我國鐵路行業(yè)發(fā)展概況及融資困境對(duì)策

孫麗穎

摘 要：近年來，我國鐵路快速發(fā)展，營業(yè)里程達(dá)15.5萬公里，其中高鐵4.2萬公里。鐵路的快速發(fā)展給我國經(jīng)濟(jì)增長、生活便利帶來巨大貢獻(xiàn)，同時(shí)也面臨投資金額大、資金需求大、融資難度大的困境。本文通過介紹近年來鐵路發(fā)展情況，深入分析當(dāng)前鐵路項(xiàng)目融資面臨的問題與困境，試圖提出解決方法。

關(guān)鍵詞：鐵路；高鐵；融資難點(diǎn)；綜合開發(fā)

一、我國鐵路發(fā)展概況

（一）綜述我國鐵路發(fā)展概況

1.全國鐵路行業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)

2016年以來（2020年除外）我國鐵路行業(yè)各項(xiàng)經(jīng)營指標(biāo)穩(wěn)步攀升，固定資產(chǎn)投資穩(wěn)定在每年8000億元左右，營業(yè)里程穩(wěn)步增加，高鐵里程快速增長。2021年末全國鐵路運(yùn)營里程15.5萬公里，其中高鐵營業(yè)里程4.2萬公里。2021年投產(chǎn)新線4208公里，其中高速鐵路2168公里，京哈高鐵、連云港至烏魯木齊高鐵、張吉懷高鐵、安九高鐵、贛深高鐵、沈佳高鐵墩白段等一批重點(diǎn)線路開通運(yùn)營。2022年全國鐵路完成固定資產(chǎn)投資7109億元，投產(chǎn)新線4100公里，其中高鐵2082公里，京雄商高鐵雄安新區(qū)至商丘段、天津至濰坊高速鐵路、瑞金至梅州鐵路等26個(gè)項(xiàng)目開工建設(shè)，和田至若羌鐵路、合杭高鐵湖杭段、銀川至蘭州高鐵中衛(wèi)至蘭州段等29個(gè)鐵路項(xiàng)目建成投產(chǎn)。2023年，全路預(yù)計(jì)投產(chǎn)新線3000公里以上，其中高鐵2500公里。根據(jù)最新數(shù)據(jù)顯示，2022年國家鐵路完成客運(yùn)發(fā)送量16.1億人次；貨物發(fā)送量39億噸，同比增長4.7%，其中，電煤14.9億噸、同比增長13%。國家鐵路完成運(yùn)輸總收入6936億元，其中，貨運(yùn)收入4786億元、同比增長9.8%。

2.鐵路行業(yè)發(fā)展規(guī)劃

為適應(yīng)新時(shí)代鐵路發(fā)展要求，中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃修編正在開展中。修編初步成果有：2025年路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到16.5萬公里，高速鐵路5萬公里；2030年路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到18.5萬公里左右，高速鐵路6萬公里左右，路網(wǎng)覆蓋及路網(wǎng)質(zhì)量更加優(yōu)化；2023年路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到20萬公里左右，高速鐵路7萬公里左右，鐵路率先實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)城區(qū)20萬人口以上城市鐵路全覆蓋。通過修編，進(jìn)一步完善鐵路建設(shè)規(guī)劃和鐵路樞紐總圖布局，充分發(fā)揮規(guī)劃引領(lǐng)作用。

3.我國高鐵發(fā)展情況

我國高速鐵路發(fā)展始于20世紀(jì)90年代。20世紀(jì)后半葉，世界各國高速列車技術(shù)得到迅猛發(fā)展，如日本新干線系列、法國TGV系列等。20世紀(jì)90年代我國開始嘗試自主設(shè)計(jì)動(dòng)車組，并與2002年12月建成秦皇島至沈陽間的客運(yùn)專線，滿足了高速列車運(yùn)行的條件，同時(shí)研制的“中華之星”電力動(dòng)車組（DJJ2型電力動(dòng)車組）在秦沈客運(yùn)專線創(chuàng)造了當(dāng)時(shí)“中國鐵路第一速”—321.5公里/小時(shí)。但因該動(dòng)車組屬于實(shí)驗(yàn)性質(zhì)，且在運(yùn)行中暴露出一些問題，于2006年已經(jīng)停止運(yùn)行。

