內控視角下事業單位合同管理問題及對策研究

傅啟國 王夢婷 李曉雨

[摘要]本文分析了當前事業單位合同管理現狀及存在的問題，從內控建設的全面性、重要性、制衡性、適應性和有效性原則出發，針對性地提出了強化合同管理意識、規范合同審批流程、加強合同預算管理、提升合同管理信息化水平、建立健全合同管理績效評價機制等對策建議。

[關鍵詞]內控 ? 事業單位 ? 合同管理

一、引言

為提高行政機關和事業單位內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設，財政部于2012年12月印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《內控規范》），自2014年1月1日起正式實施。為貫徹黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，財政部于2015年底印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），明確指出行政事業單位要全面建立和有效實施內部控制，“確保內部控制覆蓋單位經濟和業務活動的全范圍，貫穿內部權力運行的決策、執行和監督全過程，規范單位內部各層級的全體人員”。事業單位的體量比行政機關大得多，承載著重要的社會服務職能，其日常的設備采購、技術咨詢、房屋租賃、對外租車及購買車輛保險等活動都需要簽訂合同。合同種類多、數量大，金額從幾千至上千萬元不等，涉及的法律關系復雜，稍有不慎就會導致合同糾紛，損害事業單位的合法權益，而合同的規范管理可以有效規避法律風險，保障事業單位平穩運行?？梢姡贤芾硎鞘聵I單位內部管理中非常重要的內容。但從實際管理情況來看，部分事業單位的合同管理存在管理意識薄弱、審批流程不完善、預算管理不夠精細等現象，導致陷入法律糾紛、名譽受到損害、蒙受經濟損失甚至國有資產流失等風險，嚴重影響事業單位的健康運行，進而影響公益事業資源的優化配置和事業單位服務社會功能的充分發揮。因此，加強事業單位合同管理的內部控制建設，防范經濟活動風險，實行有效的合同管理制度刻不容緩。鑒于此，筆者結合工作實際，分析事業單位合同管理現狀及存在的問題，并針對性地提出解決問題的對策建議，希冀為事業單位內部控制體系的完善提供參考。

二、事業單位合同管理現狀及存在的問題

自財政部印發《內控規范》以來，事業單位積極推進內部控制建設，取得了一定的成效。但從筆者從事合同審查的工作實際及所了解到的其他事業單位的情況來看，部分事業單位的合同管理沒有受到足夠重視，較為普遍地存在合同管理意識薄弱、合同審批流程不完善、合同預算管理不夠精細、合同管理信息化水平較低、合同管理績效評價機制缺失等問題，從合同訂立到履行等都存在潛在經濟風險和法律風險，沒有形成良好的管理閉環。

（一）合同管理受重視程度不高

雖然不少事業單位都出臺了合同管理制度文件，但一般并未設立法務部門或明確歸口管理部門，致使合同管理權責紊亂、效率低下。有些事業單位的業務部門平時忙于日常事務，對于合同審查的必要性以及合同會審、會簽的重要性認識不足，認為通過政府采購購買商品或服務已經經過了層層把關，不需要再對合同內容進行審查，對于合同的會審、會簽，更是認為只要留有會審、會簽痕跡，形式上滿足內控管理要求即可。

合同管理內部控制工作實際上是“一把手”工程，但當前部分事業單位領導層的管理方式、法律意識等并沒有及時提升，對于合同管理不到位可能造成的損失和需要承擔的責任往往缺乏充分的認識，有些領導只知道合同管理不善可能造成國有資產流失，不清楚在合同管理上失職也可能要承擔刑事責任——事業單位直接負責的主管人員在簽訂、履行合同過程中，因嚴重不負責任而被詐騙，致使國家利益遭受重大損失的屬于“簽訂、履行合同失職被騙罪”，最高可判處七年有期徒刑。總體來說，事業單位領導層的重視程度有待進一步提高。

（二）合同審批流程不完善

合同全生命周期管理包括合同的起草、審批、簽訂、履行、歸檔、評價等環節，不同的環節應由不同崗位的工作人員處理。但部分事業單位的合同管理機制不夠科學合理，尤其是最重要的合同審批流程缺乏規范性與有效性，存在同一崗位既填報又審核、合同執行先于合同簽訂、合同標的物超期驗收甚至無驗收等現象，未形成不相容崗位的分離，缺乏必要的崗位牽制，不符合內控建設的制衡性原則。

部分事業單位未對合同實行分級分類管理，審批不夠審慎，還存在不論合同額大小均由主要領導直接審批，對于重要項目合同或涉及大額資金使用的合同的審批缺乏領導班子集體研究的前置程序等問題，不符合內控建設的重要性原則。

另外，大部分合同既涉及單位具體業務又涉及財務用款，需要財務部門進行審查。部分事業單位不重視財務部門對于合同的管理，經辦合同的業務部門與財務部門之間未建立有效的溝通機制和必要的共享平臺，財務部門在審查合同時僅關注資金往來等內容，難以及時發現合同中存在的問題及風險。

