韓國國家語言工作發展規劃評析

[關鍵詞]韓國；語言；發展規劃；政策科學

[中圖分類號]H55 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-2007（2023）02-117-09

[收稿日期] 2022-06-05

[作者簡介]楊金成，教育部中外語言交流合作中心研究員，研究方向為語言政策、語言國際傳播、國際中文教育和比較教育。（北京 100088）

中國政府歷來重視語言文字工作規劃。2012年12月，教育部、國家語委發布《國家中長期語言文字事業改革和發展規劃綱要（2012-2020年）》。2016年8月，教育部、國家語委發布《國家語言文字事業“十三五”發展規劃》。這兩個文件是指導今后一個時期全國語言文字事業科學發展的綱領性文件，對于我國語言文字工作的發展至關重要。借鑒各國語言文字事業發展規劃編制的經驗對于完善我國語言文字事業發展規劃、推動我國語言文字工作治理體系和治理能力現代化具有重要意義。目前，雖有許多關于外國語言規劃的研究，但鮮有對外國語言文字事業發展規劃的研究，基本上是聚焦在“語言規劃”而非“事業規劃”。如，張可心，王潔、郭建榮，王曉梅，楊濤、王輝，胡壯麟，王秀麗、王鵬飛分別對捷克、塔吉克斯坦、馬來西亞、土耳其、美國、法國的語言規劃進行了研究，但大多是基于語言地位規劃、本體規劃和習得規劃進行的國別研究，而不是對某一個國家語言文字工作發展規劃的研究。

自2007年以來，韓國政府發布了四個國家語言工作五年發展規劃，分別是《旨在強化文化創造力量和韓國語世界化的國語發展基本規劃（2007-2011）》《旨在推動文化創造和共生：韓國語發展的第二個國語發展基本規劃（2012-2016）》《全體國民享受、與世界同享的韓國語——第三個國語發展基本規劃（2017-2021）》和2022年1月26日發布的《第四個國語發展基本規劃（2022-2026）》。這四個規劃對韓國語言文字工作的發展發揮了重要作用，同時也為我們制定語言文字工作提供了有益借鑒。規劃是政府管理社會和經濟的公共政策，是一種具有前瞻性、導向性的戰略性公共政策。基于此，本文將從政策科學的視角梳理韓國國家語言工作發展規劃編制的主體、編制的程序、規劃的執行與評估等政策科學要素，評析韓國國家語言工作發展規劃的政策科學視角的特點，以便從中受到啟發，為我國語言文字工作發展規劃的制定提供參考。

韓國國家語言工作發展規劃的名稱為“國語發展基本規劃”。根據韓國《國語基本法>，“國語”是大韓民國的公用語，稱為韓國語。由于絕大多數韓國人的母語是韓國語，韓國語既是母語又是“本國語”，所以，在韓國一般不把“國語”和“韓國語”加以區分，但對于外國人來說，“國語”和韓國語還是有區別的。在韓國的語言工作實踐中，“國語”一般針對韓國國民而言，“韓國語”一般是針對外國人而言，如“韓國語教師”是指將韓國語作為外語或第二語言教學的教師。韓國“國語發展基本規劃”中的“國語”是一個大概念的韓國國家官方語言，包含了針對外國人而言的“韓國語”。但在規劃的具體內容上的“韓國語”還是針對外國人而言的概念。鑒于在韓國，國語就是國家語言，“國語發展規劃”和語言發展規劃的概念是相同的，在本文中兩種概念同時出現和使用。

一、韓國國家語言工作發展規劃編制的主體

政策主體是政策制定的關鍵，只有確定了政策制定的主體才能啟動政策制定整個流程。在政策科學中，政策主體是指在特定的政策環境中直接或間接地影響政策過程及結果的行動者，包括公共部門、公職人員及社會組織和個人。就規劃編制而言，規劃編制的主體是指負責編制或參與編制規劃的組織或個人，一般來講，規劃編制主體是由有關法律認定的。韓國語言工作發展規劃的編制主體也是由相關法規規定的。相關法規包括《政府組織法》《國語基本法》，以及政府關于部門職責的規定等。

（一）文化體育觀光部：規劃制定的主責部門

文化體育觀光部是韓國國家語言工作發展規劃制定的主責部門。根據《文化體育觀光部及所屬機構職責施行規則》（2021年12月14日施行。文化體育觀光部令第468號，2021年12月14日部分修訂）第8條，文化體育觀光部文化藝術政策室國語政策課負責語言政策的制定和執行相關業務，制定國語發展戰略規劃是其重要職責之一。文化體育觀光部語言政策具體職責見表1。

