基于新“三線模型”的高校經濟合同管理研究

李琦

[摘要]經濟合同管理是高校內控建設的基本環節。為加強高校經濟合同管理內部控制，本文在分析高校經濟合同管理存在問題及法律風險的基礎上，以新“三線模型”理論為框架，從強化法律思維、健全經濟合同管理內控機制、明確經濟合同管理各方職責、完善經濟合同全過程管理與監督、提高經濟合同管理信息化建設水平、加強經濟合同管理人員隊伍建設等方面提出加強高校經濟合同管理的建議。

[關鍵詞]新“三線模型” ? 經濟合同管理 ? 內部控制

一、引言

在高校高質量發展的重要時期，高校參與經濟活動的范圍日趨廣泛。作為開展經濟業務活動的重要載體，經濟合同在防范經濟風險方面發揮著非常重要的作用，對其進行管理是高校內部風險控制活動的基礎環節。高校加強經濟合同管理是落實依法治教政策的必然要求，對于高校完善內部控制建設、構建風險防控體系具有重要意義，是高校提升風險管控能力，實現科學發展的有力抓手。但近年來高校內部審計工作反映出，經濟合同管理不規范是高校內部審計發現問題的“高頻區”。經濟合同管理問題屢審屢犯的情況，不僅給學校改革和發展帶來直接的經濟風險，也為學校維護合法權益埋下重大隱患。如何完善經濟合同內部控制，防范和化解合同法律風險成為高校加強經濟合同管理急需破解的難題。

二、重要概念闡述

（一）“三線模型”的概念與發展

2013年1月，國際內部審計師協會（IIA）提出“三道防線模型”，旨在通過搭建三道防線，助力組織實現有效的風險管理與控制，即業務活動部門作為第一道防線在開展業務活動中進行風險控制；協助業務部門進行風險管控的職能部門作為第二道防線，通過風險管理工作對第一道防線存在的風險進行評估；審計部門作為第三道防線對上述兩道防線的風險予以評估。三道防線以風險為中心，通過不同手段實施控制進而實現控制風險的目標。

2020年7月，IIA對“三道防線模型”進行修訂，并正式發布了全新的“三線模型”。新“三線模型”鼓勵組織根據自身環境和目標，運用靈活性和合理性原則采用該模型。新“三線模型”強調了治理、治理機構的職責，明確闡述了治理機構與履行一、二線職責的管理層之間的關系以及與三線角色內部審計之間的關系。在新“三線模型”下，風險管理各線的角色與職責緊密聯系，有機協作，形成風險管理合力。新“三線模型”突破了原有風險管理的局限，從組織整體治理的高度出發，強調積極與平衡的風險管理，目的在于為組織創造和保護價值，實現組織目標。新“三線模型”有效解決了傳統三道防線僅注重風險防范的短板，幫助和促進組織采用更有效的風險管理和治理方式進而實現發展目標。

（二）高校經濟合同的內涵與特征

1.高校經濟合同的內涵。

高校經濟合同是指高校作為民事主體在辦學過程中因經濟活動需要，設立、變更、終止民事權利義務關系的書面協議。高校和其他民事主體有所不同，高校開展經濟活動目的不是為了經濟獲益，而是滿足學校各項教育事業發展的需要和實現學校育人育才的教學目標。

2.高校經濟合同的特征。

（1）合同類型多。高校經濟合同類型眾多，包括但不限于校企合作、與政府合作、合作辦學、人事勞動、培訓業務、科研活動、租賃、基建工程、服務采購、貨物采購等。

（2）參與部門多。高校經濟合同不僅涉及合同簽訂雙方，還需要多部門協同配合完成。學校各職能部門、各二級學院是合同承辦部門；歸口管理部門對合同實施全過程管理；合同承辦部門、財務處共同參與合同履行；學校內審、紀檢部門對合同開展監督。

（3）合同管理各環節具有相對獨立性。完整的合同管理流程包括：對方資質審核、起草、條款審核、授權審批、簽訂、履行、歸檔等。合同承辦部門主要負責合同準備階段的合作方資質審核、合同文本起草；合同條款由學校法務人員或法律顧問進行審核；合同審批階段按照合同類別、層級不同分別由承辦部門負責人、歸口管理部門負責人、相關校級領導進行審核批準；合同簽署由承辦部門負責人簽字、校辦蓋章；合同履行涉及承辦部門、財務處；合同歸檔由歸口部門負責。各部門按照合同管理職責權限各司其職、相對獨立。

