開放衛星遙感數據的法律困境與因應路徑

李 杜（海南大學法學院）

在國際層面開放衛星遙感數據已經成為趨勢，且已為多個國際合作機制所采納。但衛星遙感數據開放的不完全性和可限制性給這一政策的具體實施帶來了法律互操作性上的困境。這一困境的成因在于衛星遙感數據涉及諸多利益的平衡，且各數據提供者基于不同的利益考量對提供給各國際平臺的衛星遙感數據之獲取和使用進行了多種限制。這一困境之解決可通過國際協調建立標準許可體系予以紓解。

1 引言

衛星遙感數據有著重要的應用價值。隨著衛星遙感技術進步，衛星遙感數據的分辨率迅速提升，其應用領域亦進一步擴大，不僅包括傳統的軍用領域，也涵蓋了防災抗災、環境保護、天氣預測、自然資源管理、城市規劃、信守國際條約之核實等民用領域。[1]由于衛星系統是目前唯一可輻射全球收集相關數據和信息的方式[2]，衛星遙感數據對防災抗災、環境保護等關乎全人類共同利益的領域尤為重要。然而，并非所有的國家都具有獨立開展衛星遙感活動的能力，這些國家必須通過其他渠道獲取衛星遙感數據。

由于防災抗災、環境保護和氣象服務等領域對衛星遙感數據具有極強的依賴性，國際層面已搭建了數個衛星遙感數據開放平臺，為有需要的主體提供相關的衛星遙感數據。這也是開放數據在衛星遙感應用領域的直接體現。盡管這些平臺均采取開放數據的模式，但其“開放”并不具有完全性和絕對性，而是受到諸多限制。這勢必會給數據獲取方使用、再使用和重新發布數據和信息造成法律障礙，引發數據互操作性問題，進而影響著衛星遙感數據開放平臺目的之達成。法律互操作性指通過交流與數據相關的權利和限制來發現、集成和使用數據，以便人們理解這些數據和機器解釋這些數據。[3]如何確保衛星遙感數據的法律互操作性是目前在國際層面開放衛星遙感數據面臨的最為緊迫的法律問題。本文旨在厘清在開放衛星遙感數據過程中的法律互操作性問題的具體成因，并對這一問題的協調解決提出建議路徑。

2 國際平臺的衛星遙感數據開放政策

目前，已有多個政府間和非政府間的合作機制創建了衛星遙感數據開放平臺。其中，最具有代表性的是《空間與重大災害國際憲章》（the Charter on Cooperation to Achieve the Coordinated Use of Space Facilities in the Event of Natural or Technological Disasters，后簡稱《災害憲章》）、世界氣象組織（WMO）以及地球觀測組織（GEO）。盡管這些合作機制均采用數據開放政策，但其開放的程度差異較大，部分機制允許數據提供方對數據的獲取和使用進行限制。

《災害憲章》的衛星遙感數據開放政策

《災害憲章》采用完全、免費和開放的數據政策（full, free of charge and open data）。[4]這一政策看似采取完全開放的模式，實質上隱含多項限制。首先，《災難憲章》的目的有二：一是在危機期間，向危機涉及的國家或社區提供相關數據，以作為預測和管理潛在危機關鍵信息的基礎；二是利用這些數據以及空間設施提供的信息和服務，參與組織緊急援助、災后重建等活動。[5]可見，通過《災害憲章》平臺可獲取的數據和信息均與自然或技術型災害有關,其開放的衛星遙感數據僅限于特定領域和用途。其次，《災害憲章》實行會員制，要求經認證的使用者符合特定的條件，如國家災害管理當局或其在該國的委派機構等。通過這種方式，《災害憲章》對衛星遙感數據的獲取方進行了限制。最后，在數據獲取方式上，由經認證的使用者向《災害憲章》機構提出申請；經審核后，由機構進行協調處理，并向使用者提供數據。[6]《災害憲章》通過領域限制、數據獲取方資格限制和程序限制的方式界定了衛星遙感數據開放的邊界。其特點在于這些限制均由《災害憲章》機制直接施加，而非取決于其他因素。