（三）合同預算管理不夠精細

不少事業單位的合同預算編制不夠精細，沒有遵循“先預算—后計劃—再實施”的程序。對涉及大額資金使用的采購合同并未進行充分的調研和論證，采購依據不夠充分，導致合同預算編制缺乏科學性和合理性。此外，預算管理部門與業務部門前期溝通不充分、信息交流不暢通，待合同簽訂甚至履行時才發現問題。

前期合同預算編制的科學性、合理性和準確性不夠也會導致后期合同預算執行中存在一定的隨意性，出現項目超預算執行、項目預算執行率很低等情況。更加突出的問題是，一些重要項目合同的預算調整較為頻繁，且調整未按照規定的程序和審批權限進行，導致合同預算編制與實際執行脫節，無法達到通過合同預算控制有效約束單位經濟活動的效果。

（四）合同管理信息化水平低

事業單位合同種類多、數量大，雖然很多單位都建立了合同臺賬，但大多依靠人工建立和管理臺賬，尚未實現合同的信息化管理，合同基本信息無法在單位各部門間共享，形成了“信息孤島”。人工管理不但會耗費工作人員大量的時間、精力，還容易造成合同檔案管理混亂，導致管理問題頻繁發生，如需要續簽的合同出現合同真空期——原合同已經到期，但新合同還未簽訂。

有些事業單位雖然引入了合同管理系統，但系統以單機方式運行，尚未與單位財務管理系統、科研管理系統等系統相連，無法達到信息共享、互聯互通的效果，如合同管理系統與財務管理系統之間信息不同步導致財務部門無法及時向業務部門反饋合同預算執行情況。

（五）合同管理績效評價機制缺失

部分事業單位尚未樹立合同管理的績效觀念，績效評價意識較為薄弱。尚未建立明確的合同管理崗位責任制度，更沒有科學合理的績效考核指標體系。因合同管理出現問題而使單位陷入法律糾紛、蒙受經濟損失甚至造成國有資產流失時，沒有嚴格的追責機制，合同簽訂后履行良好而產生較好的經濟和社會效益時，也沒有合理的獎勵機制，無法有效調動事業工作人員做好合同管理工作的積極性，這會給單位重要項目的實施或涉及大額資金使用的工作帶來負面影響。

總體來說，當前事業單位對于合同的起草、審批、簽訂、履行等環節的管理情況無法進行全面的考核評價，從本質上來說，這屬于合同管理本身沒有形成有效的管理閉環。

三、加強事業單位合同管理的對策建議

建立完善的內部控制機制是保障組織科學高效運行的關鍵，作為具有獨立法人資格的組織，在合同管理上，事業單位應當遵循《內控規范》的全面性、重要性、制衡性、適應性原則，充分考慮自身特點和實際情況，從強化合同管理意識、規范合同審批流程、加強合同預算管理、提升合同管理信息化水平、建立健全合同管理績效評價機制等方面進行改進和完善。

（一）強化合同管理意識

合同管理內部控制建設是“一把手”工程，單位主要領導的重視至關重要。要在合同管理內控建設上取得實效，必須從單位領導層著手，組織其進行內控專題學習，通過理論講解和典型案例剖析使其充分認識到合同管理規范化建設的重要性和必要性，進而內化于心、外化于行，同時可適當給予一定的外部壓力，將《內控規范》的落實作為領導績效考核的重要指標，更好發揮單位領導層對合同管理工作的引導作用。

建立和完善事業單位合同管理制度還需要事業單位各部門的共同努力。業務部門負責人要對本部門合同管理相關業務和事項進行梳理，確定主要風險點和關鍵環節，采取相應的控制措施，將風險降到最低；法務部門應當牽頭起草和修訂單位的合同管理制度，通過一系列制度設計讓合同管理的決策、執行、監督實現有效分離，建立健全合同管理的崗位責任制、內部監督審計等機制。

（二）規范合同審批流程

《內控規范》中指出要“明確合同的授權審批和簽署權限”，事業單位應當設立單獨的法務部門或者單獨的法務崗位對合同進行嚴格審查，建立符合事業單位特點和實際需要的合同審批流程，形成審批流程中各方的相互制約和相互監督機制，嚴禁未經授權擅自以單位名義簽訂合同，嚴禁違規對外提供擔保、投資等。

合同經辦部門或人員應當按照規定的權限和程序與合同相對人簽署合同。法務部門要對合同內容進行全面把關，首先要調查合同相對方的主體資格、資信、履約能力等情況，再逐條審核合同條款，尤其注意重要條款不遺漏，確保合同所有內容合法合規且滿足可行性。同時，事業單位與一般的民事主體不同，其代表國家利益和社會公共利益，且受行政主管部門領導，對于法律沒有明確規定的內容，不能簡單地適用意思自治原則（即民法主體在法律規定的范圍內，自由地基于其意志去進行民事活動的準則），還要考慮是否違反了相關政策規定或上級管理規定，如出租、出借重要設備設施，應按規定程序報經有關部門批準。

