曙陽村“小田變大田”的觀察與思考

葉可欣

近年來，江蘇省鹽城市鹽東鎮曙陽村在探索實施“小田變大田”過程中積累了有益經驗，在穩定土地承包關系前提下較好解決了承包地細碎化問題，對鞏固和完善農村基本經營制度、助推小農戶與現代農業有機銜接、促進農業增產和農民增收起到了積極作用。

一、主要做法及成效

曙陽村位于鹽東鎮西南，村內河網密布。村域面積6.48 平方公里，2015 年確權耕地面積5589.44 畝，地塊數2467 塊。共有7 個村民小組，784 戶，人口2690 人，村組干部8人。據村支書蔡紹景介紹，2021 年3 月以來，曙陽村以亭湖區入選江蘇省第三輪農村改革試驗區為契機，積極開展“小田變大田”改革試驗，通過入戶摸清農民真實種植意愿，合理擬定實施方案，將全村土地依需求劃分為“自種區”“流轉區”和“預留區”，并通過經營權互換和集中流轉實現“自種區”內“一戶一塊田”和“流轉區”內“多戶一塊田”，“預留區”則為返鄉農戶種植經營預留了保障空間。自實施“小田變大田”改革后，全村地塊數由2467 塊減少為696 塊，縮減1771 塊；新增流轉面積1530.33 畝，累計流轉土地4633.06 畝，土地流轉率由58%提高至75.17%，改革取得了較好成效。

一是穩定土地承包關系，增強農戶長久預期。曙陽村通過土地承包權不動、經營權集中連片，將分散的“小田”按“一戶一塊田”劃分給農戶，承包地田塊集中、界址清晰、面積明確，提升了土地利用效率，在穩定土地承包關系基礎上增強農民經營預期，更好實現土地基本保障功能。三組村民梁曙東共有6 畝承包地，同樣的面積，先零后整，耕種起來的感受大相徑庭，“過去5 塊地零散分布，耕種起來體力消耗大、精力跟不上，碎片化也難以流轉。改了大田后，耕田、打藥、收割都方便多了。”此外，集中連片后通過土地平整等溢出的面積，還可以用來解決無地少地農戶問題，一定程度上能夠緩解人地矛盾，維護農村社會穩定。

二是實現適度規模經營，促進農業增產。一方面，隨著城鎮化和人口老齡化的速度加快，進城入鎮農民越來越多，會種地、想種地的人越來越少。調研發現，不少村民的子女均到大城市打工或定居，返鄉種地的可能很小。另一方面，耕地分散、小規模經營的模式已不適應當前農業生產力發展需要，希望擴大生產面積、獲取規模效益的農業經營主體越來越多。“小田變大田”改革后，曙陽村將“流轉區”土地成方連片流轉給包括家庭農場在內的8 家新型農業主體經營，主要種植水稻、小麥等作物，有效優化了產業結構，提升了糧食產量和農業生產效益。

三是統一連片流轉，實現農戶集體雙增收。具有流轉意愿的農戶統一將土地委托給村集體經濟組織，雙方約定900 元/畝的流轉底價，再由村集體將土地集中連片流轉給新型農業經營主體。目前，村集體通過區農村產權交易平臺進行招租，每畝土地年均流轉金達千元，促進了農民增收。調研中，不少村民表示，改了大田后，通過交易平臺就能獲得900 元/畝的保底收入，從前零碎的小田只能以200 元/畝價格出租，有時甚至不要錢。同時，通過改革，村莊內以往小地塊之間的田埂、壟溝和邊角占地等得到平整，水渠和小路得到復墾，有效耕種面積增加，全村共溢出面積452.89 畝，每年可為村集體新增51 萬元收入，為完善村莊基礎設施和公共服務、帶領農民共同富裕，提供了資金支持。

四是統籌協調推進，擴大改革成效。為推進新型農村社區建設，改善群眾生活條件，2019 年起，曙陽村通過農房改善工程引導農戶進集中居住區居住。截至目前，全村已完成200 多戶村民的農房改善，集中居住區內一棟棟青瓦白墻的農家小院整齊排列，環境優美、生活便捷。在入戶走訪中了解到，農房改善工程通過“以舊換新”方式將土地置換出來，并整合原農民自主管理的“三類土地”（自留地、房前屋后地、飼料地）形成連片農田，擴大了有效耕種面積。例如，一組村民高林順有3.01 畝地，通過農房改善工作，實際耕地面積增加1.29 畝，并以4.3 畝的實測面積收取流轉費，不僅增加了農民收入，也為擴大“小田變大田”改革成效打下堅實基礎。

二、有關思考

曙陽村通過土地承包權不動、經營權集中連片方式，回應了當下集中連片耕種的生產需求，提高了土地要素市場配置效率，既是對農村基本經營制度的完善，也是對豐富農村土地“三權”分置有效實現形式的有益實踐。結合曙陽村實踐經驗，筆者就鞏固和完善農村基本經營制度，推進“小田變大田”改革試點提出幾點思考。

一是要發揮好集體經濟組織“統”的作用。曙陽村的經驗表明，“小田變大田”改革中，農村集體經濟組織發揮居間統籌、協調和引導等作用必不可少。一方面，作為村民利益統籌載體，農戶對村集體信任度較高，將土地委托給村集體統一流轉，省去了與經營主體直接打交道的麻煩，免去農戶后顧之憂。另一方面，對經營主體而言，有村集體居間調解與村民的矛盾糾紛，經營更加穩定高效。此外，村集體還能通過依法收取流轉中介服務費等增加集體收入。在下一步改革試點探索中，要注重充分發揮集體經濟組織的統籌、協調、服務和監督等功能，做好土地流轉居間服務、流轉合同規范管理等工作。

二是要尊重農民意愿，堅持穩慎推進。隨著現代農業發展，村集體大規模甚至整村流轉農戶土地的現象已在部分地區出現，雖然具有其合理性，但也要看到并警惕個別地方村級組織甚至鄉鎮政府違背農民意愿，采取強迫手段整村流轉土地的現象。鑒于這種情況，對于少數有條件地方開展的探索，應在尊重農民意愿、民主程序合規、合理規避風險的基礎上予以一定的支持空間；對于違反農民意愿強迫流轉、侵犯農戶利益以及通過流轉改變土地農業用途等“反租倒包”行為，應堅決予以糾正。同時，“小田變大田”涉及農民與土地的關系，牽扯著農村方方面面利益，關乎著農村社會穩定安寧，要嚴格把握穩中求進工作總基調，確保絕大多數農戶原有承包地繼續保持穩定，不得打亂重分。

三是要因地制宜協同推進。從曙陽村的經驗看，“小田變大田”改革不僅僅是簡單地將農戶的地塊進行調整合并，還涉及當地村莊規劃布局、高標準農田建設和農田整治以及土地承包延包等方方面面，是一項集成度高、協同性強的工作，需要整合各類資源協同推進，進一步鞏固和提升改革成效。下一步工作中，應支持各地從實際出發，協調統籌各類資源，結合村莊規劃編制、農村公共基礎設施建設、農村人居環境整治提升和高標準農田建設等項目，探索符合當地實際的“小田變大田”實現形式，優化農村生產生活生態空間布局，協同發揮改革的整體效應。