世界主要經濟體國有經濟發展與啟示

王少飛 李政 牛聰

無論是現代工業發源地的西方發達國家，還是具有后發優勢的發展中國家，國有經濟都在各國經濟發展中發揮著舉足輕重的作用。不同國家對于國有經濟的界定不盡相同，但是均以國有企業為基本實體，均是由政府作為出資人占有、控股或參股的企業。

2021年以來，國資委綜合研究局依托中國社科院國有經濟研究智庫，組織中國石油對世界主要經濟體國有經濟總體情況、發展脈絡、規模布局進行跟蹤研究，探索不同國家國有經濟發展方式和改革路徑，形成了一系列研究成果。通過研究，我們發現了國外國有經濟發展的一些基本規律：一是國有經濟在特殊時期服務國家整體戰略時占比較高。二是國有經濟在逆周期調節方面發揮重要作用。三是國有經濟行業分布相對集中。四是對國有企業的評價以是否符合政府預期目標為標準。五是國有經濟在推動科技創新、戰略性新興產業發展方面具有重要作用。

國外國有經濟發展的基本情況與分類

依據世界主要國家經濟發展模式，我們將其國有經濟發展模式分為五類，分別是自由經濟理論指導下的英美、秩序自由主義指導下的德法、政府指令發揮重要作用的東亞（以日韓為主，兼論新加坡）、轉軌國家（以俄羅斯為主，兼論捷克等東歐國家）和民主社會主義指導下的北歐國家（以瑞典為主）。

（一）自由經濟理論指導下的英美模式

英美等國倡導經濟自由競爭。二戰后英美分別經歷了一輪國有化，但在自由主義思潮的影響下，這些國有經濟逐步被私有化。美國國有經濟占比很低，國有企業僅存在于市場機制難以正常發揮功能的領域，大部分是非競爭性領域，以彌補市場失靈，實現公共政策目標。二戰期間，美國開始通過國有企業加強對運輸、航空、港口和電訊等基礎行業的持續投資，同時為解決退伍軍人住房問題，由政府出資建立了房利美（FannieMae）和房貸美（FreddieMac）從事住房抵押貸款二級市場業務。二戰后，美國對國有企業進行私有化。上世紀70年代末，美國國有經濟主要集中在郵政、電話和鐵路行業，這些行業的國有經濟占比大約25%。2017年，美國聯邦政府層面約有20家國有企業，主要集中在電力、郵政、鐵路、住房、金融、原子能、宇航工業等新興產業、涉及國家安全的軍事部門以及投資規模龐大、建設周期長、利潤水平低的基礎設施和公共事業部門等。美國政府對科研的投入占到了社會全部科研投入的60%以上，在基礎科研領域、科研執行單位或者政府采購部門，均有一定國有經濟成分。

英國國有企業占GDP比重基本維持在1%左右，主要分布在公共行政管理及國防、教育兩個行業，2017年分別為7135家和4330家，占該行業所有企業的99.79%和8.96%。英國工黨和保守黨對國有企業作用價值的認識不同，隨兩黨輪流執政而導致國有企業改革不斷出現國有化—私有化—再國有化—再私有化的循環反復，國有經濟規模也隨之變化。