韓國《國語基本法》規定了文化體育觀光部的語言發展基本規劃編制主體的法定地位。《國語基本法》第六條第一款明確規定文化體育觀光部部長每5年要制定、實施國語發展基本規劃。第七條第一款規定為實施國語發展基本規劃，文化體育觀光部負責制定細化的可施行計劃。第七條第二款規定制定施行計劃時，根據需要，可請相關部門提供協助。這些條款都賦予了文化體育觀光部作為國家語言工作發展規劃編制的法定主體地位。

（二）國立國語院：參與規劃編制的重要機構

國立國語院是文化體育觀光部所屬機構，是韓國語言政策制定和執行的重要機構。韓國第一個國語發展基本規劃就是國立國語院組織制定的。根據《文化體育觀光部及所屬機構職責施行規則》，國立國語院設企劃研修部和語文研究室。企劃研修部設企劃運營課、公共語言課和教育研修課；語文研究室設語文研究課、語言政策課、語言信息課、韓國語振興課、特殊語言振興課。國立國語院的主要工作為：支持國民的標準語言生活，強化韓國語資料集成及國語信息服務（包括運行標準國語大辭典等國語版信息融合檢索系統，推進編撰開放型韓國語知識大辭典，國語文化遺產的現代化、電子化，發行國語信息刊物）；開展面向未來的國語政策基礎國語實態調查研究（包括語言規范更貼近現實，推進語言生活更加便利，開展國語文化遺產保護研究，開展國語使用能力提升調查）；構筑與國民語言生活直接相關的公共語言支援體系（包括加強對語言弱勢群體的語言福祉，提升網絡及廣播語言的品質，提升公共機關語言水平）；運營國語文化學校，提升國民的國語能力（包括開設國語專門教育課程，運營便民的國語文化學校，提供針對不同對象的國語文化學校特別課程）；開發國內外普及韓國語教材，培養韓國語教育專家（包括國內外韓國語教育資源開發和推廣，韓國語教育專家培養和教育研修課程的標準化，頒發韓國語教師資格證）。

二、韓國國家語言工作發展規劃編制程序

從公共政策科學的觀點來說，政策制定的程序包括政策議程設置、政策目標確定、方案規劃與設計、方案評估與擇優、政策合法化等環節。規劃作為一種公共政策，政策制定的程序同樣適用于規劃的編制。

（一）規劃問題政策化

政策議程的設置中最重要的是政策問題的確定。政策問題的確定以及政策目標的確定都是基于對政策環境分析而做出的。韓國國家語言工作發展規劃的編制完全體現了應遵循的程序。如第一個國語發展基本規劃，在結構上，序言之后便是“國語環境分析和診斷”，環境分析分為國內和國外環境兩個部分。在分析基礎上，就語言包含的各個領域的情況進行了診斷，提出了需要解決的問題、規劃的政策方向和目標。第一個國語發展基本規劃至第四個國語發展基本規劃框架結構見表2。

第四個國語發展基本規劃雖然從章節名稱上沒有語言環境分析，但第一章“推進背景”專門有一節語言政策環境分析。在第二章中，韓國在總結了第三個國語發展基本規劃成果的同時，分析了其局限性，提出了相應的改善方案。這與第一章的語言環境分析相輔相成，都屬于政策環境分析，在成果基礎上分析出的問題是對于前期規劃中的政策的檢驗，提出的改善方案更具針對性。

（二）規劃目標

政策目標作為政策所要達到的目的和效果，是政策方案制定的基本依據。政策目標分為總體目標和具體目標。既有定性目標又有量化目標。對于韓國語言工作發展規劃而言，第一個至第四個國語發展基本規劃都有一個總體目標，具體目標則體現在具體的各個領域的方案之中。總體目標呈定性化，具體目標則呈量化性。如，第一個國語發展基本規劃的總體目標是：讓韓國語由民族語言成為世界中的語言。第二個國語發展基本規劃提出的推進目標是：確保創造高品質的語言文化基礎；為實現共生共榮社會做出貢獻；提高國際社會韓國語言地位；助力形成韓國語言推廣和傳承的條件。第三個國語發展基本規劃提出的目標是：全體國民享受的國語，全世界共享的韓國語。第四個國語發展基本規劃提出的政策目標為：構建與第四次產業革命時代環境相適應的國語政策基礎并為此聚集力量；擴張韓國語生態系，將韓文文化轉化為世界共享的文化。