2004年 4月1日，國務(wù)院會(huì)議通過了《研究鐵路機(jī)車車輛裝備有關(guān)問題的會(huì)議紀(jì)要》，明確了中國鐵路裝備技術(shù)引進(jìn)的原則：引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，聯(lián)合設(shè)計(jì)生產(chǎn)，打造中國品牌。2007年，在消化吸收德、日、法等國高速列車技術(shù)的基礎(chǔ)上，和諧號(hào)CRH動(dòng)車組（China Railway High-speed）橫空出世。2008年8月1日，和諧號(hào)動(dòng)車組列車在京津城際客運(yùn)專線上以每小時(shí)350公里的速度飛馳，35分鐘就實(shí)現(xiàn)了城際跨越，也實(shí)現(xiàn)了我國鐵路技術(shù)的跨越。2010年12月3日，和諧號(hào)CRH380A型動(dòng)車組在京滬高速鐵路棗莊至蚌埠試驗(yàn)運(yùn)行，最高時(shí)速達(dá)486.1公里，創(chuàng)下了新的紀(jì)錄。但是由于當(dāng)時(shí)“和諧號(hào)”因技術(shù)采購方不同導(dǎo)致車型不同、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，不能互聯(lián)互通，提高了運(yùn)營維修成本。為了進(jìn)一步降低成本，提高自主率，經(jīng)過多年攻關(guān)，2017年，我國自主研發(fā)、具有完全知識(shí)產(chǎn)權(quán)的新一代高速列車—“復(fù)興號(hào)”正式上線運(yùn)營。至2021年，拉林鐵路（拉薩-林芝）通車，西藏首條電氣化鐵路建成，復(fù)興號(hào)帶著中國速度駛?cè)搿笆澜缥菁埂保瑢?shí)現(xiàn)全國31個(gè)省區(qū)市全覆蓋。尤其在2003年以后經(jīng)過5年的緩沖期，從2008年開始我國高鐵通車?yán)锍坛示畤娛皆鲩L趨勢，特別是2014年、2015年，通車?yán)锍叹^4500公里。

二、鐵路項(xiàng)目融資情況及面臨的困境

（一）總體融資情況

根據(jù)國鐵集團(tuán)披露的數(shù)據(jù)，自2013年到2022年，全國鐵路固定資產(chǎn)投資完成額分別為6657億元、8088億元、8238億元、8015億元、8010億元、8028億元、8029億元、7819億元、7489億元和7109億元，近十年完成固定資產(chǎn)投資7.7萬億元。按照50%資本金的比例匡算，近十年鐵路行業(yè)融資額達(dá)3.3萬億元。

我國鐵路項(xiàng)目主要分為國家鐵路項(xiàng)目和地方鐵路項(xiàng)目，其中國家鐵路項(xiàng)目一般采用中國國家鐵路集團(tuán)有限公司（即國鐵集團(tuán)）與項(xiàng)目所在省份的地方鐵路公司合資建設(shè)的模式，地方鐵路項(xiàng)目一般采用各省地方鐵路公司與項(xiàng)目所在地市國企公司合資建設(shè)的模式。該模式設(shè)立的初衷在于統(tǒng)籌沿線資源，減輕各方資本金出資壓力。

作為我國最主要的鐵路項(xiàng)目實(shí)施主體，國鐵集團(tuán)以鐵路客貨運(yùn)輸服務(wù)為主業(yè)，實(shí)行多元化經(jīng)營。負(fù)責(zé)鐵路運(yùn)輸統(tǒng)一調(diào)度指揮，負(fù)責(zé)國家鐵路客貨運(yùn)輸經(jīng)營管理，承擔(dān)國家規(guī)定的公益性運(yùn)輸，保證關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)運(yùn)輸和特運(yùn)、專運(yùn)、搶險(xiǎn)救災(zāi)運(yùn)輸?shù)热蝿?wù)；負(fù)責(zé)擬定鐵路投資建設(shè)計(jì)劃，提出國家鐵路網(wǎng)建設(shè)和籌資方案建議；負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目前期工作，管理建設(shè)項(xiàng)目。負(fù)責(zé)國家鐵路運(yùn)輸安全，承擔(dān)鐵路安全生產(chǎn)主體責(zé)任。國鐵集團(tuán)的前身為中國鐵路總公司。2013年3月14日第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《國務(wù)院關(guān)于提請審議國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的決定，鐵路實(shí)行政企分開，鐵道部不再保留，國務(wù)院組建國家鐵路局和中國鐵路總公司，完善綜合交通運(yùn)輸體系。

