探索基于項目庫的地方高校全面預算管理體系的構建

余濤

摘 要：隨著現代財政體制不斷深化改革，預算項目庫建設對單位預算管理的作用日漸顯著，通過促進信息技術和項目庫建設深度融合對單位落實全面預算管理、提升資金使用效率具有很大的積極作用。文章對地方高校的項目類型進行梳理闡述，就地方高校實行項目庫管理促進預算管理機制創新的有效路徑展開深入分析，提出了項目庫下全面預算管理體系構建的具體策略，以期對我國地方高校基于項目庫優化全面預算管理提供借鑒和參考。

關鍵詞：項目庫 地方高校 全面預算管理體系 構建

中圖分類號：F230

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）07-065-03

近年來，我國各高校預算管理機制變化很快。對于地方高校而言，在地方財政支持力度有限的情況下，須確保資金切實用于推動教育事業發展的“刀刃”上，零基預算逐漸被越來越多的地方高校認可及接受。為了使有限的學校資源獲得最大的經濟效益和社會效益，編制高質量的中長期財政規劃及年度預算是重要的途徑及前提，而預算項目庫建設則屬于其中的關鍵環節，也是年度預算編制的基礎條件。因此，基于項目庫推動全面預算管理體系建設是各地方高校急需完成的任務之一，這不僅關乎到高校預算管理機制的創新，也關乎到高校既定戰略目標和發展部署是否落實到位。

一、高校預算項目的主要類型

現階段，根據經費途徑類別劃分，我國地方高校的預算項目主要可分為財政專項和校內預算項目兩大類別。

（一）財政專項

財政專項資金是經由本級財政安排，上級政府和相關部門下發并批準具體使用途徑、專款專用的資金，當前地方高校的專項資金通常是財政撥付。通過撥付財政專項資金，對改善學校辦學條件、提升整體實力、實現科研突破、推動學校教育事業發展具有重要作用。而我國地方高校財政專項的主要類型包括：師資隊伍建設、重點學科與平臺建設、創新科研團隊建設、重點科研平臺與學科共建、實驗室建設、教學質量工程與改革研究、教學成果培育、國家級/省級大學生創新創業訓練等。

（二）校內預算項目

校內預算，是指根據高校內部管理需要編制的預算，通常由學校黨委會議審議確定。校內預算項目是校內預算的具體實施內容，其確認入庫的基本流程為：校內各二級單位按照學校中長期發展規劃、年度工作安排和自身發展需求，向歸口管理部門提出立項申請，之后由歸口管理部門進行項目初步論證、排序后，將審批合規的項目提交至學校項目評審委員會；學校項目評審委員會對歸口管理部門提供的申報項目進行論證、討論，開展項目評審工作，再將評審結果反饋至學校預算和投資委員會進行再次審核；在學校預算和投資委員會審批后，上報至學校校長辦公會議和黨委會議進行審議，經過上述全部程序審批通過后方可納入學校預算項目執行庫實行統一管理，并安排項目資金。

二、地方高校預算項目庫建設路徑

（一）確定項目庫管理的基本原則

1.統籌規劃、逐步實行原則。所謂統籌規劃，是指高校應當從校級層面制定項目庫建設路徑和具體執行方案，制定有效的項目庫制度，劃分歸口管理部門類型，統一規定項目申報文本格式，規范流程。同時，在高校項目申報環節，需依據高校整體發展規劃進行全方位考慮，逐步推行。具體而言，需做到“申報、儲備、執行”三個環節的統一步調，在保障申報連續性的同時，規避重復性，以防造成學校資源的不必要損耗和浪費。

2.先有項目、后有預算原則。高校項目支出預算主要以項目庫為核心展開編制工作，遵循“資金隨項目”“先謀事、后安排資金”的準則，落實項目庫管理。同時，申報的項目需進行充分的可行性論證和評審，按照項目輕重緩急順序及財力狀況擇優安排。

3.強調重點、突出特色原則。校內各二級單位申報項目需要以本校制定的中長期發展規劃和年度工作重心作為主要參考依據，同時結合自身發展需求作出合理部署，強調重點、突出特色。

4.全程監管、追蹤問效原則。地方高校將績效管理理念及具體要求融進項目支出預算的各項環節中，應當從事前、事中、事后階段分別著手完成全程績效管理機制，即確定事前目標、事中監管、事后評價、結果應用[1]。

5.統籌兼顧、保證重點。預算工具在發揮統籌作用的過程中，以維持日常運行所需的資金為主，再結合財政撥款情況和學校的綜合財力，按照“輕重緩急”原則安排單位的事業發展性項目支出。

（二）規范項目申報流程

作為申報各級財政專項資金和編制校內預算的重要依據，項目庫應由高校統一規劃，可通過實行“申請庫、儲備庫、執行庫”的分級管理機制來實現。同時，為保障項目入庫質量，高校在選擇入庫項目時，需在爭取上級資金支持、落實事業發展規劃的基礎上，加強項目入庫程序管理，優化入庫項目質量。