（三）規劃方案

規劃方案也就是政策方案。確定目標之后，便是如何去實現目標，這就需要制定具體解決方案，也就是政策方案。就韓國國語發展基本規劃而言，其規劃方案分為兩個方面：一個是推進戰略；另一個是推進課題。

第一個國語發展基本規劃所提出的推進戰略（方向）為：體現《國語基本法》的基本理念；擴大實施社會統合語言福祉舉措；完善包容國際化、多元文化社會的多元主義語言規范；改善國語使用環境，提高國民國語能力；持續推進引領知識信息文化時代的國語信息化事業；推進文化相互主義視角下的“韓國語世界化戰略”；挖掘國語文化遺產，擴大地方語言、土著語調查事業。規劃提出了三大重點推進課題和十大推進課題。三大重點推進課題具體見表3。

十大推進課題為：推廣旨在使用正確國語的國家語言政策；構筑擴大南北語言交流及國際交流合作網；強化弱勢群體的語言福祉舉措；改善國語使用環境，增進國民的溝通交流；創造提升國民國語能力的條件；調查語言使用的多樣性；整理《標準國語大辭典》，編撰適應需要的辭典；構筑國語信息網，運營綜合信息系統；保護國語文化遺產，推進韓文產業化；強化旨在推廣國語文化的宣傳活動。

第二個國語發展基本規劃提出的應對戰略為：創造高品質語言生活的條件；制定障礙人等語言弱勢群體福祉政策等，體現共同生活社會理念；推動公共機關及大眾媒體的語言更加體現公共性，整頓混亂的外來語、專門用語，為實現語言民主主義做出貢獻；夯實使韓國語成為世界人的語言的環境基礎；通過建立韓文博物館，弘揚韓文價值，運用信息化環境和保護地方語言，助力國語振興。規劃提出了五大推進課題，具體見表4。

第三個國語發展基本規劃提出的推進戰略是：制定反映語言環境和語言現實的國語政策，提升國語能力、改善語言生活條件，構筑社會融合和諧的語言溝通環境，強化以學習者為中心的韓國語教育基礎、提升教育質量，在國內外弘揚韓文價值和韓文文化。推進的主要課題見表5。第四個國語發展基本規劃提出了五大戰略和十五個推進課題，具體見表6。

（四）規劃的合法化

韓國國語發展基本規劃的合法化是根據《國語基本法》有關規定執行的。《國語基本法》第六條第二款規定，文化體育觀光部部長制定國家語言工作發展規劃時，規劃需經過國語審議會的審議。也就是說，經過了國語審議會的審議，規劃編制就完成了合法化程序。《國語基本法》第十三條規定，為了審議語言發展和保護重要事項，在文化體育觀光部設國語審議會。規定設委員長1人，副委員長1人，以及委員60名以內。委員長和副委員長在委員會內通過互選的方式選出。委員在國語學、語言學及相關領域的專家中，由文化體育觀光部部長委任，可設分委員會。審議會的構成及運行相關事項由總統令規定。國語審議會的職責是：國語基本規劃的制定；語文規范的制訂和修訂；文化體育觀光部部長賦予審議會的關于國語發展和保護的其他事項。

以第一個國語發展基本規劃和第四個國語發展基本規劃的編制為例，我們可以清楚地看到規劃編制的程序。第一個國語發展基本規劃的編制工作于2006年6月初啟動，文化觀光部國立國語研究院組織專門隊伍，著手制定第一個5年國語發展基本規劃。經過多次院內研討、外部專家咨詢，2006年9月27日國語審議會全體委員會和語言政策分科委員會第一次審議規劃草案，決定針對會議提出的問題修改后再次審議。之后從3個分科委員會各選出5人以下的人組成國語審議實務委員會。2006年10月27日召開了實務委員會會議，對修改后的文本進行了研究，再次修改后，2006年11月21日國語審議委員會進行了最終的審議。12月29日向文化觀光部部長提交了報告。至此，韓國第一個國語發展基本規劃出臺。第四個五年語言工作規劃制定的程序為，2021年4月，組成規劃編制專班，專班由文體部、國立國語院、韓文博物館、外部咨詢委員組成。完成規劃草案后相關部委、地方政府征求意見，2021年11月完成規劃送審稿。2021年12月經過國語審議會審議。2022年1月發布。

