數字化轉型背景下檔案數據治理能力的演進與展望

楊智勇 桑夢瑤

摘 要：數字化轉型為檔案數據治理提出了新的要求和方向，促進了檔案數據治理能力的提升，使其不斷適應數字社會的發展和變革。文章圍繞檔案數據治理能力構成的四個方面：治理主體的協同能力、治理客體的數據能力、治理手段的技術能力、治理過程的保障能力，重點闡釋其從科層化、分散化、手工化、單一化向網絡化、價值化、智能化、整體化演進的發展歷程，并提出相應的展望，為促進檔案數據治理能力朝著以上四個方向不斷深入發展提供思路和參考。

關鍵詞：數字化轉型；檔案數據；檔案治理；治理能力

分類號：G271

The Evolution and Prospects of Archival Data Governance Capabilities in the Context of Digital Transformation

Yang Zhiyong， Sang Mengyao

（ School of Cultural Heritage and Information Management， Shanghai University， Shanghai 200444 ）

Abstract： Digital transformation has put forward new requirements and directions for archival data governance and promoted the improvement of archival data governance capacity to continuously adapt to the development and changes of the digital society. This article focuses on four aspects of archival data governance capacity： the collaborative capacity of the governance subject， the data capacity of the governance object， the technical capacity of the governance means， and the guarantee capacity of the governance process， and centers on explaining its evolution from the sectioned， decentralized， manual， and monolithic development to the networked， valued， intelligent， and holistic transformation. This article also puts forward the corresponding outlook to provide ideas and references for promoting the archival data governance capacity to develop continuously and deeply in the above-mentioned four directions.

Keywords： Digital Transformation； Archival Data； Archival Governance； Governance Capability

1 引 言

隨著云計算、大數據、物聯網、區塊鏈和人工智能等新興信息技術的蓬勃發展，“搶占數字時代的戰略先機，加快推動國家數字化轉型，實現跨越式發展，已經成為大國間戰略博弈的重要內容和必然選擇”[1]。我國也提出要加強數字社會、數字政府建設，不斷提升數字化和智能化水平。檔案事業是國家治理、社會治理的重要組成部分，國家數字化轉型的理念和舉措也將影響檔案工作的未來進程。基于此，加快推進檔案數字化轉型，提升檔案治理能力，既是檔案領域應對新形勢、新要求的必然選擇，也是未來我國檔案工作的重點方向。

目前，檔案資源形態正在從數字化向數據化轉變，但是由于檔案數據治理的滯后、失衡和缺失，檔案“不可知、不可控、不可取、不可聯、不可用”的現象大量存在[2]，檔案數據治理能力亟須提升。學界已圍繞檔案數據治理能力展開了一系列深入研究，如在檔案數據治理體系方面，從宏觀和微觀兩個層面論述檔案數據治理能力結構體系[3]；從檔案數據治理主體、客體、手段、過程出發，綜合協同合作、質量管控、技術應用、制度保障四方面能力，構建檔案數據治理能力體系。[4]在檔案數據安全治理能力方面，從初始級、可重復級、已定義級、已管理級和優化級等方面，或從能力、過程、能級三個維度構建檔案數據安全治理能力成熟度模型，以提升檔案數據安全治理能力。[5-6]基于此，文章在參考政府數字化能力演變[7]的基礎上，圍繞治理主體的協同能力、治理客體的數據能力、治理手段的技術能力、治理過程的保障能力四個方面，對檔案數據治理能力的動態演進過程及未來發展路徑與走向進行分析。

2 檔案數據治理能力演進歷程

檔案數據治理能力是治理主體通過充分利用各種治理要素和資源，優化治理過程，從而達到治理目標的能力。[8]事物的形成和發展都需要時間和過程，檔案數據治理能力也不例外。在信息化發展和數字化轉型背景下，檔案數據治理能力的提升呈現出一定的演變性和進階性（如圖1所示）。