（二）鐵路項(xiàng)目融資面臨的困境

隨著鐵路項(xiàng)目投資的增加，鐵路項(xiàng)目融資面臨多重困境。主要包括政策限制、政府擔(dān)保、市場競爭、融資成本等問題。

1.政策限制

由于我國政府現(xiàn)行的貨幣政策，鐵路項(xiàng)目融資所需要的資金成本較高，首先，隨著貨幣政策的收緊，鐵路企業(yè)需要通過各種渠道來獲取資金。但鑒于貨幣政策的限制，為了控制銀行體系的流動(dòng)性，國家將銀行放貸利率控制在較高水平，這導(dǎo)致鐵路企業(yè)獲得的貸款利率很高，增加了融資成本。其次，鐵路企業(yè)需要在貸款期間支付一定的利息，出現(xiàn)的問題是，稅前利率相對(duì)較高的銀行借款將直接影響到資本金成本的提高，從而導(dǎo)致資金的相對(duì)稀缺，影響鐵路企業(yè)的投資和發(fā)展。最后，貨幣政策對(duì)資金流入和流出進(jìn)行了嚴(yán)格的管理和監(jiān)管。鐵路企業(yè)需要借助銀行等金融機(jī)構(gòu)來融資，但銀行對(duì)于項(xiàng)目的實(shí)施以及融資的篩選都較為嚴(yán)格，這也是當(dāng)前鐵路企業(yè)融資困難的原因之一。

2.政府擔(dān)保

我國政府規(guī)定，未經(jīng)鐵路企業(yè)自籌資金投資7%的前提下，不得提供融資擔(dān)保。政府擔(dān)保受到嚴(yán)格限制，加劇了當(dāng)前鐵路項(xiàng)目融資的難度。首先，政府擔(dān)保的批準(zhǔn)和執(zhí)行過程長，并且需要考慮多種因素，例如審批、合規(guī)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等。這導(dǎo)致企業(yè)在獲得政府擔(dān)保之前要經(jīng)歷漫長的等待期，也可能會(huì)耗費(fèi)企業(yè)的大量時(shí)間和金錢。其次，政府承擔(dān)的擔(dān)保范圍有限。由于政府需要保障鐵路項(xiàng)目的可行性和可靠性，因此在擔(dān)保鐵路企業(yè)融資方面也十分謹(jǐn)慎。

雖然鐵路項(xiàng)目可以通過發(fā)行債券、銀行融資等多種方式解決融資，但資本金出資需國鐵或地方鐵路公司解決，特別是東部地區(qū)鐵路項(xiàng)目資本金比例普遍在50%，資本金能否及時(shí)足額到位決定了融資是否能夠到位。同時(shí)，政府擔(dān)保往往尋求利益最大化，因此對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較大的融資項(xiàng)目通常不會(huì)提供擔(dān)保，這讓一些次要線路等項(xiàng)目的融資陷入了困境。

3.市場競爭

由于鐵路建設(shè)規(guī)劃的逐步完善和國內(nèi)外市場競爭的激烈化，鐵路企業(yè)需要不斷提高自身的競爭力，從而獲得更多的資金支持。首先，隨著我國經(jīng)濟(jì)增速從而導(dǎo)致市場需求有限，國內(nèi)鐵路市場客流需求的增長率也在下降，這意味著鐵路企業(yè)需要采取更為積極的策略來吸引客戶。其次，當(dāng)前國內(nèi)鐵路市場競爭激烈，不僅有公路、航空等交通工具的競爭，而且還有地鐵、城市輕軌等公共交通工具的競爭，這對(duì)鐵路企業(yè)的發(fā)展造成了不小的壓力。

