注意力視角下地方政府文旅產業政策工具的選擇應用

尹克寒

摘要：[目的/意義]分析省級“十四五”（文旅）規劃對文旅產業發展的政策注意力的配置及政策工具的應用，有利于從整體上審視省際文旅產業發展的政策導向，進而探究如何促進各省文旅產業的高質量發展。[方法/過程]基于注意力理論視角，以31個省級的“十四五”文化旅游發展規劃和“十四五”規劃為研究對象，采用政策信息學理論、內容分析法、扎根理論和NVivo12.0軟件，結合政策工具分類思想，論述各省級文旅產業政策注意力驅動政策工具的選擇應用。[結果/結論]研究發現，省際文旅產業的政策注意力配置強度呈現差異化，政策工具設計理念推崇務實化，應用力度彰顯非均衡化，實踐指向更注重交流合作化。

關鍵詞：文旅產業 扎根理論 政策工具 政策文本

分類號：F590.5

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2023.03.06

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）

*本文系國家社會科學基金“西南民族地區傳統村落公共文化空間保護與重構研究”（項目編號：20BMZ053）、國家自然科學基金“新型基礎設施建設對綠色創新的影響機制與實證研究”（項目編號：72203027）階段性研究成果之一。

1 引言

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個“百年奮斗”目標之后，乘勢而上，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個“百年奮斗”目標進軍的第一個“五年計劃”，也是建設社會主義文化強國、旅游強國的關鍵時期。文旅產業是踐行新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展和滿足高品質生活的重要力量，也是建設文化強國、旅游強國的重要構成部分。“十四五”規劃是“十四五”時期黨執政和政府施政的重要政策指南，對其他政策制度、決策活動具有統領性、指導性作用，在一定程度上體現了黨和政府的決策意向和關注指向。正如注意力理論[1]所言，在有限政策資源與多元發展訴求作用下，各級政府顯然會通過政策制度對產業發展做出相應的注意力配置和政策工具選擇，對文旅產業亦是如此。進入新時代以來，各?。ㄗ灾螀^、直轄市）準確、全面地貫徹新發展理念，在各省級“十四五”規劃、“十四五”文旅規劃①等政策文本中，對文旅產業發展做出了戰略部署與政策安排?；谧⒁饬碚摵?1個省級政府的“十四五”（文旅）規劃內容分析，各省對文旅產業政策注意力配置具有什么特征？對政策工具選擇應用具有什么偏好？科學回答上述問題，有助于優化政策注意力配置、科學選擇應用政策工具，為各省促進文旅產業高質量發展提供啟示。

2 理論基礎

2.1 注意力理論及應用研究

心理學家將“注意力”視為“進入意識的一個變化過程”[1]。1947年，經濟學家赫伯特·西蒙（Herbert Simon） 提出“注意力”概念，將其定義為“管理者選擇性地關注某些信息而忽略其他部分的過程”[2]，并與決策、政策等聯系在一起。由于注意力作為一種選擇機制，布萊恩·瓊斯（Bryan Jones）認為，當公共政策制定機構及官員的注意力發生變化時，公共決策行為也將發生改變[3]。據此，國內學者從注意力配置視角出發，聚焦組織主體間的注意力競爭現象，分析上下級政府間、政府部門間的互動行為，總結出“戴帽競爭”[4]“間接爭奪”[5]自下而上的注意力競爭模式，以及“科層任務驅動”“解決問題驅動”[6]自上而下的注意力競爭模式；另有學者結合中國國情，將注意力理論與“經濟貿易”[7]“科技創新”[8]等政策文本結合分析，為相關決策優化提供理論指導。當前，文旅產業蓬勃發展與文旅產業政策密集出臺，在注意力分配理論研究領域中也應被關注，但從已有成果來看，其還比較薄弱。對此，本文結合政策工具分類法與各省級“十四五”（文旅）規劃文本進行分析，以豐富該領域成果。

