以國際環境法基本原則推進空間碎片治理

蔡高強 張雨堯（湘潭大學法學院）

當下，空間碎片領域面臨著空間環境惡化、減緩戰略停滯和主動清除計劃飽受爭議等現實問題。在現有外層空間法律規范不足以應對碎片問題的前提下，通過適用在地球環境治理中表現卓有成效的國際環境法基本原則，能有效補充與深化外空空間碎片治理理念。國際環境法基本原則對空間碎片治理有著重要的借鑒價值，能填補空間碎片治理法律原則的缺位，有力應對治理困境。將國際環境法基本原則延伸適用至外空環境、推動碎片治理軟法的出臺，堅持適用共同但有區別的責任原則、預防原則、無害原則以及國際合作原則，能為空間碎片問題提供不同的解決方案。

1 引言

隨著外空資源的開發利用價值被不斷發掘，越來越多的衛星被人類送入有限的軌道空間。而這些衛星失效或退化后，其解體產生的部件則構成了空間碎片的主要來源。據歐洲航天局（ESA）統計數據顯示，截至2022年12月，大于10cm 的危險碎片超過了34000 個，10cm 以下的碎片則數量上億，同時還包括640 多次的碰撞與爆炸等異常事件，衛星及碎片的總質量超過了10500t。[1]

空間碎片的爆炸增長給航天安全與人類安全都造成了嚴重威脅。面對急劇惡化的空間碎片形勢，如何促進空間碎片的治理成為了現階段亟待解決的問題之一。然而，現行外層空間法有關空間碎片的規定存在明顯缺陷。因此，如何加強碎片治理有待國際法原則的指引以及規則的明確。本文旨在討論國際環境法基本原則對空間碎片問題的借鑒價值和指導作用，點明現行碎片治理規定的不足，構建以國際環境法基本原則治理空間碎片的具體路徑。

2 國際環境法基本原則對空間碎片治理的借鑒價值

國際環境法基本原則作為人類規范地球開發活動、保護全球環境生態、實現可持續發展的重要價值指導和法律指引，在地球環境治理中發揮了一定成效。我們有理由相信，國際環境法基本原則對外空環境問題具有同樣重要的借鑒價值，能夠適用于外空環境，針對目前較為空缺的空間碎片治理法律體系提供指導與補充。

在地球環境治理中卓有成效

自20 世紀30年代地球陷入環境危機以來，環境治理成為了國際社會最受關注的議題之一。在地球環境治理中，聯合國通過三次全球會議提出、總結并確立了國際環境法的各項基本原則，堅持通過國際環境法基本原則治理地球環境污染。

在國際環境法基本原則的指導與相關法律體系的規范下，地球環境逐漸改善。據有關數據顯示，截至2022年，已經有84%的《聯合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）締約國都制定了相應的適應計劃、戰略、法律和政策等。例如在海洋保護問題上，全球建立了1.5 萬個海洋保護區，總面積超過1850 萬平方千米；在土地荒漠化防治上，共計執行了160 多個土地退化項目，超過2.3 萬平方千米的土地逐漸得到恢復與可持續的土地管理；面對森林以平均每年0.4 萬平方千米的速度退化與消失的問題上，全球通過制定森林政策、開展植樹造林等恢復植被、保護森林，比如意大利就于2015～2020年將森林面積增加了0.255 萬平方千米，還有德國也于2020年12月前將0.277 萬平方千米受災林區重新造林。

在治理環境污染的過程中，人們通過國際公約、國內立法以及相關政策措施等形成了一系列行之有效的具體制度和防治措施。例如：可持續發展原則下的環境影響評價制度（EIA）和清潔生產制度、預防原則下的替代方案評價制度，這些制度在多個公約文件中都起到了重要的規范作用。此外，無害原則也通過規定跨國環境損害的國家責任、本國改善其環境的義務、平等分享跨界資源等為區域內生物資源免受任意侵害提供了法律保護；共同但有區別的責任原則則是在防止氣候變化、臭氧層保護和生物多樣性保護等領域建立了基本的法律框架，為環境問題的治理方案解決了主體和責任的有關問題。

在這些原則的指導以及由其衍生的相關組織機構、法律文件和具體程序機制等的影響和努力下，環境危機得到了緩解，環境事件中的沖突與損害賠償也有了明確合理的評價標準，地球的環境治理效果得到了極大提升。[2]