1.校內二級單位圍繞本校發展總體規劃部署，結合自身實際制定未來三年工作計劃，再在項目管理系統中完成相關項目的申報，主要內容包括項目基礎信息、項目主要依據、項目類型、項目績效目標、項目測算明細、項目立項評級、政府采購方案、資產分配方案等。另外，申報單位需按照輕重緩急程度對全部申報項目進行排序。之后，在高校歸口管理部門對申報材料的申報條件、材料完善度、合理性等方面完成初審后，才可納入申請庫[2]。

2.歸口管理部門在申請庫基礎上，按照業務歸口的相應范圍就申請庫項目的各項內容展開復審，如項目的基礎信息、項目建設的必要性和可行性、項目排序合理性、績效目標、支出功能分類、支出經濟分類科目的精確性和合理性等，經過初始論證和排序后，可推薦進入項目儲備庫。同時，對推薦進入儲備庫的項目在金額上應進行一定的限制。

另外，項目評審委員會對推薦進入儲備庫的項目進行再次論證和商討，具體可通過組織專題會議或者其他合理方式最終確定可納入儲備庫的項目，以及項目的輕重緩急排序。其中金額較大、專業性強、影響較大的項目，應組織專家或有資質的第三方機構進行評審。

3.針對高校已納入儲備庫并且完成前期準備工作的項目，在審批執行條件經過、獲取學校批準后可進入執行庫。預算和投資委員會按照高校確認的各類別項目金額，最終確認納入執行庫的項目及其金額。

（三）項目績效評價與監督檢查

高校項目庫管理納入的項目要確定績效目標，對于未按照實際要求確定績效目標、或者績效目標缺乏合理性及調整不當的，均不得納入所建項目庫。

歸口管理部門嚴格按照高校項目確定的績效目標，實時監控納入預算的項目績效。項目評審委員會負責學校重大項目的重點績效監控部署工作；對于脫離績效目標的項目，需及時監督項目實施單位進行修訂改善；針對預期無效的項目支出預算進行調整，直到資金安排終止[3]。

在項目建設完成后，由高校發展規劃部門、財務部門、歸口管理部門負責項目績效考核評價工作，根據各申報單位設定的績效目標，運用績效評價的指標、標準和方法進行績效評價，對預算支出的經濟性、效率性和效益性進行評價。項目績效結果將作為強化項目管理、申報后年度項目、項目預算規劃的重要參考依據。

在項目實施完成及結果產生后，由高校發展規劃部門、財務部門、審計部門、歸口管理部門共同負責監管檢查工作。

三、基于項目庫的地方高校全面預算管理體系的構建策略

（一）全面提高預算人員的業務水平

以項目庫為基礎的預算編制方式的全面應用無疑會對地方高校的實務工作和管理工作帶來新的挑戰。一方面，預算項目庫要求申報單位結合自身未來三年的工作計劃對申報的項目進行測算和規劃，該工作模式無疑會增加預算管理人員的工作總量和難度；另一方面，基于未來三年的中期財政規劃與只考慮一年期限的年度預算編制相比，兩者存在較大差別，前者在預算執行、管控、評價等環節需要的會計信息量會遠遠超出后者，編制工作復雜程度隨之增加，這對高校預算編制工作人員的統籌能力、業務能力提出了更高的要求，即要求高校預算管理人員既要掌握預算編制的各項原則、實施方法、預算系統實操技能，還要熟知預算匯總、預算協調、執行管控和反饋、考核、分析調整等環節的業務工作，這種更高標準的工作要求對個人而言，無疑是一項嚴峻考驗[4]。

（二）設立全面預算管理組織機構

從理論層面而言，預算屬于對地方高校戰略部署和發展規劃提供的一項資金支持計劃，直接關乎地方高校發展目標的實現情況，對高校人才培養、科學研究、社會服務等環節的實施效率和成果均會造成一定程度的影響。為此，應當從校級領導層面提升預算重視程度，如設立預算和投資委員會等組織機構，由學校領導擔任委員會主任，財務部門、發展規劃部門、人事部門、教學部門、科研部門等職能部門負責人，以及各二級學院負責人共同參與組成，主要工作內容為：負責制定本校中長期財政規劃，編制高校年度預算，協助學校管理層在決策制定前完成預算計劃的審議與評價，在集體決策后進行預算分解、資金下撥、預算調整等。此外，可考慮設立專門的預算編制小組，由財務部門牽頭，小組成員由各預算申報和執行單位共同派員組成，主要負責加強申報、論證和評估環節，促使預算編制與學校發展實際狀況更為契合。