2.2 政策工具理論及應用研究

政策注意力配置需要政策工具的體現和實現。政策工具是政府施政的手段和方式[9]，連接著政策目標、政策內容與政策執行，在一定程度上決定著施政效果[10]。對政策工具的研究，可追溯至1964年荷蘭經濟學家科臣（Kirschen）對政策工具的分類[11]。隨后，國內外學者對政策工具的分類有獨特見解。羅斯威爾（Rothwell）等[12]基于系統網絡分析架構，把政策工具分為供給型、需求型和環境型；張成福[13]將政策工具分為政府部門直接提供、簽約外包、補貼等10種工具；陶學榮[14]將政策工具分為經濟性、行政性、管理性、政治性和社會性五大類。然而，當前應用較為廣泛的是羅斯威爾等的政策工具分類方法，該方法被國內相關學者廣泛地應用到高校思政評價[15]、老年人服務[16]、智庫建設[17]等領域，并取得了較好的研究效果。因此，該文把羅斯威爾等的政策工具分類方法與“十四五”文旅規劃文本結合起來，闡述各省“十四五”時期發展文旅產業政策工具選擇應用，具有一定現實價值。

2.3 文旅產業政策研究

針對文旅產業政策研究主要表現在兩個方面：一方面，以政策文本為研究對象，有學者對國家2020年文旅產業政策文本[18]、省級文旅政策文本[19]、粵港澳大灣區文旅融合政策文本[20]等進行分析，探討文旅政策主體合作、階段演進；另一方面，針對文旅產業政策遲滯化、粗放化和同質化等問題[21-22]，有學者認為應突出文旅產業政策配套及時性、精準性和關聯性，構建并完善文旅現代化治理體系[23]，推動文旅產業自覺服務共同富裕[24]、鄉村振興[21]等國家戰略。上述研究著重強調了文旅產業政策的宏觀演進與戰略取向，但忽視了其內含的注意力配置及政策工具的應用。

上述理論觀點為本文研究提供了理論啟發，但鮮有從注意力理論視角出發，把政策工具思想與省級文旅規劃政策文本結合起來分析。對此，本文以注意力理論為指導，參照羅斯威爾等的政策工具分類方法，構建政策注意力驅動政策工具選擇應用模型，解析31個省級的“十四五”（文旅）規劃中蘊含的政策注意力強度及政策工具應用。

3 研究設計

3.1 研究對象

本文以31個省級“十四五”文旅規劃和“十四五”規劃涉及文化旅游產業發展的章節條款為主要研究對象，再整理關于文旅產業政策工具的議題，作為具體研究內容。由于浙江、上海、湖北及西藏未出臺“十四五”文化和旅游發展專項規劃，本文將浙江、上海、湖北及西藏的“十四五”旅游業發展規劃和“十四五”文化發展規劃文本納入分析對象，因此，研究文本總計66份。

3.2 研究方法及思路

本文采用的理論及方法主要有：扎根理論、政策信息學理論和內容分析法。扎根理論強調對資料深入分析和全面歸納，先從下往上將信息進行三級編碼，提煉概念類屬和范疇，再對概念、范疇進行關聯，構建理論框架，再形成理論解釋[25，26]。內容分析法能突破政策文本數量的限制，將政策內容轉換為數據信息進行分析，以獲得客觀的研究結論[27]。政策信息學理論是在數據密集型科學范式下，利用多學科技術方法，圍繞政策科學的關鍵問題，對政策文本開展跨學科分析和知識發掘研究[28]。上述方法已經被廣泛地應用于社會科學領域，并取得了較好的研究效果。

本文研究思路如圖1所示。首先，應用內容分析法、扎根理論及政策信息學理論與NVivo12.0軟件，對66份文本進行內容分析與編碼，形成一系列概念范疇，為模型構建做準備。其次，結合注意力理論和政策工具分類思想，構建政策注意力驅動政策工具選擇應用的模型。最后，以該模型測量各省文旅產業政策工具，并結合各省級“十四五”文旅規劃中的推廣活動，闡釋各省文旅產業政策注意力配置及政策工具應用。

4 文旅產業政策工具模型的構建及闡釋

本文應用NVivo12.0軟件對省級“十四五”規劃中涉及文旅產業的章節內容，以及“十四五”文化旅游規劃中的詞匯頻數進行統計，構建文旅產業發展的“詞匯云”（圖2）。由圖2可知，文化、旅游、服務、建設、發展、產業、保護、創新等是高頻詞，說明這些高頻詞是66份文本關注的重點。但“詞匯云”并不能解釋各省文旅產業政策注意力配置及政策工具應用。因此，繼續對66份文本進行內容發掘、編碼分析、模型構建，以解析各省級文旅產業政策注意力配置及政策工具應用。