對外空碎片治理規范有理論上的指導作用

外層空間在保護價值上與地球有著相似之處，國際環境法基本原則能夠有效適用于外空環境，對目前的外空碎片治理規范進行理論指導和補充。因此，在現有空間法基本理論不足以完全解決空間碎片問題的前提下，我們可以從國際環境法基本原則中探尋背后的理論依據，以此為支撐指導運行與完善空間碎片治理規范。

首先，國際環境法基本原則中“不傷害”的倫理觀對控制碎片產生的源頭等有積極的指導意義。在國家關系中，“不傷害”既是各國利益得到保障的前提，也是各國開展交流的基礎。鑒于此，在碎片治理中提前進行環境影響評價，將可能產生重大不利影響的活動預先、及時地通知；又或者當一國所屬空間物體與其他衛星等的運行軌跡大概率會碰撞時，采取事先評估與預警措施以最大限度地降低損害發生的可能，從源頭上避免預防空間碎片的產生。

其次，國際環境法基本原則中對生態價值的重視能促進空間環境的整體保護。空間環境的整體性應受到人們的關注和重視。在空間碎片的治理中，既要克服濃厚的人類中心主義色彩，又要避免僅強調環境的整體價值而忽視人類利益的激進主義傾向，總結出空間法獨有的、科學的環境保護理論。

最后，國際環境法基本原則中“分配正義”的理論對促進碎片治理的國際合作有較大的參考價值。亞里士多德的分配正義理論從法與正義關系的角度為發達國家和發展中國家在國際環境保護中各自應承擔的責任劃分提供了合理性的依據。結合法與正義的理念，在碎片治理合作中我們既要追求正義的社會結構與公正的國際秩序，也要公平合理地分配歷史碎片所產生的責任，以期實現最大正義的結果。[3]

3 國際環境法基本原則能有效推動空間碎片治理的發展

面對空間碎片治理的現實困境，現有的外層空間法律規范顯得有些力不從心。而國際環境法的基本原則能夠回應空間碎片治理的現實需求，填補空間碎片治理基本原則的缺位，進一步對相應外空環境安全制度予以完善，從理論上指導空間碎片治理的原則與目標，推動實現空間碎片減緩與清除，實現外空可持續化發展。

填補空間碎片治理基本原則的缺位

外空活動中與碎片治理直接相關的基本原則是《外空條約》第九條中規定的保護外空環境原則。但該條文既沒有對磋商條款的目的和義務、污染的范圍等具體內容進行明確，也沒有針對空間碎片問題作出專門的規定。[4]因此，該條文難以應用于解決復雜的空間碎片污染擴散等問題。

對此，國際環境法基本原則作為國際法的重要來源之一，可以對空間碎片治理法律體系進行補充深化。現有外空條約僅就保護外空環境作了一般性規定，而國際環境法基本原則要求積極的、預防性的事前措施，有利于全面和有重點地針對空間碎片開展預防行為。對于空間活動本身所可能產生的污染，即使沒有確定的證據能證明活動本身與影響之間存在因果關系，也應采用預防措施嚴格限制外空行為本身所可能帶來的污染。此外，在外空條約下，有關締約國拒絕磋商并不構成對條約的違反，這就削弱了磋商制度可能產生的積極抑制作用。[5]借鑒地球環境合作義務的規定，可以進一步明確各國應開展有關合作理清責任和賠償問題、開展污染物質轉移控制上的合作和不利環境信息的報告。如若違反以上磋商義務，則構成對法定義務的違反，需要承擔國家責任。

有效彌補現有空間條約與碎片治理需求之間的差距

目前，空間法框架下現行的有關條約和法律，與空間碎片治理中實際要面臨的問題和爭議差異較大，而國際環境法基本原則作為地球環境治理中的重要力量，是幫助碎片治理走上正確軌道的有效規范。針對現有條約與實際需求之間的差距，理應適用這些原則填補空缺、促進治理。

（1）明確《登記公約》中預防預警的概念

1967年《關于各國探索和利用包括月球和其他天體在內外層空間活動的原則條約》（以下簡稱《外空條約》)和1975年《關于登記射入外層空間的物體的公約》（以下簡稱《登記公約》)關于空間物體的規定十分有限和模糊，對于預防預警的概念只有“將不再處于地球軌道上的空間物體和其他額外信息通知聯合國秘書長”這么一個規定。對此，國際環境法基本原則的落實能推動空間碎片的源頭預防與污染防治，深化國際社會的預防手段，推動空間碎片預防的具體化進程。