（二）秩序自由主義指導下的德法模式

秩序自由主義強調社會政策對于更有效率的市場經濟的重要性。在秩序自由主義指導下，歐洲國有經濟呈現政府、社會與企業協調發展的特征。

德國建立國有企業的前提條件是，某些公共產品和服務不能由私營企業提供或者私營企業可以提供但是質量效率不高，在這種情況下，德國國有企業的目的不是為了財務收益，而是由其提供比私人企業質量更高的公共產品和服務，實現政府政策意圖。二戰后，德國為迅速恢復國民經濟，在一些支撐國家經濟命脈的基礎行業建立了一批國有企業，包括在構建德國主體經濟框架中扮演重要角色的大眾汽車、電力礦山、漢莎航空等企業，這些企業在推動德國戰后恢復重建、穩定社會秩序、推進科技創新中發揮了重要作用。在上世紀60年代前后，德國進行私有化改革，國有經濟退出“非公共任務”領域，并在一些新的“公共任務”領域進行投資。德國在1970年代以后，政府在新能源、環境和生態等領域都建立了新的國有企業。截至2017年底，德國共有國有企業1.8萬家，總營業額為5718億歐元，占GDP比重為17.6%，主要集中于能源、房地產、供水、衛生、運輸等行業，在增加就業、引導產業投資、平衡社會經濟關系以及促進國家宏觀經濟目標實現方面，發揮了重要作用。德國金融行業以國有銀行機構占主導，擔負著向德國廣大的中小企業提供融資需求的公共任務，并不以盈利為目標。2000—2020年，德國私人銀行資產占銀行總資產的比例一直低于50%，遠遠低于英美水平。

法國經歷了三次大規模國有化浪潮。第一次是一戰后，為恢復戰后經濟，政府將部分軍火、鐵路、航空制造、能源礦產、銀行等重要企業收歸國有。第二次是二戰后，政府為有效干預經濟、恢復生產、解決社會問題，進行了大規模國有化。截至20世紀40年代末，法國國有企業占據電力、機器制造、化工、軍火、運輸、郵電部門就業人數和營業額的45%，國有銀行占存款總額的59%和貸款總額的49%。第三次是1981年密特朗政府執政后，希望通過國有化重振工業，帶動經濟復興，先后把兩家最大的民營金融公司和36家存款10億法郎以上的民營銀行全部收歸國有，把五大工業壟斷集團和重要鋼鐵、計算機、飛機制造、軍火公司收歸國有。國有企業就業人數一度從160萬增加到240萬，占全國就業人口的11%，國有企業產值在工業總產值中占比上升到21%，增加值占GDP的13%。三次國有化浪潮，加快了法國經濟的戰后恢復發展，同時法國政府統一了全國電力、煤炭、鐵路和航空的生產管理，在化學、海運、核能、信息、制藥、石油、旅游、汽車部門建立許多大規模國有企業，這些企業在新技術研發領域發揮了核心作用，有效提高了法國企業的國際競爭力。近年來法國國有企業總營業額占GDP穩定在10%左右。截至2019年，法國國家參股局（APE）共參股88家公司，投資組合的市場價值達751億歐元，且行業分布較為集中，能源類企業占總市值的48.5%，航空和國防部門占比30.4%，基礎設施和航空運輸占比11.0%，電信業占比6.6%，汽車業占比3.3%。

（三）政府指令發揮重要作用的東亞國家國有經濟

日本國有企業在日本崛起中發揮巨大作用。日本幾乎所有近代企業都是“官業”，這些企業主要分布在采礦、冶金、化工、機器制造等基礎性產業領域。二戰后，日本亟須發展以先進技術為基礎的重工業，從而實現“追趕型現代化”，但需要投入巨大經濟資源，也需要承擔巨大經濟風險，單個企業難以勝任。日本政府進行了直接干預，在保護和扶植戰略性新興產業、推進科技創新方面使用了包括直接控制政策在內的一系列產業政策。在產業政策扶植下，日本成為了擁有先進生產技術和設備的重化工業化國家。目前，日本國有經濟占比較低，主要集中在鐵道、交通、通信、電力等公益事業、社會基礎設施建設和銀行、醫療衛生等行業。

近年來韓國國有企業在經濟中的占比日益減少，占GDP比重僅為3%左右。盡管占比很小，但在投資國民經濟中風險較大的產業、引導壟斷產業發展和促進社會基礎設施建設方面發揮了重要作用。目前韓國經濟對私營大型企業十分依賴，2017年僅三星一家企業銷售額就達到了韓國GDP的15%，前十大企業銷售額占GDP的41.5%，而前十大企業中僅有韓國電力公社一家國有企業。

新加坡是國有經濟及國家主權基金運營成功的典范。淡馬錫控股公司、新加坡政府投資公司（GIC）和新加坡國家發展部控股有限公司（MND）三大國有控股公司通過各自廣泛的投資渠道，形成了自己的企業網絡，幾乎涵蓋了經濟發展的所有行業，特別是在制造業、金融、貿易、運輸、城市建設、環境治理等行業發揮著重要作用，很多公司成為地區性甚至是全球性的大公司。