三、高校經濟合同管理現狀

（一）高校經濟合同管理存在的問題

1.合同管理內部控制建設不完善。

合同管理制度不健全，缺乏校級層面合同管理制度，或者現有制度已經不符合當前實際情況；合同管理各方職責缺乏明確規定，對合同承辦部門、審批部門、歸口部門等的職責權限未予以明確規定，造成合同管理工作職責不清；合同管理業務流程規定不完善，對合同審批、簽訂、履行、管理等業務流程缺乏具體明確規定，合同管理流于形式。

2.合同簽訂不規范。

（1）對合同對方的資質審核不嚴。合同簽訂前沒有對合作方的相應資質及信用狀況進行調查與核實，導致因合作方存在資質問題或者信譽瑕疵問題影響后續合同執行。

（2）合同簽訂審批不規范。高校法定代表人代表學校對外簽署各類協議，同時通過授權管理制度授權各分管校級領導、二級單位負責人簽訂合同。但實際工作中存在未履行法定代表人授權程序就簽署合同的情況。

（3）合同法律審核機制不完善。部分學校未建立法律顧問、法務部門合同審核機制，很多合同未經專業的法律審核就簽署。

（4）合同要素不完整。合同的基本要素包括：甲乙雙方名稱和地址、合同標的、數量、質量、價款、履行期限、違約責任、爭議解決等，目前部分高校簽署的很多合同基本要素不全。個別合同雖然基本要素齊全，但是實際合同部分條款填寫處內容為空白。

3.合同執行不規范。

部分合同未按照合同約定條款支付款項，比如，合同中約定了具體付款時間，但出現提前付款或者延遲付款的情況；又如，合同約定需對方提交履約保函或者保證金，但學校實際未收取履約保函或者履約保證金。

4.合同管理不規范，未對合同進行全過程管理。

（1）合同管理制度不健全。未對合同歸口管理部門全過程管理職責進行明確，或將歸口管理部門職責僅限于溝通聯系與協調，歸口管理職能弱化易導致學校合同管理權限分散，承辦部門各行其是，缺乏歸口管理、混亂無序。

（2）合同履行監督不力。對于合同履行缺乏制度規范，合同簽署后便束之高閣。合同承辦部門對于合同履行效率不高，未按照合同約定積極履約；財務部門對于合同支付進度缺乏跟蹤；歸口管理部門對合同缺乏全過程管理；學校審計、紀檢部門對合同履行的監督檢查不夠。

（3）合同管理信息化程度不高。很多高校尚未建立合同信息化管理平臺。合同管理仍限于傳統的紙質資料傳遞，一定程度上造成合同管理工作效率不高。同時，由于缺乏電子化合同管理信息，無法實現學校各信息模塊的數據共享、結果共用。

（二）高校經濟合同管理問題的成因

1.對合同管理未予重視，法律觀念淡薄。部分高校對合同管理重視程度不夠，認為合同就是走形式，存在重資金支付輕合同管理的錯誤觀念。缺乏合同管理風險意識，合同管理法律觀念淡薄。

2.合同管理制度不健全。完善的規章制度是高校教育教學事業順利開展的保證。但是某些高校尚未建立完善的合同管理制度體系，現有的合同管理制度與學校發展實際相比有滯后性，制度可操作性不強，合同管理缺乏科學的制度依據與規章約束。

3.合同管理內部控制機制不完善。部分高校合同內控管理意識不強，未制定系統的合同管理內部控制流程，合同簽署缺乏專業法律審核，合同審批流程不規范，沒有歸口管理部門實施全過程管理，合同管理分散無序，合同執行缺乏相應監督與約束。

四、基于新“三線模型”完善高校經濟合同管理的有效途徑

（一）明確高校經濟合同管理的目標

高校加強經濟合同管理，旨在實現合同準備階段、審簽階段、履行階段各環節的規范管理，確保學校經濟活動經費使用安全高效、提升經濟合同管理效能，從根本上防范經濟風險，避免合同糾紛，維護學校合法權益，為學?？茖W發展保駕護航。