針對空間碎片污染治理的“外在預防”成效不足的現狀，國際環境法中的預防原則能夠推動“內在預防”的深化，從根本上約束管制有關主體。參考地球環境的治理，能明顯得出從生產的源頭控制污染，預防效果比外在的強制管理和約束更為顯著的結論。在空間碎片治理中，也應從“內在預防”層面強調衛星運營者的自我約束與自我管控方面，例如培養衛星運營者的防護意識、提高自我約束和監督的要求，做到在發射前進行碎片預報、在設計層面進行碎片碰撞的預警與防護避碰設計等。

此外，應結合空間法的實踐與碎片治理的需求，明確與落實相關預防措施，對預防手段進行細化和分類，推動“宏觀預防”進一步深化與發展為“具體預防”。具體表現為對危險程度高的碎片進行集中跟蹤、監測與預防；對衛星發射的數量和標準進行嚴格控制，確保軌道的可持續利用，包括限制衛星與大型物體的碰撞、降低意外爆炸產生碎片的可能性、減少近地軌道碎片的存放時間等,也可借鑒美國最新的做法，對衛星任務結束后的處置方法將原先的“25年原則”更改為“立即清除”。

（2）完善《責任公約》中碎片治理國家責任制度

1967年《外空條約》和1972年《空間物體造成損害的國際公約》（簡稱《責任公約》）中關于國家責任及賠償責任的規定十分模糊，難以具體落實。針對碎片治理需求中國家責任制度的局限與不足，借鑒國際環境法基本原則可以進一步完善國家責任制度，使其在外空領域成為具有切實效果的國際義務。

第一，在歸責原則上，實現“過錯責任”向“嚴格責任”的轉變。國際環境法基本原則所提倡引申出的“嚴格責任”比起過去占主導地位的“過失責任論”更加適應于外空中的高度危險行為。因此，對于碎片治理中從事危險性活動并造成損害的，不論其主觀是否有過錯，均應嚴格核查有關主體的責任。

第二，在行為的違法性問題上，對各國的外空環保義務提出更高要求。根據國際環境法基本原則精神的指示，每個國家在開展空間活動時都有義務“尊重外層空間的環境”。違反這一實質性規則，將明確構成國際責任的不法行為。此時，不能僅僅按照傳統的國際不法行為去追究其國家責任。

第三，在治理責任的分配上，按照歷史碎片產生責任分配治理責任。對于碎片來源大國而言，其理應承擔起保護空間環境的主要責任。考慮到從事空間活動的發達國家對軌道碎片負有歷史責任，其應站在減緩和清除碎片行動的前列。最為理想的情況是航天國家的支持程度將根據其對碎片總數的貢獻按比例分配。

有效應對空間碎片治理的現實困境

目前碎片治理領域面臨著減緩措施遵守率低和主動清除技術爭議大這兩個關鍵難題。面對空間碎片治理的現實需要，于地球環境治理中表現卓有成效的國際環境法基本原則進入了人們的視線。這些原則在推進地球環保方案落實和具體制度執行等方面大放異彩，能針對性地適用于碎片治理領域的爭議和糾紛，可以用來指導空間碎片治理中的有關問題。

（1）推進碎片減緩措施的執行和完善

國際社會遵循聯合國外空條約體系確立的原則，構建了以《空間碎片減緩指南》《和平利用外層空間委員會空間碎片緩減準則》以及《空間系統—空間碎片減緩要求》等為主體的空間碎片減緩國際機制。然而根據有關數據分析，結果顯示各衛星運營商遵守這些準則的情況不如人意，大約只有50% 的合規航天器進行了成功的脫軌機動處理。在NASA 的預估中，這個數據需要達到90%。各大運營主體尤其是私人運營商對減緩戰略的不重視與不遵守導致碎片的增長趨勢愈演愈烈，減緩措施的推行陷入了停滯局面。

針對減緩措施的低迷，適用國際環境法基本原則可以促進減緩措施的執行和完善，減緩碎片的增長趨勢。根據無害原則和預防原則的要求，各國應承擔不損害整體環境的義務和對不利影響及時通報、協商和預防的義務。在空間碎片的治理中，表現為各國必須安全可靠地處理衛星。根據最新研究，衛星運營者必須遵循99%的“衛星任務達標性”才能有效控制空間碎片的產生。根據無害與預防原則的要求，我們理應嚴格遵循該達標性的標準有序開展外空活動，以最高可靠性的標準嚴格約束衛星的后續處置行為。當各主體必須嚴格按照標準執行離軌和棄置任務時，減緩措施也能得到積極響應。[6]