2.1 治理主體的協同能力：從科層化、扁平化向網絡化演進

檔案數據治理主體的協同能力，是指檔案數據多元主體在法律法規和政策規范的約束下，取長補短，平等合作，充分發揮自身優勢，最大化實現治理效能的能力。其中，治理主體的多樣性是衡量治理主體協同能力的重要指標，是實現協同眾治的關鍵。科層制的行政管理體制相當于一個等級分明的金字塔，整個組織被分解成多個部門，各部門之間分工明確、較為獨立。此時的檔案數據治理主體主要局限于政府和檔案主管部門，社會被阻隔在檔案系統之外。隨著大數據、人工智能等數字技術的驅動和發展，組織內外、上下之間傳遞信息更為方便，推動了檔案治理組織形式向扁平化發展。扁平化的治理理念改變了傳統的以檔案部門為中心的治理模式，允許市場和社會參與到檔案管理中來，鼓勵檔案中介公司、檔案外包公司、科技公司等協助檔案部門共同做好檔案業務工作。例如，浙江省檔案館與阿里云計算有限公司開展深度合作，共同攻克檔案開放鑒定、檔案數據治理、檔案深度利用等難題。[9]檔案數據治理不僅要依照傳統的層級結構構建自上而下的縱向權利線，還須依靠各種平等的伙伴關系，建立橫向的行動線，實現多元主體的協同眾治，形成網絡化的治理合力。[10]突破行政層級邊界，吸納公民、企業、社會組織、科研院所等參與治理，實現檔案管理部門、市場、社會等主體多元協同，有利于融合共治共享的“群體智慧”[11]，提升檔案數據眾治效能。

2.2 治理客體的數據能力：從分散化、集約化向價值化演進

檔案數據治理客體的數據能力，是指對不同部門、行業、區域的檔案數據資源進行收集、整合、加工，實現檔案數據開放、利用、共享，滿足治理主體需求的能力。在分散化階段，檔案數據伴隨業務工作大量產生并分散保存在各個部門，部門、行業之間難以實現有效的交流和溝通，造成“數據孤島”“數據壁壘”等現象。隨著大數據以及信息技術的發展，檔案部門擴大檔案收集范圍，優化檔案數據資源結構，將多源、異構、海量的檔案數據進行匯集，廣泛收集電子數據、民生數據、社交媒體數據等檔案數據資源[12]；同時推動民生檔案數據、政務信息數據的開放共享，實現內容的深度整合，消除了不同部門、區域、行業之間的數字鴻溝。例如，2022年上線的全國檔案查詢利用服務平臺，能夠有效滿足社會公眾對婚姻、職稱、醫學出生證明等民生檔案和已開放檔案的查詢需求，建立了便捷的檔案信息利用共享聯動新機制，實現了全國檔案信息資源的共享利用。[13]數據作為一種重要的生產要素和資產，具有不可估量的價值。在數字化轉型背景下，檔案部門充分利用數據挖掘、機器學習、神經網絡、關聯分析等技術方法，對檔案數據進行細粒度、可視化、內容級深度開發，以促進信息關聯與知識發現，發掘檔案數據的潛在價值[14]，實現了從數據到信息、知識、智慧的全過程[15]，有效地提升了檔案數據慧治能力。

2.3 治理手段的技術能力：從手工化、自動化向智能化演進

檔案數據治理手段的技術能力，是指在檔案數據治理過程中，利用現代化信息技術的思維、產品、方法等手段，收集、存儲、開發、利用檔案數據的能力。傳統檔案工作主要依靠手工操作對紙質檔案進行收集、整理、分類、鑒定、保管、檢索和利用等，注重檔案實體的有序化，管理手段較為單一，需要花費大量的人力進行簡單的重復勞動。隨著計算機技術的普及和應用，檔案業務從實體管理走向信息管理、數字管理，從傳統的手工化管理轉向自動化管理。如通過數字化技術、網絡和通信技術、數據庫技術、現代信息檢索技術等實現對檔案的數字化處理、傳輸、存儲和查詢；運用身份認證技術、數據加密技術、數據備份技術、數字簽名技術等實現對檔案信息安全的保障；利用多媒體技術和可視化技術等實現對檔案信息的傳播和展示。