按照《內控規范》中提出的“合同管理與預算管理、收支管理相結合”的要求，合同經法務部門審查后還應當經財務等部門會審，確認合同規定的付款義務是否在單位預算范圍內，通過內部會審會簽流程建立起預算執行與合同管理的溝通協調機制，發揮合同管理在預算業務控制層面的作用。合同經法務部門與財務等部門會審通過后報單位分管領導和主要領導審批，審批通過后，合同經辦人再走用章審批流程在合同上加蓋單位公章或合同專用章，事業單位合同審批可參考圖1所示流程進行。

對于重要項目合同或涉及大額資金使用的合同，主要領導審批前要按照“三重一大”議事決策制度要求，通過召開單位辦公會、黨組會等形式由領導班子集體討論研究，對于涉及專業性、技術性較強事項的合同，在領導班子集體研究前還應進行專家論證、技術咨詢或決策評估。

（三）加強合同預算管理

預算控制是《內控規范》中加強事業單位內控建設的重要方法，加強合同預算管理也是完善事業單位合同管理制度的重要內容。應通過合同預算管理強化對單位經濟活動的預算約束，讓預算管理貫穿于單位重要經濟活動的全過程。

加強事業單位合同預算管理，除了要科學合理地編制合同預算，還要盡可能全面、細致地測算合同執行整個過程的預算。尤其在合同履行期間，務必做到?？顚Ｓ?，維護預算管理的嚴肅性，遇特殊情況確需調整預算的，應當嚴格按照規定程序報批。同時，要加強年度合同預算結余管理。對于當年已履行完畢的合同，應及時收回合同預算余額；對于尚未履行完畢的跨年度合同，應按上級管理部門相關規定進行年度間結轉。此外，單位還應對重要經濟活動進行事中和事后監督，財務部門要定期提供合同預算執行情況報告，審計部門需及時對報告進行深入分析并視情況提出調整付款時間、金額等建議，最大限度通過合同預算控制確保單位經濟活動正常開展。

（四）提升合同管理信息化水平

《內控規范》中明確提出要“加強對合同登記的管理”，事業單位應當逐步建立完善的合同檔案管理制度。對于日常簽訂的合同，應當明確專人負責管理，詳細登記合同的相對方、標的、金額、履行期限、溝通談判情況、審查情況、簽訂日期、簽訂地點、履行等情況。在合同簽訂后一定時期內，合同經辦部門應及時向單位法務、財務、審計等部門提供合同復印件。

《指導意見》中明確指出單位應當“充分利用信息化手段，組織、推動單位內部控制建設”。對于合同管理，事業單位也應當科學構建基于現代信息化技術的管理系統，錄入合同編號、合同名稱、合同期限、合同標的等關鍵信息，上傳合同相關的紙質文件掃描件，方便法務、財務、審計等部門隨時查看合同文本、了解合同履行情況，并通過信息化系統及時提醒經辦部門或人員進行驗收和續簽合同等重要事項，確保驗收、付款等及時完成和相關合同及時續簽，有效防范未及時履行合同、出現合同真空期等法律風險。同時，應當不斷推進單位綜合信息平臺建設，將合同管理系統與預算管理系統、采購管理系統、科研管理系統等模塊互聯互通、信息共享，減少或消除人為因素對合同管理的影響，實現合同履行過程的透明化管理，不斷完善內部控制機制，有效防范廉政風險。

（五）建立健全合同管理績效評價機制

《內控規范》中提出應當“建立健全內部監督制度，明確各相關部門或崗位在內部監督中的職責權限”。合同管理是事業單位業務層面內部控制的重要內容，事關單位重要項目或大額資金使用，對履行結束或履行中的合同管理進行績效專題或綜合評價十分必要。

只有對合同的起草、審批、簽訂、履行、歸檔等各環節的管理情況進行考評，并在出現問題時全面客觀分析具體原因，嚴格落實責任追究機制，才能避免合同管理流于形式，形成良性的責任導向。合同管理績效評價包括評價目標、評價主體、評價客體、評價指標等方面，評價客體至少應包括合同條款約定與違約事實、合同內容缺失與負面影響、合同爭議產生與糾紛處理情況，合同資金使用與經濟及社會效益等考量標準。合同管理績效評價結果應作為單位內部控制建設中監督評價的重要組成部分，通過合理運用績效評價結果不斷推動合同管理水平提高，進一步促進事業單位內控管理質效提升，助力事業單位更好地提供社會公共服務。

（作者單位：南京市知識產權保護中心，郵政編碼：210000，電子郵箱：653063217@qq.com）

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