4.1 三級編碼

4.1.1 開放式編碼 首先，對66份文本進行編碼②，如F01表示“十四五”文旅規劃類第一個省級文本，G01表示第一個省級的國民經濟和社會發展“十四五”規劃文本。其次，應用扎根理論、政策信息學理論及內容分析法，對66份文本中關于促進文旅產業發展的內容逐段逐句分析，加以初始概念化，并用NVivo12.0對初始概念熱度及加權綜合百分比進行排序和篩選，得到31份初始概念表。最后，對31份初始概念表進行匯總篩選和開放式編碼，確定930個初始概念。由于篇幅所限，本文僅列舉部分編碼過程（表1）。

4.1.2 關聯式編碼 結合66份文本的宏觀性、主題性和專項性因素及研究實情需要，對匯總篩選后的初始概念做第二次編碼，形成核心概念。根據扎根理論的編碼原則及程序，“十四五”文旅規劃政策內容中的屬性關系、功能關系、類型關系及參考相關文獻[20，29]的觀點，以及功能作用的概念邊界、政策子工具的內涵屬性、語義大小的邏輯層次，本文對930個初始概念進行不斷比較，實施關聯式編碼，最后得到關于促進文旅產業發展的核心概念199個③。

4.1.3 選擇式編碼 本文核心是“文旅政策注意力配置”與“政策工具選擇應用”。基于此，系統分析199個核心概念后，借鑒相關學者觀點[30-31]及羅斯威爾等的政策工具分類法，分別確定政治引領、科技工具、發展理念、基礎設施等15個核心范疇（表2）。同時，把15個核心范疇轉換認定為15個子政策工具，作為構建“政策注意力驅動政策工具選擇應用模型”的基本元素。

4.2 構建模型

借鑒相關學者觀點[32-33]，對邊界不夠明確且融合了供給型、環境型和需求型中的兩種或三種政策工具思想的，界定為交叉型政策工具。參考羅斯威爾等的政策工具分類思想，本文把促進文旅產業發展的政策工具確定為供給型、環境型、需求型和交叉型4個類型，把代表政策注意力的15個核心范疇（子工具）分別歸置到供給型、環境型、需求型和交叉型4類政策工具中，構建“政策注意力驅動政策工具選擇應用模型”（圖3）。以該模型測量31個省份的“十四五”文旅產業政策注意力配置強度及政策工具應用力度。另外，把三級編碼中“核心概念”議題的字數比值占本文的比值，視為該范疇（政策子工具）的注意力配置強度；把范疇所包含的“核心概念”數量與199的比值，視為該范疇選擇密度。然后，把該“核心概念”強度值與密度值相加進行平均，視為該范疇選擇應用力度，再進行匯總求和視為相應類型政策工具的選擇應用力度。

4.3 模型的理論飽和度檢驗

為檢驗圖3模型的理論飽和度，本文邀請該學科領域的3位學者，從表1中隨機抽取出3份樣本，導入NVivo12.0軟件，并按照前文思路進行內容分析和系統編碼。經分析，未發現新概念和新范疇，概念及范疇之間的關系也未改變。本文還將編碼結果和模型交給本領域3位專家審核，得到了肯定的反饋。由此說明，該模型符合理論飽和度檢驗要求，對分析各省文旅產業政策工具選擇應用具有較好的解釋力。

4.4 模型的理論闡釋

由圖3模型可知，不同類型政策工具發揮著不同的功能作用。供給型政策工具主要為文旅產業發展提供推力，通過基礎設施建設、財稅支持、特色主題、科學技術等，為文旅產業轉型升級提供重要動能。環境型政策工具主要為文旅產業發展提供支撐力，為其營造良好環境，如通過宣傳營銷擴大文旅品牌影響力、通過改革創新強化文旅產業內生力等。需求型政策工具主要為文旅產業發展提供拉力，如政府采購、購買公共服務等。交叉型政策工具是基于文旅跨界融合性、文化的意識形態屬性而做出的設計選擇，發揮著方向引領作用，即以社會主義先進文化為方向，以堅定文化自信、保護國家文化安全及建設文化強國與旅游強國為重要任務，并把文旅產業作為傳承弘揚中華文化的重要載體和促進經濟結構優化的重要力量。