WMO 和GEO 的衛星遙感數據開放政策

WMO 區分了“核心數據”（core data）和“推薦數據”(recommended data)，并對這兩類數據分別采用不同的數據開放政策。“核心數據”是“支持保護生命、財產以及所有國家福祉的服務”所必須的數據，與WMO 的宗旨和目的緊密相連，這類數據的開放是免費且無限制的。[7]“推薦數據”的目的則在于“支持全球、區域和國家各級的地球系統監測和預測活動，并進一步協助其他會員在其國家和領土上提供天氣、氣候、水和有關環境服務”。“世界氣象組織統一數據政策”（ WMO Unified Policy for the International Exchange of Earth System Data，后簡稱統一政策）鼓勵會員對其提供的“推薦數據”適用免費和無限制的開放原則，但也允許會員對數據的獲取和使用進行限制。[7]與《災害憲章》和WMO 不同，GEO 平臺開放的衛星遙感數據涉及的應用領域非常廣泛，涵蓋了大部分衛星遙感應用領域。由于這些應用所代表的利益層級差異很大，因此GEO 采用的是不完全的、有限制的開放政策，允許數據提供者根據其所在國的相關法律和政策來限制GEO平臺使用者獲取和使用其提供的衛星遙感數據。GEO 衛星遙感數據開放政策的限制實質上取決于數據提供者。據統計，允許數據提供方設置限制的主要依據在于國際法、國際關系和對外政策、國家安全、國防、國內立法、知識產權、個人信息保護、工商業秘密、統計保密性、法律保密性、司法公正、合同限制、財務可行性、所有權利益、土著權利、保護敏感的生態、自然、考古或文化資源、資源可獲取性以及組織政策等。[4]總的來說，這些限制除了國際法賦予的義務以外，多取決于數據提供者所在國的國內法律和政策。

3 開放衛星遙感數據的具體限制

目前，衛星遙感數據的實際提供者主要有兩大類，政府機構和商事主體。這二者對衛星遙感數據開放設置限制的原因和方式均有所不同。

國內立法對開放衛星遙感數據的限制

由于衛星遙感數據涉及多種不同利益，其對外流動和在國際層面開放可能觸及一國多方面的政策和法律規范。本部分將以國家安全保護和知識產權保護兩個方面的考量為例闡釋政策和立法的差異性。

（1）國家安全相關立法

衛星遙感數據對被觀測國和利益相關國的國家安全具有重要意義。因此，具有衛星遙感能力的國家均防止或限制與國家安全利益相關的衛星遙感數據的流通，但具體規則和措施有較大差異。

美國在衛星遙感市場準入以及衛星遙感數據的流通方面均納入了國家安全考量。2020年，美國頒布的《私營遙感空間系統許可規定》（Licensing of Private Remote Sensing Space Systems）即明確指出這一規定的出臺將國家安全和對外政策納入了市場準入條件的設定之中。[8]在限制衛星遙感數據流通方面，美國采用“快門控制”（shutter control）的方式實現保護國家安全的目的，如1997年美國通過的“凱爾- 賓加曼修正案”（the Kyl-Bingaman Amendment to the 1997 US National Defence Authorization Act）。根據該修正案，若關于巴以地區的衛星遙感數據分辨率高于美國外市場上可獲得的關于相同地區的衛星遙感數據，則前者在市場上的流通受限[9]。美國通過直接限制特定區域、特定分辨率衛星遙感數據的流通來保證其國家安全和國防目的。德國采用了不同的方式來限制與國家安全相關衛星遙感數據的流通。2007年的“德國衛星數據安全法案”明確了“敏感性測試”的方式來考察衛星遙感數據的流動是否會對國家安全造成負面影響，根據特定衛星遙感數據或數據集具體情況來確定其是否可以進入商業流通渠道。[10]日本法的相關規定也可視為是與德國法類似的個案主義，但其規定更為模糊，僅規定在首相有確實根據認定衛星遙感數據之使用將會對世界和平產生負面影響時，將禁止該數據的流通。[11]從美國、德國和日本的立法和實踐可以看出，各國基于國家安全考慮而對于衛星遙感數據流通限制的模式和內容不一，且實施限制的條件和標準差異很大。

