基于建設(shè)現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)的漁業(yè)用海分類研究

■ 文｜廣州南方文化創(chuàng)意研究院 周少君 余奕勤 周惠珠

一、發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)加快推動(dòng)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)

人類依海而生、憑海而興、向海圖強(qiáng)，海洋事業(yè)關(guān)系民族生存發(fā)展?fàn)顟B(tài)，關(guān)系國(guó)家興衰安危。中國(guó)既是海洋大國(guó)，也是世界第一漁業(yè)大國(guó)，發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)，一是深入貫徹落實(shí)新時(shí)期國(guó)家糧食安全、生態(tài)文明建設(shè)、踐行大食物觀等系列重大戰(zhàn)略布局與發(fā)展舉措；二是修復(fù)海洋生態(tài)環(huán)境實(shí)現(xiàn)海洋資源的可持續(xù)利用，三是建設(shè)“海上藍(lán)色糧倉”緩解傳統(tǒng)漁業(yè)資源壓力，由近海向深遠(yuǎn)海發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的有效途徑。

一切的生產(chǎn)方式和生活方式都離不開國(guó)土空間的支撐，國(guó)土空間分類細(xì)分意義是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)國(guó)土空間開發(fā)利用保護(hù)的矛盾，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)和制度落實(shí)的保障，是優(yōu)化資源配置、明晰責(zé)權(quán)界限、科學(xué)高效集約化利用的有力舉措。加強(qiáng)漁業(yè)用海空間分類細(xì)化設(shè)置有利于加快推動(dòng)現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)建設(shè)。發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)對(duì)于優(yōu)化漁業(yè)用海空間布局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)及漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“三生”“三產(chǎn)”“三態(tài)”融合發(fā)展，助力海洋與漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，維護(hù)國(guó)家海域主權(quán)安全，建設(shè)漁業(yè)強(qiáng)國(guó)和海洋強(qiáng)國(guó)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

二、國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)及用地用海分類

用地用海分類是對(duì)國(guó)土空間實(shí)施用途管制，是國(guó)際上實(shí)現(xiàn)空間治理的通行做法，其目的是形成以國(guó)土空間規(guī)劃為依據(jù)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是協(xié)調(diào)國(guó)土空間開發(fā)利用矛盾，是優(yōu)化國(guó)土空間資源配置，推動(dòng)高效集約化利用空間，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與新興產(chǎn)業(yè)革新落地的依據(jù)。目前適行發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)的用地用海分類，是依托于國(guó)家及各省級(jí)各層面的海洋、海島等相關(guān)法律法規(guī)與聲明、規(guī)章與聲明，以及各類上位規(guī)劃與管理辦法等作為依據(jù)與實(shí)施佐證；漁業(yè)用海分類體系尚待進(jìn)一步完善，全面構(gòu)建的漁業(yè)用海三級(jí)類細(xì)分體系，有利于引領(lǐng)統(tǒng)籌助力現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展。

依據(jù)國(guó)家自然資源部《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制、用地用海分類指南》（簡(jiǎn)稱“指南”），發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)重要空間以一級(jí)分類“18漁業(yè)用海”，二級(jí)分類“1801漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海、1802增養(yǎng)殖用海、1803捕撈海域”兩層級(jí)空間分類，尚未有科學(xué)合理三級(jí)類細(xì)化指引，很難支持發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)“三生”“三產(chǎn)”“三態(tài)”融合發(fā)展與集約化立體化用海的現(xiàn)實(shí)需求，特別是在“漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海、增養(yǎng)殖用海”作為陸海保障通廊和經(jīng)濟(jì)橋頭堡、漁業(yè)主承載三生空間與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用海空間分類上，不足支撐新興產(chǎn)業(yè)與多產(chǎn)多元融合創(chuàng)新發(fā)展，對(duì)用海分類細(xì)化要求與空間治理提出新的要求與新的挑戰(zhàn)。依據(jù)使用與實(shí)用原則，在保障安全、避免功能沖突的前提下，探索研究制定三級(jí)漁業(yè)用海分類實(shí)施細(xì)則，助力現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展，加快發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)推動(dòng)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)意義深遠(yuǎn)。

三、多產(chǎn)融合發(fā)展下的漁業(yè)用海分類定義

依據(jù)《指南》索引，在漁業(yè)用海過程中，結(jié)合現(xiàn)實(shí)需要，在現(xiàn)有分類基礎(chǔ)上，研究制定漁業(yè)用海三級(jí)分類實(shí)施細(xì)則并明晰其定義，明確各分類細(xì)則所應(yīng)用的范疇及規(guī)范，以更好指導(dǎo)現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新發(fā)展與高質(zhì)量發(fā)展，具體詳見表1所述內(nèi)容。