在數字技術的驅動下，檔案信息資源大量生成和積累，推動著檔案形態由數字化向數據化轉變，檔案管理手段也將朝著智能化方向發展。利用智能技術實現檔案全文數據化、檔案數據自動著錄、檔案內容智能編研以及檔案信息智慧服務等情況越來越普遍，檔案數據智治能力將大幅提升。

2.4 治理過程的保障能力：從單一化、系統化向整體化演進

治理過程的保障能力，是指相關決策部門和檔案管理部門在治理過程中做好整體部署、溝通銜接，加強頂層設計與制度建設，統籌檔案數據治理發展全局的能力。[16]自1987年《中華人民共和國檔案法》頒布以來，對于除紙質檔案之外其他載體檔案管理的政策法規主要局限在磁性載體檔案、縮微膠片檔案、照片檔案、電子文件幾個方面，數字檔案管理相關規范的形式和內容較為單一，多以綜合性的國家標準和行業標準的方式來實現。隨著檔案事業的發展和數字化進程的推進，數字檔案管理方面的國家標準和行業標準的內容和范圍得以不斷豐富和完善，在內容上涉及檔案移動服務平臺、檔案數據庫、電子檔案單套制等；在范圍上涵蓋了黨政機關電子文件、企業電子文件、政府網站網頁歸檔等。檔案數據領域標準規范的制定和完善為檔案數據管理工作提供了越來越精細、完備的指導，逐漸形成以檔案法規為基礎，相應的標準規范、規章制度和政策文件為支撐的較為系統的檔案數據治理保障體系。未來，我國還需完善檔案數據法制規范，形成貫穿檔案數據全生命周期的檔案數據治理規則體系，加強與政務信息、科學數據、開放數據、數據治理、數據安全等相關領域政策法規與制度標準的銜接和融合，實現檔案數據治理的整體共治。

3 檔案數據治理能力演進路向

3.1 網絡化趨勢：提升協同能力

互聯網技術的發展，使得傳統社會的科層制、中心化的組織方式逐漸呈現扁平化、網絡化的發展特點，傳統社會下檔案治理由政府和檔案主管部門主導一切的情形正在發生改變，企業和社會公眾的力量日益上升，新的權力結構使得政府、企業、社會逐步成為檔案數據治理的共同主體。[17]在網絡化的社會結構中，若要提升檔案數據治理多元主體的協同能力，就要做好檔案部門之間的內部協同以及與社會的外部協同。在檔案部門內部協同方面，要明確各級檔案館（室）、檔案部門在檔案管理工作中的職責，突出綜合檔案館（室）的引領性和指導性，通過內部辦公平臺，建立有效的溝通聯系機制[18]，提高信息報送、決策反饋、溝通協調等方面的效率；在檔案部門與社會的外部協同方面，要明確檔案數據治理各方主體所承擔的角色，劃清權利邊界。其中，檔案主管部門應發揮主導作用，通過設計制度、制定規則、搭建平臺、共享資源，引導其他多元主體有序參與檔案事務；企業作為合作伙伴應發揮協助和支撐作用，如檔案中介公司、平臺服務公司等具有一定技術優勢，可提供數據加工服務和技術支持；檔案學會以第三方機構的身份參與監督和治理，能夠起到調節利益相關方矛盾和連接政府與社會的作用；公眾既是檔案數據服務的利用者和評價者，同時也是檔案數據的提供者和數據治理的參與者、監督者。檔案部門作為數據治理的主要承擔者，應秉承開放包容的心態，積極主動尋求與社會主體的合作關系，并為合作共治搭建平臺，建立溝通合作的橋梁。[19]