由于鐵路項(xiàng)目“公益”與“商業(yè)”的雙重屬性決定了行業(yè)整體虧損現(xiàn)狀。雖然數(shù)據(jù)顯示中、東部地區(qū)盈利高鐵里程超過總里程一半，但西部地區(qū)幾乎無盈利路段。在建、擬建高鐵項(xiàng)目受建設(shè)成本上漲、沿途經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的影響，盈利形勢將更為嚴(yán)峻。特別是隨著骨干路網(wǎng)的不斷完善，加密路網(wǎng)成為主要的鐵路項(xiàng)目投資方向，而加密路網(wǎng)經(jīng)濟(jì)性較差進(jìn)一步加劇了社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的背離。因此，多數(shù)鐵路項(xiàng)目本身很難做到投資與收益的自平衡，進(jìn)而導(dǎo)致融資難度不斷加大。

4.融資成本

由于鐵路建設(shè)的巨大投資和長期運(yùn)營周期，鐵路企業(yè)需要大量資金的支持，但融資成本受到多種因素的影響，主要包括利率水平、信用評(píng)級(jí)和擔(dān)保方式等。

第一，利率水平。鐵路企業(yè)融資主要通過銀行貸款和債券發(fā)行兩種方式進(jìn)行，而這些融資方式的利率隨時(shí)可能發(fā)生變化，高端融資成本高達(dá)11%-12%，普通融資成本至少也要8%-9%。這使得鐵路企業(yè)的融資成本較高，增加了企業(yè)的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

第二，信用評(píng)級(jí)。鐵路企業(yè)信用評(píng)級(jí)直接影響其融資成本，信用評(píng)級(jí)越高，則企業(yè)所需的貸款利率越低，融資成本越低。然而，由于一些鐵路企業(yè)負(fù)債較高，信用評(píng)級(jí)屬于不良評(píng)級(jí)或低級(jí)評(píng)級(jí)，這使得這些企業(yè)無法獲得市場上的最優(yōu)融資條件，加大了其融資成本和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。

第三，擔(dān)保方式。鐵路企業(yè)融資的擔(dān)保方式也會(huì)對(duì)融資成本產(chǎn)生影響。鐵路企業(yè)依托于其標(biāo)志性建筑，通常能夠獲得政府對(duì)項(xiàng)目的擔(dān)保，但有些次要線路、特別是地方鐵路建設(shè)項(xiàng)目，往往沒有政府的擔(dān)保，導(dǎo)致融資成本偏高。此外由于大部分鐵路資產(chǎn)屬于公益性資產(chǎn)不得抵押；絕大多數(shù)鐵路項(xiàng)目無特許經(jīng)營牌照，不實(shí)際享有項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)，且應(yīng)收賬款質(zhì)押難以落實(shí)，收費(fèi)權(quán)質(zhì)押難以實(shí)現(xiàn)。

三、鐵路項(xiàng)目融資解決方案

在鐵路項(xiàng)目現(xiàn)有收益難以平衡項(xiàng)目投資的情況，如何進(jìn)一步挖掘項(xiàng)目綜合收益、實(shí)現(xiàn)整體平衡，成為解決鐵路項(xiàng)目融資難點(diǎn)的重點(diǎn)方向。在國家政策引領(lǐng)下，通過鐵路沿線土地綜合開發(fā)取得新增資金來源，是彌補(bǔ)鐵路運(yùn)營虧損，將成為實(shí)現(xiàn)鐵路項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。

（一）制度支持

為改革鐵路投資投融資體制，促進(jìn)鐵路行業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33 號(hào)），建立了制度基礎(chǔ)。2014年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37 號(hào)），為土地綜合開發(fā)實(shí)施提供了依據(jù)。為切實(shí)做好土地綜合開發(fā)相關(guān)工作，各部門出臺(tái)了相關(guān)配套文件，見表1。

（二）綜合開發(fā)模式

綜合開發(fā)模式的核心在于建設(shè)鐵路項(xiàng)目的同時(shí)，對(duì)場站周邊土地進(jìn)行一級(jí)、二級(jí)開發(fā)，充分挖掘鐵路項(xiàng)目建設(shè)對(duì)沿線經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)作用。同時(shí)，通過土地一級(jí)、二級(jí)開發(fā)產(chǎn)生的收益，反哺鐵路項(xiàng)目，達(dá)到鐵路項(xiàng)目投資建設(shè)的可持續(xù)性。