（二）確定高校經濟合同管理的基本原則

1.全面性原則。經濟合同管理內部控制要貫穿學校經濟合同管理各個環節和全部流程，合同管理內控制度與規范要涵蓋學校各級合同管理人員，切實實現經濟合同管理全過程控制與全員覆蓋。

2.重要性原則。以全面性原則為基礎，經濟合同管理內部控制要梳理與排查關鍵環節與重點領域，加強對重要經濟活動、重要崗位、關鍵人員的管控，實現全面控制與重點管控的有機結合。

3.制約性原則。經濟合同管理內部控制在制度規定、職責內容、權限分配、流程設置等方面既要考慮規范性和效率性，還要構建制衡與監督機制。

4.適應性原則。高校經濟合同管理內部控制在遵守國家法律法規、內控規定基礎上，還要結合高等教育環境變化、學校教育教學實際、經濟活動規模等內外部因素的變化進行不斷調整和完善。

（三）以新“三線模型”為框架完善經濟合同管理的有效路徑

1.牢固樹立法律意識、強化法治思維，將依法治校理念貫穿始終。

新“三線模型”強調了治理機構的職責，組織治理目標的實現需要通過誠信、領導力和透明度來實現。在高校內部治理中，高校黨委是領導核心，應堅持和完善黨委領導下的校長負責制。為實現高校經濟合同規范化管理目標，高校治理層要堅持法律思維，將依法治校理念貫穿到學校工作的各方面。深入學習貫徹習近平法治思想和習近平總書記關于教育的重要論述，結合新時代對高等教育的新要求，深刻認識和把握新形勢對學校治理提出的新任務，把依法治理作為基本理念和基本方式，以完善經濟合同內部管理為抓手，在健全制度體系、完善治理結構、強化法治教育、構建防控體系等方面持續下功夫，不斷提升學校治理體系和治理能力現代化水平，推動學校事業高質量發展。

2.健全經濟合同管理內部控制體系。

新“三線模型”的原則之一是明確治理層的角色，治理層要確保建立適當的結構和程序實現組織的有效治理。在遵守法律法規和道德準則前提下，治理層要授權管理層履行職責并提供資源，從而實現組織的既定目標。為實現高校經濟合同管理目標，高校要加強經濟合同內部控制體系建設。完善規章制度是提升經濟合同內部管理的根本舉措，要建立校級合同管理辦法，做好學校經濟合同管理制度的頂層設計，構建上下銜接、前后統一的合同管理制度體系。對學校經濟合同可能存在的各類風險點進行排查，構建風險矩陣，對各層級各類別合同業務流程進行梳理，針對不同類型、不同層級的合同，規定不同的審批流程以防范法律風險。制定涵蓋合同審批、簽署、履行、變更與解除、糾紛處理等各業務流程的工作規范，形成完善的經濟合同全過程管理內部控制規范，構建合同風險可識別、合同流程可控制的經濟合同管理內部控制體系。

3.以新“三線模型”為基礎明確合同管理各方職責。

新“三線模型”的最終目標在于協調和平衡三道防線之間的職能，創造和保護組織價值，因此要科學設定各級防線的角色和職責。高校要在新“三線模型”的理論基礎上，通過明確經濟合同管理各部門職責，構建學校內部上下聯動、多方協同的合同管理機制，提高學校經濟合同管理風險管控能力。經濟合同管理通過各級防線的職責來防范合同風險、強化規范管理。第一道防線為合同承辦部門，承擔合同日常管理職責，對合同運營和管理過程中的風險進行控制。建立本部門合同內控管理制度，制定合同內部控制工作流程，按照制度和流程簽訂、履行合同，發揮第一線風險控制作用；第二道防線是合同歸口管理部門、合同法務審核部門，是對第一道防線的監督、檢查。合同歸口管理部門實施對合同的全過程管理，合同法務審核部門實施對合同的合法合規性管理。第二道防線通過具體到各個部門、各個業務模塊實施風險管理與合規管理來監督并控制合同風險。第三道防線是內部審計部門，內部審計對合同風險管理和內部控制的效率和效果進行審計，但是不參與合同風險管理的設計和實施控制，不參與合同管理和運營，從獨立、客觀的角度，通過對合同開展檢查與監督，對合同風險和控制的有效性進行審計和評估。