（三）做好中長期發展規劃

在實行零基預算的基礎上，地方高校應當在內部中長期發展規劃的基礎上，以年度為單位進行分解細化，便于找準本單位的年度工作側重點，并與年度預算編制相結合。想要既定部署規劃得到貫徹落實，務必要保障規劃的可行性。具體而言，高校首先要建立一套周詳、科學、合理的單位中長期發展規劃的編制程序，精細安排具體負責部門的任務，便于負責部門明確自身職責，如中長期發展規劃的評估、調整和分解等；其次，校內各二級單位應當以本校制定的中長期規劃為依據，完成本單位項目建設的規劃，并向學校提出申報。同時，學校歸口管理部門針對業務管理范疇內單位提交的申報項目進行審核，開展初步的評估和論證后，推薦給項目評審委員會。項目評審委員會根據學校實際，組織論證并進行批復，預算和投資委員會按照學校財務狀況，結合項目評審委員會提交的項目次序，最終形成進入執行階段的預算項目，促使高校形成動態化的全面預算管理體系，推動中長期發展規劃落地見效。

（四）建立持續性的預算項目儲備庫

為了保障高校預算實施的持續性，項目儲備庫的設立是不可或缺的。一般而言，我國高校對項目庫擬入庫項目的論證標準較為嚴謹，論證過程中需對項目的可行性、建設必要性、實際資金需求等因素進行詳細的討論和分析。針對歸口管理部門、項目評審委員會已論證通過，但由于學校的財力狀況等因素影響暫時沒能進入執行階段的項目，可作為優先備選項目存入預算項目儲備庫。地方高校需不斷強化優質項目的儲備工作，合理劃分項目類型，定期做好儲備庫盤點清理工作，嚴格按照項目的輕重緩急順序來推進優質儲備項目進入預算執行階段[5]。

（五）實行全面預算收支預測

地方高校的收入來源不僅包含財政撥款收入，還有教育事業收入、科研事業投入、其他零星收入、捐贈收入、經營收入等多元化渠道產生的收入。加之地方高校所處的社會環境變化多樣，令收入預測工作存在很大不確定性，造成預測工作難度很大。為此，地方高校應當系統考慮對收入造成影響的各項因素，穩妥開展收入預測。

當前，在地方財政投入增速逐步放緩的情況下，地方高校資金需求較大，內部支出結構的調整工作迫在眉睫，需進一步提升資金使用效益。鑒于此，高校支出核心預測內容需從逐年擴大支出量轉變到調整結構、增加效益的方面上來。高校支出預算中，其支出主要劃分為日常運行支出和事業發展支出兩種，其中日常運行支出是指地方高校日常經營和所屬的保障性支出，而事業發展支出是指為完成特殊任務或專項任務產生的專項經費支出。高校在編制零基預算支出預算環節中，需特別強調嚴謹性原則，在收入預測規模內展開編制，嚴禁編制超出高校實際財務承擔能力的赤字預算。在確保日常保障支出需求的基礎上，對高校行政管理支出進行適當縮減，統籌兼顧、明確重點，將經費支付重心集中至高校師資隊伍建設、重點學科建設、教學科研平臺構建等方面。

（六）建立全面預算管理信息平臺

高校信息化平臺運行的原理是在內部基礎信息數字化的基礎上，就各類別信息系統的數據進行匯總整合，進而形成便捷共享的公共性平臺。基于我國地方高校預算的復雜化、海量數據處理任務的特征，倘若缺乏強大、先進的信息技術作為支撐，則會增加該項工作的開展難度。基于地方高校緊密銜接自身事業發展規劃的要求，需要在促進財務信息化平臺建設的同時，注重學校發展規劃信息化平臺、資產管理平臺、教學管理系統、科研管理系統、學生管理系統等業務系統的互聯互通。對財務部門而言，需打造專業的綜合預算管理平臺，將項目庫管理功能嵌入其中。全校各二級單位可通過該平臺完成預算項目的申報、審批、調整、撥款、執行等業務流程，歸口管理部門及財務部門可通過該平臺完成預算的審核、批復、下達、分析，以及績效評價等工作，在促進預算項目庫實現信息化建設的同時，進一步提升學校的預算管理水平和資金使用效率。

四、結語

現階段，我國地方高校的項目庫建設工作盡管已取得較大成效，但距離實現高質量的中長期財政規劃目標仍有不小的差距。地方高校全面預算體系建設改革屬于一項長期系統工程，在這個過程中難免會碰到各種問題，不可能一蹴而就。因此，地方高校需持之以恒，迎難而上，進一步推動學校的預算管理體制改革創新取得新的成就。

［本文系廣東省教育會計學會課題“探索基于項目庫的地方高校全面預算管理體系的構建”之研究成果（項目編號：JY2022-116）］

參考文獻：

［1］ 曹曉娟.新形勢下事業單位財務管理的問題與對策[J].大眾投資指南，2020（08）：157-158.

［2］ 朱鉅巍.淺議新形勢下事業單位預算績效管理的現狀及對策研究[J].現代經濟信息，2020（03）：11-12.

［3］ 張雙旗.基于項目庫全面預算績效管理探析[J].新會計，2020（07）：40-42.

［4］ 林麗丹.在深化預算制度改革背景下行政事業單位提升預算管理水平方法研究[J].財務管理研究，2020（12）：107-110.

［5］ 韓正民.高校預算項目庫建設和管理探究[J].行政事業資產與財務，2020（19）：53-54.

（作者單位：肇慶學院 廣東肇慶 526020）

（責編：賈偉）