三、韓國國家語言工作發展規劃的執行和評估

（一）規劃執行

政策執行是實現政策目標的行動過程，需要依靠一定的組織體系，需要投入一定的資源。在整個政策系統中，執行是最終的歸宿，是關系到政策能否成功實施的重要環節。對韓國國語發展基本規劃而言，規劃的執行主要體現在有關部門的分工合作上，也就是規劃執行的組織體系的有效運行。韓國第一個至第四個國語發展基本規劃都明確了各有關機構的分工，以推進規劃的執行。以第四個國語發展基本規劃為例，它專設一章為各部門任務分工及推進日程，按五大戰略分成了45項任務，標明了負責部門和時間。

（二）規劃評估

政策評估是政策判定過程中的重要環節，通過評估，不僅可以了解政策執行的結果，還可總結分析經驗教訓，為改善今后的語言政策提供依據。根據評估主體的類型可以分為內部評估和外部評估。根據評估內容的分類，可以分為過程評估和效果評估。韓國語言工作發展規劃的評估可視為內部評估，即由規劃編制的決策部門、執行部門自行進行的評估，是一種基于執行結果的事實評估，是效果評估。

《國語基本法》第八條規定，韓國政府每年在定期國會召開前向國會提交語言發展和保護的舉措及實施結果報告書，也就是說要將語言工作規劃執行情況向國會報告，這個報告是文化體育觀光部實施的規劃評估報告。以2020年為例，文化體育觀光部根據《國語基本法》的要求而編制的報告《語言發展和保護舉措及實施結果報告書（2020）》，共分五章，第一章為語言政策概要，包括語言政策的概念和方向、語言相關法令、語言政策主要機構；第二章為國語使用現狀，包括公共語言使用實態、國語教育現狀、韓國語教育現狀、國外韓國語使用現狀、國語關聯民間團體現狀；第三章為國語發展基本規劃，包括國語發展基本規劃概要、第一個國語發展基本規劃、第二個國語發展基本規劃、第三個國語發展基本規劃；第四章為2020年國語政策實施結果，包括構建以需求者為中心的語言政策、支持便捷的語言環境、構建旨在促進國民語言溝通的社會及文化基礎、強化韓國語推廣和教育基礎、韓文文化振興和擴大共享；第五章為2021年國語政策主要推進計劃。

四、韓國國家語言工作發展規劃評析

縱觀韓國國家語言工作發展規劃，從政策科學的視角有以下幾個主要特點：

（一）規劃議程政策問題的設置呼應語言生活環境的變化

對于韓國語言政策而言，或者說對于韓國語言工作發展規劃所關注的政策問題而言，政策議程是隨著時代的變化而變化的。

在20世紀90年代之前，韓國語言政策關注的主要領域為國語醇化、語文規范、韓文專用等與國民日常語言生活直接相關的問題。20世紀90年代以后，語言的計算機處理、南北語言統一、詞典編撰等成為語言政策新的課題。以英語為主的外國語言的傳播，給韓國國民的日常語言生活帶來了影響。特別是外來語、外國語言的濫用、誤用和網絡語言無差別使用，使韓國國家的語言環境逐漸惡化。急速發展的城市化及新老交替，使地方語言和文化面臨著滅亡的危險。從世界范圍來看，隨著韓國經濟的發展、國際地位的提高及“韓流”影響，學習韓國語的外國人越來越多，同時涉外婚姻、外國勞工也逐年增多，因此韓國語的國際傳播成為韓國政府面臨的新課題。面對第四次產業革命，人工智能、自動翻譯等技術的發展，一般民眾希望專門用語更加簡單易懂，《手語語言法》《盲語語言法》的施行，保障語言弱勢群體的“語言權”的社會認識不斷深化，改善聾啞人和視聽障礙人的語言使用環境，提升國民的語言能力和理解力的呼聲增強。以上問題都成為韓國語言發展規劃必須要考慮的因素，必須要有應對之策。韓國所制定的四個語言發展規劃可以說都是在分析各個時期語言環境的基礎上做出的，而且提出了相應的對策。

（二）規劃議程政策問題的設置突出新技術發展的特點

第四次產業革命帶來的人工智能、非面對面相關產業的發展，給語言使用帶來了巨大影響。為此，韓國的國語發展基本規劃將語言文字工作與新技術的融合作為政策問題列入規劃。特別是第四個國語發展基本規劃，體現得更為突出。第四個國語發展基本規劃的愿景為：數字時代溝通的國語，共享的韓國語和韓國文化。提出兩個目標之一就是構建應對第四次產業革命時代環境的國語政策基礎，將構筑第四次產業革命時代的國語政策基礎作為規劃五大戰略之首。提出開發人工智能語言文化產業，開發韓國語語料庫，語言產業及研究教育等韓國語語料庫及口語（對話）語料庫、韓國語-外國語雙語語料庫。其他四個戰略也充分體現了語言文字與人工智能、大數據等技術的深度融合。如，戰略四“推進韓國語世界化”，也充分體現了數字化技術的應用，提出了開發韓國語大規模學習者語料庫、以人工智能為基礎的非面對面的內容，利用人工智能（AI）、虛擬現實（VR）等新技術開發世宗學堂的在線教育課程。