5 文旅產業政策注意力驅動政策工具選擇應用的分析

5.1 省際文旅產業政策注意力配置強度呈現差異化

借鑒吳賓等學者觀點[34]，以各省級“十四五”規劃中文旅內容字數占本規劃總字數的比值表示注意力配置強度，制作省際文旅產業政策注意力配置強度分布表（表3）。雖然各省對文旅產業都非常重視，但從區域分布來看，文旅產業政策注意力配置呈現黑河–騰沖線（胡煥庸線）分布特點，即東南部省份普遍高于中西部省份。黑河–騰沖線以東的區域顯著高于以西的區域，黑河–騰沖線以東的省份存在內部分化，以西的省份差異程度并不顯著。從差異化表現看，文旅政策注意力強度與省份經濟發達程度、文旅資源豐富程度及生態環境承載力等因素息息相關。黑河–騰沖線以東的區域，不論是人口規模密度、經濟發展水平，還是生態環境承載力、文旅資源稟賦等，都具有一定優勢。

5.2 省際文旅產業政策工具設計的理念推崇務實化

由圖4可知，雖然各省份對不同類型政策工具的應用存在差異，但普遍以供給型和環境型政策工具為主，以需求型和交叉型政策工具為輔，這體現了政策工具設計的共同理念，日益尊崇務實理性的思想。中西部地區偏好使用供給型和環境型政策工具，可能是由于文旅資源豐富，但基礎設施還不完善、人才資源較為匱乏、資本力量比較薄弱、科技與文旅融合應用不足等問題，因而做出理性、務實的設計選擇。文旅產業的發展需要交叉型和需求型政策工具的引領拉動。東部地區的經濟、區位等優勢明顯，依據本身實情，傾向于通過政府采購、區域合作、示范工程等需求型或交叉型政策工具，拓展文旅市場，刺激文旅消費，激發市場活力。

5.3 省際文旅產業政策工具應用力度彰顯非均衡化

依據上述測量方法，構建政策注意力配置強度與政策工具選擇密度的二維圖（圖5），可以發現，政策注意力驅動政策工具的選擇應用力度不均。需求型政策工具選擇應用力度偏弱，尤其“政府支出”力度不強，這與地方政府財力相關。在交叉型政策工具中，根據我國政治制度和文化的意識形態屬性，注重“政治引領”，即“堅持黨對文旅工作的全面領導和堅持社會主義先進文化前進方向”。在環境型政策工具中，以營銷宣傳、改革創新等為主，這是文旅產業品牌化發展的內在要求。在供給型子工具中，根據文旅產業的屬性和高質量發展要求，選擇應用力度由弱到強的依次是基礎設施、產業任務、市場要素、財稅支持、特色主題、公共服務和科技支持。

5.4 省際文旅產業政策工具實踐更加注重交流合作

政策活動是政策工具實踐的表現。梳理各省級“十四五”文旅規劃的議題及內含的文旅實踐活動，發現各省份對跨區域文旅產業交流合作給予了較大關注，對交流合作的范圍、形式、主題及內容等方面做了較為全面的設計。從部分省份執行“十四五”文旅規劃情況及已開展的文旅活動來看（表4），各地既注重文旅項目共建、文旅資源共享、文旅活動共辦等實體層面的合作，也注重文旅政策的互鑒、文旅優勢的互補、文旅紅利的互惠等實效層面的互助。例如，京津冀互鑒文旅政策，兩廣互補文旅優勢，云貴川渝強調共享文旅資源，陜甘、湘贛、皖浙閩贛等共提文旅品牌影響力，蘇滬共建文旅項目等。

6 結論與啟示

6.1 結論

6.1.1 省情異質性影響注意力配置強度 進入新時代以來，各省準確、全面地貫徹新發展理念，發揮“十四五”（文旅）規劃政策的杠桿效果，充分挖掘、利用本區域的特色文旅資源，打造了差異化、特色化的文旅主題產品及品牌形象。這反映了各省份發展文旅產業受到社會經濟、自然資源、產業結構、區位地理、人文歷史等異質性因素的影響，即各省份從實情出發，對文旅產業發展內容及政策注意力配置做出相應安排。

6.1.2 政策工具設計選擇密度有待優化 各省級“十四五”文旅規劃涵蓋了供給型、環境型、需求型、交叉型等政策工具類型及15個子工具，形成了較為全面的政策注意力驅動下的政策工具選擇應用框架。從政策工具設計選擇密度來看，供給型政策工具密度最高，環境型政策工具次之，交叉型與需求型較低。各省份應依據文旅產業面臨的新機遇、新挑戰，優化政策工具類型，加大對其他政策子工具的創新設計，契合文旅產業轉型升級的需要。