（2）知識產權法

從目前的知識產權類型來看，適宜對衛星遙感數據進行保護的主要是著作權和數據庫權兩類。各國著作權法普遍認為一項創作需滿足三項要件才能構成受著作權保護的智力成果，即為思想、情感的表現形式，具有獨創性，且該表現形式屬于文學、藝術和科學范疇。從獨創性來看，衛星遙感數據中包含的人類“智力勞動”多少不一。然而，各國對獨創性的要求和標準在立法和實踐中均有所不同，如英國采用“投入技巧、勞動或判斷”的標準，法國采用“反映作者個性”的標準，美國則運用“少量創造性”標準等。[12]因此，符合一國“獨創性”要求的衛星遙感數據在他國可能會被認為不具有獨創性而不賦予其著作權保護。著作權僅保護表達而不保護思想本身[13]，著作權意義上的“作品”必須具備一定的表達形式。衛星遙感數據呈現的形式多樣，可表現為圖表、照片、地圖等可視形式，而如“原始數據”則無法不經處理直接獲取其內含的信息。哪些表現形式符合“作品”的要求，依然取決于各國的國內法。綜上可知，不符合獨創性要求或者表達形式要求的衛星遙感數據均無法受著作權法保護；而符合一國“作品”要求而受到著作權法保護的衛星遙感數據在其他國家可能因為缺少獨創性或不符合表達要求而無法得以保護。

根據上述分析可知，大量衛星遙感數據無法被界定為“作品”而無法通過著作權法予以保護。而大部分涉及數據知識產權保護的國際公約和國內法均只保護數據庫而并不保護數據本身。如美國法保護數據庫的選擇、安排和協調等過程，但其保護的客體并不包括數據庫中的數據。[14]歐盟1996年通過的《數據庫保護指令》則開創了保護數據庫內容的先河。該指令第7 條規定了特殊權利（sui generis right），要求成員國“為數據庫制作者提供防止提取和/或再利用數據庫全部內容或以數量和/或質量衡量的實質性部分的權利，如果該數據庫從質量上和/或質量上反映了在獲取 、校驗或提供其內容方面的實質性投資”。[15]而一方面何為 “實質性投資”則仍需根據具體情況來進行判斷[16]，另一方面，歐盟各成員國在適用該指令時亦存在著差異[17]，即使在歐盟內部，能否賦予數據庫中的衛星遙感數據以“特殊權利”對其進行保護依然存在較大的不確定性。此外，盡管特殊權利的設立對于保護數據庫中的數據具有積極意義，但這一權利目前仍僅存于歐盟法中，并未得到其他國家或地區相關立法實踐的借鑒和采納。

此外，由于各國在知識產權權利內容、權利保護方式、保護的例外情形等方面的立法與實踐均存在著較大的差異，即便在國際平臺上開放可受知識產權法保護的衛星遙感數據，依然會給法律互操作性造成障礙。

商事行為和實踐對開放衛星遙感數據的限制

商事主體往往通過商事行為和實踐對衛星遙感數據的獲取和使用加以限制，以彌補知識產權法保護衛星遙感數據的不足，并更好地維護其自身的利益。

最典型的商事行為之一即為合同行為。在商業衛星遙感領域，商事主體多通過衛星遙感數據使用許可協議來約定數據許可方和被許可方之間的權利義務關系。這類協議對數據的使用目的、使用范圍以及使用方式進行了詳細的約定，尤其是對被許可方使用數據進行了較為嚴苛的限制。雖然此種方式較為靈活且符合商業衛星遙感數據提供者對保護其利益的訴求，但其在開放衛星遙感數據的大趨勢之下有著明顯的弊端。首先，商業衛星遙感數據提供者在市場上占據優勢地位，其與被許可方簽訂的許可協議往往為格式合同，具有構成知識產權權利濫用、濫用市場支配地位等不正當競爭行為的風險。[18]其次，除《災害憲章》外，大部分衛星遙感數據開放平臺的使用者并不確定，這些平臺提供衛星遙感數據的商事主體難以與使用者逐一簽訂使用許可協議。最后，由于衛星遙感數據使用許可協議中的限制性條款極具靈活性和多樣性，會進一步對法律互操作性造成阻礙，進而影響衛星遙感數據流通和使用的效率。

由于傳統的合同模式不符合開放衛星遙感數據的趨勢，很多商業衛星遙感數據提供者選擇標準化許可來限制使用者的權限。標準化許可體系由不同的機構建立，其中運用較為廣泛的是知識共享（CC）和開放知識基金會（OKF）建立的兩套體系。如CC 體系下目前共有六種標準化許可，是以下四項權利的不同組合：署名（BY），非商業用途（NC），禁止演繹（ND）以及相同方式共享（SA）。[19]此外，CC 也設計了CC0 許可，其實質上是權利人在全球范圍內永久性放棄其所有相關權利的聲明。[20]知識共享標準許可體系僅適用于著作權，因此不受著作權保護的衛星遙感數據的許可無法適用這一套體系。OKF 建立的標準許可體系則可用于數據和數據庫。CC 和OKF 兩套許可體系可大幅提升交易效率，因而已被衛星遙感數據提供商廣泛使用。除了上述兩套標準許可體系以外，全球范圍內還存在著其他的許可體系，有些甚至是由一國政府設計出臺的，如英國的“政府公共領域信息許可框架”（UK Government Licensing Framework for Public Sector Information）等。盡管現有的標準許可體系數量不多，但在衛星遙感數據開放平臺上混用不同體系的標準許可，依然會對法律可操作性帶來挑戰。