（2）解決主動清除計劃的爭議問題

根據NASA 的研究報告指出，僅靠目前的碎片減緩戰略不足以維持空間環境的穩定性。[7]對此，國際社會在技術上也提出了主動清除碎片（ADR）、及時避免碰撞（JCA）和碎片修復（DR）等技術方法，配合減緩戰略控制空間碎片。但碎片的主動清除計劃也面臨著眾多爭議，這些問題困擾與制約著清除方法的推進。在明確有關規范之前，碎片清除技術很難得到國際社會的全部認可并展開大規模的清理活動。

對于主動清除計劃中的爭議及問題，適用國際環境法基本原則能明確主動清除計劃的范圍和程序。針對外空條約關于空間碰撞支付索賠的責任規定不合理，導致發射國對碎片清除持消極態度等問題，我們應強調非政府行為者的法律地位，考慮拓寬在認定違約或違法行為法律人格的范圍；此外，應對公平責任的實質進行法律解釋，出臺有關法律文件將目前外空條約對發射國過于苛責的責任進行合理分配，提高發射國的積極性。[8]面對碎片清理成本高昂這一問題，需堅持讓歷史碎片產生責任來源大國發揮主導作用。而在技術和安全性問題上，針對碎片移除技術的武器化、軍事化擔憂，一方面可以通過加強透明度和建立信任措施從清除各自的高風險碎片開始；另一方面應鼓勵發達的航天國家將碎片清除技術最終轉讓給發展中的航天國家。

4 在空間碎片治理中適用國際環境法基本原則的具體建議

針對空間碎片治理中存在的現實困境與實際需求，通過分析國際環境法基本原則中預防原則、無害原則、共同但有區別的責任原則和國際合作原則的適用性和具體適用方案，堅持將這些原則適用于空間碎片治理甚至是外空的環境保護，努力把地球上良好的環保效果推廣運用至太空。

推動聯合國出臺碎片治理的軟法

在延伸適用國際環境法基本原則治理外空環境的前提下，聯合國可以以這些基本原則為依據，參考國際環境法的一般文獻、國際法院和法庭在文書和判決中提及環境治理的闡述，制定出臺空間碎片領域的環保軟法文件，以此明確碎片治理的可持續發展目標、公平劃分碎片治理的責任、調節空間大國與非航天國家在環境保護權益上的矛盾、促進各國在治理合作中達成科學上的共識。

首先，應明確空間碎片治理的可持續發展目標。聯合國要明確統一關于外層空間的可持續發展思想、強調外空活動中對于其他國家及利益相關方的無害原則以及全球共同應對碎片治理的根本前提。具體表現為要求空間大國率先采取如主動清除等應對碎片問題的行動，同時限制發射大國的發射數量和發射頻率，保證發展與環境保護的協調平衡。

其次，完善空間碎片治理中的國家責任制度。聯合國及有關機構可以汲取國際環境法基本原則中的相關基本理念，從歸責原則、行為違法性和責任的具體分配等幾個方面完善碎片治理責任制度。針對現有條文對于不遵守有關軟法的后果、約束主體不包含私營主體和國家登記管控相關程序不嚴密等漏洞，聯合國可以從降低國家責任的門檻、擴大碎片治理中約束主體的范圍和通過國際公約、國內立法及有關政策等提高對衛星運營發射的標準要求這幾個方面進行規制和指導。

最后，指導碎片主動清除活動的發展。針對碎片主動清除技術在立法方面的不足和缺陷，聯合國應主動、積極地指導緩解碎片主動清除技術的軍事化爭議及有關法律風險。例如國際上現存的俄羅斯對外層空間自衛權的爭議、歐盟關于空間安全無法律約束力多邊文書的提案和中俄“防止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約”（PPWT）草案中關于主動清除碎片的軍事化擔憂等，聯合國應秉持保護人類共同利益的基本觀念，在主動清除技術與外空武器部署之間找到綜合平衡的方法，以國際環境法有關原則的要求管理碎片的主動清除技術。

重點適用共同但有區別的責任原則

針對目前空間碎片領域各航天國家之間實力的差異、碎片治理工作中具體碎片清除任務和監測追蹤等預警機制的建設問題，重點適用該原則能合理統籌規劃各國之間的團結協作、公平分配歷史碎片的產生責任，讓諸如美俄等碎片產生大國承擔起更為主要的治理任務，促進碎片治理的發展。