6.1.3 政策工具的應用實效有待提升 由于受到國際逆全球化、新冠疫情等不確性因素的影響，各省文旅政策活動開展規模及頻次受到影響，相應的決策部署落實不及時，影響了“十四五”文旅規劃前期的執行進度。此外，“十四五”（文旅）規劃中的政策工具應用效果不夠顯著，省際政策互動學習及創新實踐有待加強，區域性文旅交流合作有待全面推進，文旅產業經濟主體的市場發展信心有待恢復提振。

6.2 啟示

6.2.1 依據文旅產業發展特點，優化政策工具類型結構 各省份應依據文旅產業發展的階段性、行業性和區域性特點，調整文旅政策注意力的配置及政策工具的設計。一是優化供給型政策工具結構，加大對環境型、交叉型政策工具使用力度。堅持新發展理念和科技賦能新文旅，推進文旅產業“新基建”和數字化建設，提升文旅產業政務服務水平與科技應用深度。二是發揮需求型政策工具的拉動作用，提升政策工具市場屬性與社會屬性，加大政府采購、優惠券派發等力度，挖掘市場消費潛能。三是發揮財稅支持、公共服務、區域合作等子政策工具的作用，為文旅市場主體提供良好的環境。

6.2.2 完善文旅配套政策內容，提升文旅政策執行力 各省份在遵循國家對文旅產業頂層設計和執行“十四五”（文旅）規劃的基礎上，注重文旅產業配套政策的可行性與科學性，增強文旅產業政策的實踐性與執行力。一是構建多主體文旅配套政策編制機制，促進文旅配套政策制訂、執行主體的多元化，吸納智庫機構、文旅企業等主體的智慧，增強文旅政策內容的銜接性和可行性。二是結合本地文旅產業實況，完善“十四五”文旅規劃的配套政策，避免政策執行“機械化”“梗阻化”等問題。三是強化對文旅產業政策工具的評估，跟蹤考核政策工具應用效果，提高政策工具與文旅產業的匹配度。

6.2.3 統籌文旅要素資源，促進文旅產業高質量發展 統籌發揮政府機構、市場主體、社會資本等要素資源的最優效能，共同促進文旅產業高質量發展。一是依據大文旅產業發展規律，明確大文旅系統行政機構職責邊界，強化文旅政策實效導向，增強文旅政策的執行效果。二是持續健全社會資本參與文旅投融資業態的政策制度，從產權保護、責任劃分、利益回報、風險規避等層面穩定社會資本對文旅產業的信心。三是積極引導社會資本參與新型文旅業態的創新創造，鼓勵實施政府與社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式發展文旅產業，支持社會力量與政府機構聯合參與文旅資源的開發和文旅產品及服務的供給。

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Research on the Selection and Application of Local Government Cultural Tourism Industry Policy Tools from the Perspective of Attention——Analysis of the Texts of the 14th Five-Year Plan （Cultural Tourism） of 31 Provinces and Municipalities

Yin Kehan1，2

1Faculty of Humanities and Social Sciences， City University of Macau， Macao 999078 2Chongqing Electronic Engineering Vocational College， Chongqing 401331

Abstract： [Purpose/significance] Analyzing the allocation of policy attention and the application of policy tools for the development of the cultural tourism industry in the provincial “14th Five-Year Plan” （cultural tourism） is conducive to examining the policy orientation of the development of the inter-provincial cultural tourism industry as a whole， and then exploring how to promote the high-quality development of the cultural tourism industry in various provinces.[Method/process] Based on the attention theory， this paper takes the “14th Five Year” cultural tourism development plans and the “14th Five Year” plans of 31 provinces as the research object， this paper applies the policy informatics theory， content analysis， grounded theory and NVivo12 software， and combines the thought of policy tool classification to discuss the selection and application of policy tools for the cultural tourism industry driven by policy attention. [Result/conclusion] The study finds that the policy attention allocation intensity of the inter provincial cultural and tourism industry shows differentiation， and the design concept of policy tools emphasizes pragmatism， the application strength highlights imbalance， and the practical direction focuses more on communication and cooperation.

Keywords： cultural and tourism industry grounded theory policy tools policy text

①“十四五”規劃與“十四五”文旅發展規劃分別是指省級的國民經濟和社會發展第十四個“五年規劃”與“十四五”文化和旅游發展規劃。

②上海、浙江、西藏及湖北“十四五”時期的文化或旅游的政策本文采用同一個順序編碼，加*號表示旅游規劃文本，未加*號表示文化規劃文本。

③由于篇幅所限，初始概念及核心概念未完全呈現。