（三）綜合開發(fā)模式需要關(guān)注的重點(diǎn)問題

綜合開發(fā)模式為鐵路項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展提供了可行的辦法，但是在綜合開發(fā)模式實(shí)施中面臨著諸多問題。

一是，鐵路項(xiàng)目資金投入較為集中，一般3-4年即可完成建設(shè)，因此短期資金壓力較大，同時(shí)現(xiàn)金流不足的問題集中在運(yùn)營初期，但是綜合開發(fā)模式周期普遍較長，需要通過一級(jí)開發(fā)對(duì)土地進(jìn)行熟化，達(dá)到出讓條件后通過招拍掛等方式拿地后才可開展二級(jí)開發(fā)，產(chǎn)生收益的時(shí)間周期較長，不能跟項(xiàng)目資金需求相匹配。

二是，綜合開發(fā)模式對(duì)鐵路項(xiàng)目整體可行性研究提出更高的要求。鐵路項(xiàng)目沿線經(jīng)過的地市較多，不同地市的房地產(chǎn)市場情況千差萬別。作為一種新的模式，經(jīng)常出現(xiàn)綜合開發(fā)方案脫離實(shí)際的情況，對(duì)綜合開發(fā)產(chǎn)生的收益預(yù)測過于樂觀，參考價(jià)值較低。

三是，項(xiàng)目沿線地市對(duì)綜合開發(fā)的支持力度不一，綜合開發(fā)協(xié)議的簽訂不夠及時(shí)，劃定的綜合開發(fā)地塊后期難以落實(shí)，這些情況都會(huì)降低綜合開發(fā)效率，影響綜合開發(fā)收益的形成。

四是，鐵路項(xiàng)目公司本身只負(fù)責(zé)鐵路項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營，沒有土地開發(fā)資質(zhì)，缺乏相應(yīng)的人力、物力進(jìn)行綜合開發(fā)，因此一般由鐵路公司集團(tuán)內(nèi)部其他的資源開發(fā)公司負(fù)責(zé)綜合開發(fā)工作。這就導(dǎo)致綜合開發(fā)形成的收益的法人主體與投資鐵路項(xiàng)目的法人主體不同，鐵路項(xiàng)目公司無法直接享受綜合開發(fā)收益。

（四）相關(guān)建議

針對(duì)綜合開發(fā)模式面臨的問題，筆者提出以下建議供讀者參考：

一是，在可研階段對(duì)項(xiàng)目場站周邊土地綜合開發(fā)統(tǒng)籌考慮，提高可研中綜合開發(fā)部分的深度、精細(xì)度，在對(duì)不同地區(qū)的房地產(chǎn)市場進(jìn)行充分調(diào)研、論證的基礎(chǔ)上，制定可行、符合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的綜合開發(fā)計(jì)劃和方案，更加精準(zhǔn)的預(yù)測可能產(chǎn)生的綜合開發(fā)收益，為項(xiàng)目整體的資金平衡提供依據(jù)。

二是，多項(xiàng)目統(tǒng)籌推進(jìn)，采用項(xiàng)目池方式統(tǒng)籌考慮綜合開發(fā)收益，解決項(xiàng)目本身綜合開發(fā)進(jìn)度滯后無法提供資金支持的矛盾和期限錯(cuò)配的問題，前期啟動(dòng)項(xiàng)目的綜合開發(fā)收益用于補(bǔ)充新開工項(xiàng)目資金需求。

三是，地方鐵路公司出臺(tái)詳細(xì)的集團(tuán)綜合開發(fā)管理辦法，對(duì)集團(tuán)內(nèi)負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)的項(xiàng)目公司、負(fù)責(zé)綜合開發(fā)的資源開發(fā)公司的分工以及后期開發(fā)收益的管理、使用，使綜合開發(fā)形成的收益用于鐵路項(xiàng)目建設(shè)具備財(cái)務(wù)可行性。

四是，在鐵路項(xiàng)目前期的規(guī)劃、選線過程中及項(xiàng)目建設(shè)過程中與地方政府做好溝通銜接，開工前做好綜合開發(fā)地塊紅線劃定及綜合開發(fā)協(xié)議的簽訂工作，開工后督促地方政府落實(shí)好協(xié)議約定，避免地塊頻繁變動(dòng)造成綜合開發(fā)進(jìn)度推遲。

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