4 開放衛星遙感數據法律困境之因應路徑

開放衛星遙感數據的法律互操作性問題歸根到底是不同主體利益間的沖突以及各國相關法律規定的差異所造成的。因此，只有從這兩個方面著手進行協調才可能解決法律互操作性的困境。中國作為航天大國，在積極參與各國際平臺衛星遙感數據開放共享的同時，也同樣面臨著開放衛星遙感數據的法律困境。因此，中國應當采取適當的策略，來應對相應的法律挑戰。

法律互操作性問題的應對路徑

開放衛星遙感數據的法律互操作性問題是由各數據提供者所在國的相關政策法律不同以及各商事主體采用的許可標準不一致而造成的。其根本原因在于衛星遙感數據涉及多主體、多層級的利益，而部分利益的協調本就十分困難、甚至可能性極低。如國家安全利益對一國至關重要，國家相關政策和法律上難以讓步；知識產權法已經經過了一個多世紀的國際協調，但各國的知識產權規則之間依然存在著大量沖突。商事主體則更加傾向于選擇符合自身利益和交易習慣的標準許可。針對這種現實情況，有學者指出可在環境保護、災害管理等領域建立統一的標準許可體系。[21-22]此路徑具有一定的可行性，但需要進一步規劃和完善。首先，應明確可開放衛星遙感數據涉及的應用領域。只有在關乎全人類共同利益的應用領域，各數據提供者才有可能一定程度上擱置自身的利益、完全開放或在最少限制的前提下開放其衛星遙感數據。此外，盡管部分遙感應用領域與人類共同利益聯系緊密，但其需要運用精度較高的衛星遙感數據或敏感區域的衛星遙感數據，這無疑會給部分國家的利益帶來威脅。因此，完全開放這些應用領域的衛星遙感數據需在國際層面上達成共識。其次，借鑒商事實踐，設計標準許可體系。盡管目前商事主體使用的標準許可體系不一，且僅適用于著作權、數據保護等特定領域，但其也大大節約了交易成本、縮小了對數據獲取方權利的限制措施之間的差距，具有很強的借鑒意義。由于各國際平臺也可能作為數據提供者參與到其他國際平臺的開放數據活動中，因此須結合不同領域的需求和特點，設計一套各領域均可使用的標準許可。最后，標準許可具有普適性而無法涵蓋所有的特殊情況。在某些特殊情形下，應允許采用特別的許可政策，而不能完全依賴標準許可模式。

中國的因應路徑

中國是航天大國，在衛星遙感領域亦成就斐然。中國也參加了前文所述的三個衛星遙感數據開放機制，并積極提供衛星遙感數據。2022年，中國國家航天局印發了《國家民用衛星遙感數據國際合作管理暫行辦法》（后簡稱《暫行辦法》），第3 條即明確提出要“支持衛星遙感數據的開放與共享”，并規定“衛星遙感數據國際合作不得用于軍事用途、影響國家安全用途以及協定合同范圍外的其他用途”，明確表明了中國對衛星遙感數據開放的總原則。此外，《暫行辦法》也基于國家安全、知識產權等考慮對部分衛星遙感數據向外流動進行了限制?！稌盒修k法》的出臺彌補了中國衛星遙感數據規制的空缺，一方面對中國衛星遙感數據走向國際舞臺起到了積極的作用，另一方面也綜合考慮到了中國自身的利益，起到了利益平衡的作用。但是，其實施還需細化其中的規則。

在國際層面，中國應分兩條路線。對于國際政府間合作機制，中國應積極參與相關政策和規則的制定，尤其是參與關于解決法律互操作性和技術互操作性的問題的討論，一方面為解決開放衛星遙感數據的法律困境貢獻中國智慧，另一方面更能兼顧中國的利益。此外，中國的商業衛星遙感產業也正在起步。為了提升企業知名度，并更好地參與到衛星遙感國際市場中，中國企業應積極參與各種行業標準的探討與制定。