表1 漁業(yè)用海分類名稱、代碼和定義

四、構(gòu)建“漁業(yè)用海”分類體系填補(bǔ)第三級(jí)類空白

漁業(yè)用海分類主要參考現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)包括現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《土地利用現(xiàn)狀分類》GB/T21010-2017、現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》GB50137-2011及其1990版的分類思路、現(xiàn)行國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市地下空間規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》GB/T51358-2019、現(xiàn)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》TD/T1055-2019（附錄 A：第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查土地分類）、現(xiàn)行行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《海域使用分類》HY/T123-2009，以及國(guó)家自然資源部于2020年11月頒布的《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》，結(jié)合海洋功能區(qū)劃、海岸線保護(hù)與利用規(guī)劃、灘涂養(yǎng)殖規(guī)劃等相關(guān)上位規(guī)劃和相關(guān)技術(shù)規(guī)范指引及現(xiàn)實(shí)發(fā)展所需，進(jìn)行調(diào)整、補(bǔ)充和細(xì)分漁業(yè)用海分類，全面推動(dòng)構(gòu)建“漁業(yè)用海”三級(jí)分類體系，填補(bǔ)“漁業(yè)用海”第三級(jí)分類空白，具體詳見表2所述內(nèi)容。

表2 漁業(yè)用海三級(jí)分類體系表

五、支持科學(xué)縱向橫向融合創(chuàng)新空間利用

海洋空間最大的特征是立體性與三維復(fù)合性，從橫向空間上包括沿岸、近岸、近海、深遠(yuǎn)海、遠(yuǎn)洋，從縱向空間上包括海面、水體、海床或底土均可作為海洋開發(fā)利用的對(duì)象。海洋空間是現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)賴以發(fā)展的重要基礎(chǔ)，依托產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)、海域自然條件和開發(fā)潛力，以及相關(guān)發(fā)展因素和約束性條件，按照空間距離劃定漁業(yè)用海空間功能為近海優(yōu)化利用區(qū)、深遠(yuǎn)海核心利用區(qū)和深遠(yuǎn)海拓展利用區(qū)，按照灘涂利用劃定漁業(yè)用海空間功能為三大類，即禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)、養(yǎng)殖區(qū)，按照國(guó)土空間分類指南劃定漁業(yè)用海分類為漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海、增養(yǎng)殖用海、捕撈海域。這些劃分已很難滿足當(dāng)前海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)與高質(zhì)量發(fā)展需要，在此背景下，融合三者的利用關(guān)系，進(jìn)一步推動(dòng)由近至遠(yuǎn)、由淺至深的集約化立體化多功能的漁業(yè)用海空間利用，全面支持科學(xué)縱橫向融合創(chuàng)新空間利用。

1.在構(gòu)建海洋經(jīng)濟(jì)橋頭堡戰(zhàn)略的漁業(yè)用海空間利用

“漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海”是漁港建設(shè)的用海用地功能主要指引，完善漁港群基礎(chǔ)建設(shè)及港務(wù)服務(wù)體系建設(shè)是構(gòu)建海洋經(jīng)濟(jì)橋頭堡的重要戰(zhàn)略舉措，發(fā)展?jié)O港經(jīng)濟(jì)是滿足漁業(yè)民生與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本需求，也是發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)的重要保障。“漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海”三級(jí)分類細(xì)化對(duì)漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)建設(shè)具有實(shí)現(xiàn)意義，是促進(jìn)海洋漁業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，提升海洋漁業(yè)防災(zāi)減災(zāi)能力的迫切需要；有力保障漁民和漁船生產(chǎn)安全，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)與產(chǎn)業(yè)集聚，是提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的有效途徑，是加快推動(dòng)建設(shè)現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)的重要紐帶，是承陸接海發(fā)展的戰(zhàn)略要地。

漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)是由多個(gè)漁港群及漁港陸域腹地和海域產(chǎn)業(yè)承體空間構(gòu)成，完善漁港基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與功能定位是漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)的核心。按因地制宜的原則，漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)在建設(shè)過程中，由于各漁港資源條件以及所處城市功能區(qū)位條件與現(xiàn)實(shí)發(fā)展所需，有部分漁港有漁業(yè)生產(chǎn)綜合服務(wù)功能，有部分僅有漁業(yè)生產(chǎn)服務(wù)功能，有部分已不具備漁業(yè)生產(chǎn)功能，但具有城市開發(fā)建設(shè)服務(wù)功能或休閑需求功能等。故此，將漁港開發(fā)劃分為休閑漁港、內(nèi)貿(mào)服務(wù)漁港、綜合服務(wù)漁港等三個(gè)功能級(jí)別形成漁港港務(wù)功能體系，以滿足漁港經(jīng)濟(jì)服務(wù)現(xiàn)實(shí)需要及漁港功能差異化發(fā)展需求。其中，綜合服務(wù)漁港包括有遠(yuǎn)洋捕撈定點(diǎn)上岸功能，亦可結(jié)合自貿(mào)區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展區(qū)的功能，形成沿海經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶核心產(chǎn)業(yè)集聚地與遠(yuǎn)洋漁業(yè)服務(wù)樞紐地。因此，將“漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海”劃分“休閑性漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海、生產(chǎn)性漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海、綜合性漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用海”第三級(jí)類用海分類細(xì)化，是全面助力推動(dòng)漁港群與漁港經(jīng)濟(jì)區(qū)開發(fā)建設(shè)發(fā)展，構(gòu)建海洋經(jīng)濟(jì)橋頭堡有力支撐。