（四）轉軌國家的國有經濟布局

俄羅斯國有企業經歷多次改革。1991—1999年，葉利欽政府實行“休克療法”，國有經濟主導地位逐步喪失。2000—2012年，普京政府開始在部分關鍵領域和行業恢復國有經濟。2004年確定了1063家大中型企業為國有企業，涉及國防、石油、天然氣、運輸、電力、對外貿易、銀行、漁業、鋼鐵制造業等領域，其中，國防建設占到企業數量80%以上，石油能源企業再國有化也是普京政府的主要工作內容。

東歐國家國有經濟主要集中在戰略性產業部門和公共服務部門。捷克國有經濟集中在基礎設施、國防、金融、建筑等行業，羅馬尼亞國有經濟分布在銀行、郵政、軍工、動力、天然氣開采、鐵路運輸等行業，保加利亞國有經濟布局在軍工、特殊化工產品及原材料、能源、鐵路運輸及其基礎建設和使用、自由貿易區、礦藏開采和冶煉等行業。

（五）民主社會主義指導下的北歐國家

民主社會主義主張實行普遍的社會保障和社會福利制度，政府承擔了大量公共物品或準公共物品供給，因此需要大規模的國有經濟和國有企業，國有經濟占比高于一般福利國家。

瑞典國有企業的改革路徑從政府直接給予企業補貼轉變為創造良好的外部條件。上世紀70年代，瑞典政府對競爭能力下降的造船、鋼鐵等傳統優勢部門給予補貼或收歸國有管理。上世紀80年代后，政府改為創造良好外部條件，如建造先進的交通通訊等基礎設施，創造良好的研發條件等，讓企業自由發展，而不再采取傾斜性的產業政策。通過這些舉措，關閉了一些不符合市場競爭優勢和社會發展的老、舊企業，新的企業和新的有競爭力的產品也發展起來了。

國外國有經濟發展的五個基本規律

一是國有經濟在特殊時期服務國家整體戰略時占比較高。從國外國有經濟發展歷程看，無論鼓吹自由競爭市場經濟的英美，還是信奉政府主導的日韓，各國盡管普遍推崇國有經濟私有化，但從來沒有真正實現國有經濟全盤私有化。特別是在不同發展階段，主要經濟體國家服務于特殊戰略目標，不斷強化對重要領域企業的管控力度、加大對高技術領域投資、接管經營困難企業，國有企業數量、政府持股比例、國有經濟占比都曾處于較高水平。

二是國有經濟在逆周期調節方面發揮重要作用。國外國有經濟的收縮或擴張與經濟發展周期密切相關。一般來說，在經濟衰退和蕭條階段，國有經濟擴張趨勢更加顯著，在繁榮和復蘇階段，政府干預經濟的手段逐漸退出，市場配置資源的基礎性作用逐漸恢復，國有經濟規模整體呈收縮狀態。國外政府運用國有經濟有效發揮“有形的手”作用，進行逆周期調節。

三是國有經濟行業分布相對集中。國外國有經濟主要集中在私人企業不愿或不能投資的涉及公共產品服務、國家安全、投資風險較大、關鍵薄弱環節等行業領域，在推動國民經濟有序運行方面發揮重要作用。

四是對國有企業的評價以是否符合政府預期目標為標準。國外政府對國有企業的評價標準不盡相同，但主要依據都是國有企業功能作用是否與政府預期目標匹配，當國有經濟和國有企業的行為表現實現了政府設立目標，就可以認為其發展質量水平較為優良。同時，評價標準也不是一成不變的，而是隨著政府目標變化而變化。

五是國有經濟在推動科技創新、戰略性新興產業發展方面具有重要作用。國外政府在不同發展階段，均將科技創新、發展戰略性新興產業作為擺脫危機、重振經濟、保持經濟高速發展的核心動力，在重點行業領域以國有經濟為手段，推動科技創新和戰略性新興產業發展。

（作者單位：國資委綜合研究局）