縣、海口市等市縣水環境高錳酸鹽指數、氨氮、總磷3個指標改善成效明顯，中上游地區市縣屯昌縣和白沙縣水環境保護壓力較大。從水資源利用指數看，中上游地區市縣瓊中縣、白沙縣和儋州市水資源高效利用成效優于下游地區臨高縣、澄邁縣等市縣。從水生態服務指數看，中上游地區白沙縣、儋州市等市縣流域范圍生態用地占比遠高于下游地區臨高縣、定安縣等市縣。從補償金總額看，中上游地區白沙縣、儋州市、瓊中縣等市縣占2億總分配金額的28%，21%和20%，符合該區域位于南渡江流域源頭區的現實情況，直接影響著整個流域水量、水質、水生態，甚至流域地區的發展，其保護力度最高；中下游地區屯昌縣、澄邁縣、定安縣、臨高縣、海口市分別占2億總分配金額的5%，10%，5%，5%和7%，體現以系統理念推動全流域系統保護。

5 結 論

基于水環境、水資源、水生態“三水”統籌的流域生態補償資金分配方法，體現了流域協同保護的系統性；強化中上游地區開展水環境保護的努力付出，也肯定下游地區的流域生態環境保護工作，減少下游地區水量優勢對補償資金分配的影響程度，體現分配方案更具科學性；流域范圍內各市縣均納入補償范圍，改變市縣因左右界斷面權責不清的困境，體現分配方案更具公平性。

（1） 強化系統保護治理。堅持踐行“山水林田湖草是一個生命共同體”理念，本次研究改變以質量改善為核心的流域管理理念，以維護流域生態系統的完整性為目標，強調流域環境保護多目標協同的系統性，促使流域各市縣從單一關注水質目標轉向關注水資源合理調配、高效利用及流域生態系統保護與修復。推動流域環境管理從根本上扭轉“調水的只管調水、治水的只管治水、種樹的只管種樹”顧此失彼的被動局面，逐步形成流域統一保護、統一修復的新工作格局。

（2） 建立權責對等的治理體系。本次研究以流域為單元建立流域補償資金分配方法，可在全流域內形成完整的補償鏈條，增強流域補償政策的可持續性；根據區域主體功能定位引入地區補償系數，可進一步明確上、中、下游地區在流域保護中承擔的共同但有區別的責任，突出中上游地區為下游提供優質流域生態產品的貢獻。

（3） 推動流域生態產品價值實現。與南渡江流域現行生態補償政策相比，本文研究提出的生態補償資金分配方法，強化土地利用方式生態化、水資源有價，有助于激勵南渡江流域加強流域生態環境保護、提高流域供給優質生態產品能力，逐步建立以生態環境保護為導向的高質量發展模式。

（4） 基于“三水”的監測統計體系仍需不斷深化。本研究通過年度核算流域水環境水質狀況、水資源利用情況以及水生態服務情況，可以實時掌握流域生態環境保護成效情況，為系統性、整體性開展水生態環境保護提供基礎支撐。但流域生態補償政策的實施需要強有力的基礎監測體系支撐，目前南渡江流域在水資源高效利用和水生態方面的基礎監測體系還存在短板，后期可在技術成熟的基礎上，調整優化水資源、水生態核算指標，使補償資金分配指標體系更加簡單、更加客觀、更易獲取。

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（編輯：黃文晉）

Allocation method of ecological compensation fund in Nandu River Basin based on concept of “water environment，water resources and water ecology”

WANG Minying1，GUO Qing1，2，XIE Jing3，WEN Yihui3，WANG Chenye1

（1.Hainan Academy of Environmental Sciences，Haikou 571126，China； 2.Institute of Ecology and Environment，Hainan University，Haikou 570208，China； 3.Chinese Academy of Environmental Planning，Ministry of Ecology and Environment，Beijing 100012，China）

Abstract： The scientific distribution of ecological compensation funds is the key link to achieve the objectives of ecological compensation policy.In this paper，by studying the practice of ecological compensation policy in the Nandu River Basin，Hainan Province，aiming at issues such as incomplete coverage of compensation within the basin and unclear rights and responsibilities between upper and lower governments，an overall consideration was conducted in terms of the effects of water resources protection and utilization，water environment quality improvement and water ecological security guarantee from the perspective of the whole basin，and water environment quality，water resource utilization and water ecological service indexes were systematically proposed.On the basis of comprehensively considering the difference in ecological location between cities in the basin，the regional compensation coefficient was set，and a distribution method of the ecological compensation funds based on water environment，water resources，and water ecology was innovatively proposed，which reflected the systematicity of multi-objective coordination in basin protection and the scientificity and fairness of ecological compensation funds distribution with equal rights and responsibilities.The results can provide support for the optimization of the river basin ecological compensation method.

Key words： basin ecological compensation；water resources；water environment；water ecology；Nandu River；Hainan Provinve

收稿日期：2022-08-11

基金項目：海南省基礎與應用基礎研究計劃（自然科學領域）高層次人才項目基金資助項目（2019RC354）；2022年海南省哲學社會科學項目“基于政策效益最大化的海南省流域生態補償機制研究”（HNSK（YB）22-29）；國家重點研發計劃項目“美麗中國生態建設的評估方法”（2019YFC0507803）

作者簡介：王敏英，女，高級工程師，碩士，主要從事環境經濟政策、環境規劃研究。E-mail：greentea.2005@163.com

通信作者：王晨野，女，正高級工程師，博士，主要從事環境經濟政策、環境規劃研究。E-mail：wangchenye126@126.com