3.2 價值化趨勢：促進價值釋放

《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》提出，要加強數據匯集融合，促進數據依法有序流動，充分發揮數據的基礎資源和創新引擎作用。[20]要釋放檔案數據價值，一方面應把檔案數據高質量采集、匯聚起來，做到“應收盡收”“應歸盡歸”。另一方面，檔案數據只有在全社會各層面充分流動，其價值才能夠得以最大程度地發揮。要實現檔案數據的有效流通，推動檔案數據資源向數據資產轉變，需盡快完善檔案數據確權、價值評估、交易流通、監管保護體系，營造良好的檔案數據流通環境，促進數據流通共享和開發利用，實現數據價值的最大化。此外，檔案部門應盡快制定檔案數據開放共享政策和制度，加強分層級的各類檔案數據資源標準化工作，以指導面向各行各業不同組織機構、不同業務場景、不同復雜度的檔案數據開放共享工作，實現檔案數據自由流動，釋放檔案數據紅利。在今后的發展中，檔案部門可以借助“全國檔案查詢利用服務平臺”“國家數據共享交換平臺”“全國一體化政務服務平臺”等，不斷吸引更多的機構參與進來，豐富檔案數據資源種類，促進檔案數據資源在有效的區域流動，使檔案數據資源朝著效率和價值最大化的方向演化，擴大檔案數據資源開放共享范圍，使檔案數據價值得到充分釋放。

3.3 智能化趨勢：實現技術賦能

檔案數據本身就是現代信息技術發展到智能化、超高速處理化的產物[21]，信息技術為檔案數據治理提供了強大的技術支持和保障，有利于打破部門壁壘、促進多元協同、實現數據互通同享和利益共贏。提升檔案數據治理手段智能化水平，應不斷完善檔案數據治理的基礎設施，如打造智能檔案庫房、智慧檔案館，以實現檔案管理智能化；應用數據庫技術、區塊鏈技術等建立檔案數據共享平臺，實現檔案數據跨層級、跨地域、跨系統、跨部門整合和利用；利用人工智能技術輔助檔案工作者創新檔案數據服務形式，完成從檔案數據檢索到檔案知識服務的轉變。例如，檔案部門可以借助對話式語言模型ChatGPT，將其作為一種知識生產工具用于構筑檔案數據資源語料庫，通過對大規模的檔案數據資源進行學習和聚合，以知識問答的方式創新檔案數據資源的利用和服務方式，提供智慧化的檔案數據服務。未來，檔案部門應不斷加強新興技術在數據治理中的運用，推動檔案數據治理技術朝著智慧化方向發展，實現智能分類檔案數據、智能鑒定檔案價值、智能判定檔案開放范圍、智能進行檔案開發等，不斷拓展智慧化應用場景[22]；探索覆蓋檔案數據采集、存儲、利用、開放、共享等全生命周期的治理手段和方法，提升檔案數據的精細化、整體化治理和數據的融合能力，推動檔案數據“能用、好用、易用”，消除“數據孤島”。

3.4 整體化趨勢：完善法制保障

目前，雖然我國已經形成了較為完整的數據治理法律法規，但是還存在相關法律法規滯后、部分法律法規內容矛盾、可操作性差等問題，影響了數據治理領域法規有效性和整體性的發揮。在今后的制度體系建設中，檔案部門應與時俱進，以開闊的眼界和前瞻性的思維制定和完善現有的法律法規，不斷提高檔案數據治理法制化、規范化、科學化水平。一方面，要協調好各個法律之間的關系，尤其是解決國家層面的數據法規在檔案領域的銜接和適用性的問題。另一方面，要加快對不適應當前檔案數據治理的法律法規和標準規范的修訂。例如，及時修訂《數字檔案館建設指南》《電子檔案管理系統通用功能要求》中的相關標準規范，完善數字檔案館系統功能建設，增加數據格式文件歸檔要求。[23]在協調和修訂法律法規的同時，檔案部門還要根據檔案數據發展的需求不斷出臺新的檔案數據規章制度，明確檔案數據治理主體、治理客體、治理工具、治理目標和原則；完善檔案數據分級分類管理標準，落實檔案數據生產、管理、使用、保護以及監督的權利和責任；制定行業檔案數據管理規范，為機關檔案數據、企業檔案數據、科技檔案數據等治理工作提供指導和監督。總之，檔案部門不僅要關注檔案數據治理整體的發展形勢，還要根據具體實踐和需求制定切實可行、有針對性的制度規范，使得檔案數據治理的方方面面都有規可依、有章可循。

*本文系國家社科基金一般項目“智慧社會背景下數字檔案資源治理體系研究”（項目編號：20BTQ104）階段性研究成果。

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