（三）規劃議程政策問題的設置體現了國家語言國際傳播戰略

向世界推廣韓國語是韓國政府的一項重要戰略。作為國家語言工作發展規劃，自第一個五年規劃至第四個五年規劃，韓國一直將韓國語的國際推廣作為規劃的重要內容，顯示了韓國政府對此項工作的高度重視，也顯示了政府作為規劃編制主體在規劃議程政策問題設置中的意志和作用。

在每個規劃中，韓國政府在推進韓國語世界化方面最為重視的一項工作就是韓國在世界設立和運營世宗學堂，提出的目標也最為明確。世宗學堂是韓國在國外單獨或合作設立的韓國語教育機構，始于2007年。第一個國語發展基本規劃提出了分階段建立世宗學堂的目標：第一階段，2007年至2011年在東北亞及中亞地區建立100個世宗學堂；第二階段，2012年至2016年在東北亞、南亞建立100個世宗學堂。執行的結果是：第一個五年規劃期間，建立了60個世宗學堂、42個世宗教室。第二個國語發展基本規劃提出的目標是：2016年世宗學堂達到200個。執行的結果是：到2016年12月，在58個國家建立了174個世宗學堂。第三個國語發展基本規劃提出的目標是：世宗學堂到2021年達到200個。執行的結果是：到2021年12月，在82個國家建立了234個世宗學堂。第四個國語發展基本規劃仍將擴充世宗學堂數量、提高世宗學堂的質量作為重點工作之一，提出了到2026年世宗學堂的數量達到350個的目標。

（四）規劃制定過程體現出了顯著的法制化特點

法制化是韓國語言工作發展規劃的顯著特點。規劃編制的主體、周期、內容、程序、評估等都由《國語基本法》及《國語基本法施行令》做出了規定。如，《國語基本法》第六條第一款規定了規劃的主體和周期，即，文化體育觀光部部長需每5年制定一次語言工作發展規劃。《國語基本法》第六條第三款規定了規劃需包含的12項內容。第六條第二款規定了規劃的法治化過程，即，規劃需經過國語審議會的審議。第八條規定了規劃的評估要求，即，政府每年在定期國會召開前向國會提交語言發展和保護的舉措及實施結果報告書。可以說，韓國國家語言工作發展規劃是法定規劃，是政策規劃，也是指南性規劃。

（五）規劃編制主體、執行主體、評估主體同一，決策、執行和監督未能有效分離

韓國國家語言工作發展規劃編制主體、執行主體、評估主體均為文化體育觀光部，沒有將決策、執行和監督有效分離。在規劃編制過程中，雖然聽取了有關利益方、專家的意見，但編制的操作者為文化體育觀光部，不可避免地會更多反映本部門的意志。由于評估結果關系到績效，自我評估不可避免地存在著缺陷，也不利于從他人的視角發現問題，從而修正規劃，完善下一個規劃。編制主體、執行主體、評估主體的同一，長此下去，容易將部門利益固化為政策，使規劃成為部門利益的工具。

（六）規劃內容部門化，未能有效整合其他部門的資源

規劃的內容也過度集中在文化體育觀光部的職責范圍之內，沒有很好地整合國家有關部門的力量。如，韓國語的國際推廣，就沒有把外交部及下屬機構韓國國際交流財團、教育部及下屬機構國立國際教育院等機構和他們職責內的工作納入規劃范圍之內。規劃內容的部門化也造成了決策的部門化、執行的部門化等問題。

五、結語

發展規劃的成功有賴于編制、實施和評估三大要素。韓國在編制和實施、評估國家語言工作發展規劃方面積累了豐富經驗，其最為寶貴的經驗就是語言工作發展規劃的編制、實施和評估等要素的法制化，形成了《國語基本法>基礎上的規劃周期制度化、內容規范化、制定流程程序化、評估監督機制化等特點。當然，也存在著規劃編制、實施、評估主體同一，規劃內容過于部門化的問題，以上的經驗教訓值得我們思考和借鑒。

[責任編輯 李娜]