2.在加快海洋漁業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的漁業(yè)用海空間利用

漁業(yè)用海空間分類是發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)用海分類的重要支撐，按照《指南》用地用海分類采用三級(jí)分類體系，共設(shè)置24 種一級(jí)類、106種二級(jí)類及39種三級(jí)類；其中“漁業(yè)用海”有二級(jí)分類，很難滿足當(dāng)前加強(qiáng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)現(xiàn)實(shí)需要。按照自然資源空間利用“近退遠(yuǎn)拓、疏近用遠(yuǎn)、生態(tài)發(fā)展”的要求，堅(jiān)持生活、生產(chǎn)、生態(tài)“三生”融合發(fā)展，推動(dòng)優(yōu)一產(chǎn)、強(qiáng)二產(chǎn)、活三產(chǎn)“三產(chǎn)”融合發(fā)展，著力城市形態(tài)、漁港業(yè)態(tài)、產(chǎn)業(yè)生態(tài)“三態(tài)”協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈延鏈精鏈發(fā)展。結(jié)合“陸海接力”分階段養(yǎng)殖發(fā)展模式、“養(yǎng)捕加一體化”深遠(yuǎn)海綜合發(fā)展模式、“深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖+運(yùn)輸加工”融合發(fā)展模式、“深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖+休閑垂釣”融合發(fā)展模式、“深遠(yuǎn)海養(yǎng)殖+海上風(fēng)電”融合發(fā)展模式、深水網(wǎng)箱“魚貝藻”混養(yǎng)發(fā)展模式等六種多元融合創(chuàng)新發(fā)展模式的現(xiàn)實(shí)需要，多元化利用海洋空間對(duì)漁業(yè)用海空間分類提出更高的要求。

漁業(yè)用海空間分類是發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)加快推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)，在集約化立體化利用漁業(yè)用海空間，結(jié)合底播式、投礁式、吊籠式、插桿式、田園式、游釣式、裝備式、馴化式等八類養(yǎng)殖方式現(xiàn)實(shí)用海空間需要，對(duì)應(yīng)漁業(yè)發(fā)展通常原則將“增養(yǎng)殖用海”的增殖用海與養(yǎng)殖用海有機(jī)分離細(xì)化，可劃分為“海洋生態(tài)保護(hù)類增殖用海、漁業(yè)資源管護(hù)類增殖用海、海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)類養(yǎng)殖用海、海洋漁業(yè)混合類養(yǎng)殖用海、海洋漁業(yè)民生類養(yǎng)殖用海”五類三級(jí)用海類別。其中，海洋生態(tài)保護(hù)類增殖用海包括海洋生態(tài)保護(hù)與漁業(yè)生態(tài)保護(hù)等功能用海用島；漁業(yè)資源管護(hù)類增殖用海包括海洋資源管護(hù)與漁業(yè)資源管護(hù)等功能用海用島；海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)類養(yǎng)殖用海包括綠色生態(tài)養(yǎng)殖與深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖等功能用海用島；海洋漁業(yè)混合類養(yǎng)殖用海包括休閑漁旅融合與能源混合利用等功能用海用島；海洋漁業(yè)民生類養(yǎng)殖用海主要特指共享海上漁業(yè)超市、共享漁業(yè)牧場(chǎng)等功能用海用島。漁業(yè)用海空間分類細(xì)化有利于海洋空間集約化、立體化、高效化利用，是實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有力保障。

六、探索綠水青山轉(zhuǎn)化金山銀山有效支撐

海洋是人類生存與可持續(xù)發(fā)展的重要空間，漁業(yè)用海空間分類是探索、開發(fā)和利用海洋的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是生態(tài)與產(chǎn)業(yè)相融合實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要途徑。基于建設(shè)現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)的漁業(yè)用海分類研究是促進(jìn)完善漁業(yè)用海分類體系建設(shè)，填補(bǔ)漁業(yè)用海空間第三級(jí)分類的空白，推動(dòng)發(fā)展現(xiàn)代化海洋牧場(chǎng)的有力支撐，是探索綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山有效途徑與生動(dòng)實(shí)踐。