4.對經濟合同實行全過程管理與全方位監督。

新“三線模型”指出組織中各部門之間實現溝通與合作的重要性，所有部門共同努力協調配合，才能助力組織實現最終目標。高校經濟合同管理是動態化、全過程管理，涉及資信審查、合同起草、審批、簽署、履行、歸檔等環節，需要合同管理各個部門協同合作，才能實現經濟合同規范化管理。學校各二級單位、各職能部門作為合同承辦部門對合同對方資信進行審查，以確保擬簽訂合同的對方單位資質合法合規。在此基礎上，起草擬簽訂合同文本并進行法律審核，學校可設置專職人員、部門或者聘用法律顧問進行合同法律審核，通過專業審核對合同條款進行全面把關從而防范法律風險。進行法律審核后，承辦部門需按照學校合同管理辦法要求履行歸口管理部門、校辦、各級校領導等審批程序，獲得授權后正式簽署合同。合同簽署后即具有法律效力，承辦部門要全面履行合同內容。合同歸口管理部門應實行對合同的全過程管理，對學校合同開展登記和管理，定期開展合同的統計、分類和歸檔，登記合同簽署、履行和變更等情況，對全校合同實施動態化全方位管理。學校審計、紀檢部門履行監督職責，定期對合同開展檢查監督。逐步構建學校合同歸口管理、各部門各司其職的全過程管理機制。

5.提升經濟合同管理信息化水平。

新“三線模型”對于第二線的職能描述為“為風險相關的事務提供專業知識、支持、監督并提出合理質疑”，這一描述強調了在風險管理和控制中專業知識和管理支持的重要性，合同信息化建設為高校經濟合同管理提供重要的管理支持。高校經濟合同信息化建設要以高校數字化校園整體規劃為指引，充分考慮學校教育教學工作實際和管理特點，建立涵蓋立項審查、招投標（自行采購）、合作方資信審查、起草、審批、簽署、履行、變更或者解除、糾紛處理、歸檔、監督評價等全過程的信息化平臺。經濟合同管理信息化平臺通過設置合同管理層級、職責內容、審批權限等，明確合同管理流程，規范合同審批權限行使，促使合同各方管理人員實現對合同全方位審核、全面監管。合同管理各模塊各流程密切聯系、有機統一，有利于各環節進度提醒、有效對接、實時追蹤流程，避免傳統合同管理模式產生的滯后性與低效率，實現合同從準備階段、簽署階段、執行階段、歸檔、監督的全部周期的系統化管理，做到合同過程可管、全程可監、風險可控。同時，推動合同信息化管理系統與學校財務系統、資產管理系統、采購系統等多種系統的有效對接，最終實現學校內部控制系統各模塊各環節信息共享、結果共用，滿足統一高效的內部控制數字化建設需求。

6.提高經濟合同管理人員理論素養和業務素質。

新“三線模型”采取積極平衡的風險管理方式，促進組織具備創造價值、提升價值的能力，致力于組織的整體治理和組織目標實現。實現高校經濟合同風險承擔和風險管理達到平衡，提升高校經濟合同管理科學化、規范化水平，是合同管理各相關部門和合同管理人員的職責，因此要從理論素質、業務能力雙方面加強合同管理人員隊伍建設。高校經濟合同管理人員要有高度的法律意識和法制觀念，堅持用法律思維開展合同管理各項工作。同時還要具備全面的法律專業知識。一方面選優配強經濟合同管理人員隊伍，將具有法律專業背景、職業素養高的人員配備到合同管理崗位上來，確保合同管理人員的專業水平。另一方面加強現有經濟合同管理人員的學習培訓力度，通過業務培訓、工作交流、學習調研、理論研討等多種方式提高現有合同管理人員的業務素質，促進合同管理人員道德理論素養和工作能力雙提升。推動構建高校法律顧問機制，聘請校內外法律專家參與學校經濟合同管理工作，并對學校制度建設、風險防控、重大決策、法治宣傳等方面提出專業意見，切實把依法治校理念融入學校改革發展各環節和全過程。

（作者單位：北京經濟管理職業學院審計處，郵政編碼：100102，電子郵箱：liqi@biem.edu.cn）

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