航天大國應承擔的主要責任包括兩個方面：一是對歷史的碎片負責，表現為積極遵守緩解措施和發展碎片清除技術等；二是對未來的碎片負責，主要體現為目前英美等衛星發射大國應承擔起合理限制本國衛星發射項目的責任等。

針對歷史的碎片，有關國家和主體應堅持將機構間空間碎片委員會（IADC）針對大規模低軌衛星星座提出的建議和準則轉化為具體的行動，包括星座設計、衛星制造、碰撞規避、任務后棄置等方面，自覺降低控制衛星碰撞等風險。與此同時，在技術的實踐上也要加大投入，激勵相關主體繼續研究和開發主動清除碎片技術，且最終可以將這些碎片清除技術轉讓給發展中的航天國家。

對于未來的碎片，發射大國要承擔起主要責任，限制本國的發射項目。針對“星鏈”（Starlink）、“一網”（OneWeb）、“柯伊伯”（Kuiper）等大規模衛星發射項目對空間環境和外空安全可能帶來的嚴重影響，有關國家應主動承擔起責任，暫緩對新發射計劃的部署，同時對已經發射升空的衛星加強管理和預防，對違規發射的有關主體進行追責和打擊，將衛星數量限制在合理的區間內。

全面貫徹預防原則和無害原則

而目前碎片治理領域最主要的問題就是風險問題，包括碎片碰撞可能產生二次碎片、碎片的移動影響正常航天活動、碎片的爆炸等問題影響航天員的生命健康安全等風險，對于航天的財產及生命安全都會造成嚴重威脅。全面適用預防原則和無害原則，能降低事故發生的風險，追求結果上的無害和降低危害。

首先，從源頭上預防和控制碎片。各國可以通過為空間物體的發射運營設置國家許可證，提高衛星發射運營的標準，從源頭上預防和控制碎片的產生。在現有外空活動的監督體系下，很難限制空間活動的私主體。對此，將鼓勵和加強碎片減緩戰略實施的行動納入空間發射的申請流程，建立國家空間發射的有關許可證制度，由國家一級的機構負責管控并實施，能提高監管與審查的力度，提前預防不合格衛星的發射。

其次，促使各國遵守碎片的預防機制。事實上，現行外空條約中關于國家間損害責任的爭議已屢見不鮮，但一直沒有完善并有執行力的相關機制去解決該爭議。對此，空間法可以借鑒國際環境民事責任基金制度和國際環境責任基金制度，建立屬于獨有的損害賠償機制，在嚴格責任的歸責原則上確定免責情況以及追究方式等具體規范，確保公平正義的執行。[9]

最后，加強碎片預防的合作和協商。參考國際環境法領域的監測、預警及應急制度，在外空碰撞可能性較高的事件發生前，各國可以積極展開磋商和協商，對危害進行評估和提前預防，開展有準備的應急和反應工作。針對目前難以全方位覆蓋碎片軌跡和忽略軌道誤差及后續的避碰評定等問題，可以參照南極問題上的相關做法，由國家主管當局負責。

堅持碎片治理國際合作原則

在目前的碎片治理領域合作中，主要包括國家間的合作和機構間的合作兩個方面。其中國家間的合作是國際合作的主要形式。

在國家間的合作中，要在聯合國指導框架下建立對話協商機制與信息分享模式，避免類似星鏈衛星與中國空間站避碰的有關事件。在必要的情況下，諸如美俄這類空間技術尤其是觀測設備都較為先進的國家，應更積極地將不涉及國家安全的觀測信息予以共享，及時預報空間碎片的演變趨勢，為其他國家提前預警。而在機構間的合作中，要充分發揮這些機構在各自領域的優勢，例如：深化和平利用外層空間委員會的審議、協調職能，促進法律小組委員會和科技小組委員會的信息交流和合作等。針對機制的執行與技術管理等工作，各方可以考慮通過成立相關基金或者收取“軌道使用費”的方案促進計劃的執行。最后，要努力建構環境與發展相協調的空間規則和價值體系，實現外層空間真正意義上的可持續發展。[10]

此外，在碎片治理合作領域，應繼續加強聯合國的地位和作用，依靠國際法院或類似的爭端解決機制來緩解環境保護要求與商業發展需要之間的沖突，推動非政府組織和社會公眾在其中發揮越來越重要的作用。在可持續發展目標的引領下，國際社會應摒棄成見、團結一致地共同應對空間碎片治理問題。