民族團結進步專門立法可行性研究

崔軍勇　劉曉峰

[關鍵詞]中華民族共同體意識；民族團結；少數民族；立法

[中圖分類號] D920.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-2007（2023）02-038-06

[收稿日期]2021-10-15

[作者簡介]1.崔軍勇，朝鮮族，延邊大學法學院副教授、碩士生導師，研究方向為刑法學：（延吉133002）2.劉曉峰，西北政法大學博士研究生，研究方向為反恐法、刑法學。（西安710063）

2019年，我國提出了民族團結建設的“根本方向論”和“總體目標論”（簡稱“兩論思想”），“兩論”具有深厚的理論邏輯、時間邏輯、歷史邏輯。關于“兩論”關系的問題，本文認為要依靠根本方向實現總體目標，將“兩論”落實于實踐，需法治予以保障，以確保“兩論思想”在法治軌道上行穩致遠、結出碩果。當前，我國的憲法、黨章已對“鑄牢中華民族共同體意識”作出規定，需要配套法律予以細化鋪展。地方民族團結立法存在立法重復、條文規范要素不完整、缺乏明確的規則設計等問題。民族團結進步法的缺位，導致反分裂國家法效能發揮不夠，缺陷得不到彌補。在憲法和地方民族團結進步條例中間，我國缺乏一部既能上與憲法、民族區域自治法銜接，又能對下指導地方民族立法的基本法。國內學者對這一問題鮮有研究，本文旨在對民族團結進步法立法展開研究，以期為民族團結進步提供方案。

一、民族團結立法規范的概況

（一）民族團結問題國際立法概況

就民族問題立法而言，立法主要規定在一般的國際人權條約中，其重點內容是反歧視。代表性條約就是國際勞工組織制定的《1989年土著和部落公約》。條約不僅規定了“土著和部落”民族就業權問題，還承認并鞏固了各少數民族的法律傳統和土地權，對各國少數民族權利保護提供了重要指引。進入20世紀90年代，國際社會對少數民族保護立法力度進一步加大，這一階段以《少數人權利宣言》最為重要。當前，聯合國制定的《土著人權利宣言》對少數人權進行了較為詳盡具體的規定，為各國保護少數民族提供了借鑒和國際法意義上的依據。可以說，國際組織日益強化對少數民族權利的保護，并且使相關的權利保護條款逐步細化。

由地區性國際組織出面對民族問題進行立法存在較大困難。比如，1990年以前歐盟圍繞少數族群人權保護所制定的法律相對有限，只是一般性地援引相關國際法，并追隨適用這些法律的慣例。一些法案提到保障少數民族利益的共同原則、普遍規范，但尚未完全形成權威的、一致的法律文本供成員國遵循。保障少數民族權益已成為與歐盟合作或要求加入某些協議時考慮的重要因素之一。歐洲一些協會和組織也出臺了一些文件、報告等，以加強對少數人權利的保護。世界上大多數國家都是多民族構成的國家，有些國家的民族問題還比較突出，比如在非洲存在一些跨界民族，因其在本國與他國之間有著天然的、對立的甚至根本性的沖突，所以相關的普遍性原則應由聯合國等全球性組織規定更為公平合理。

域外的國內立法主要對本國少數民族權利進行規定，通過憲法和法律保護少數民族權利已經成為世界大多數國家的共識。根據世界各國憲法中關于少數民族權利保護方面的規定進行的統計，在納入考察的142個國家的憲法中，明確規定法律面前人人平等或人的平等權利的國家有117個，沒有的國家有25個，分別占82.4%和17.6%。此外，有的國家規定了更為詳盡的權利保護清單，規定少數人的文化權、土地權、參與權和發展權等權利。憲法普遍指導、制定專門法律保障少數民族權利已經成為國家保護少數人權利的主要趨勢，但各國并未出臺專門民族團結立法。

（二）我國民族團結立法規范概況

現階段我國確立了“民族區域自治”法律制度，強調了民族自治區域內的各民族間的團結互助與共同發展。但從法的實然性角度審視，與法的應然性相比，“筑牢中華民族共同體意識”在法律、法規的諸多層面依然存在立法上的不充分。

“筑牢中華民族共同體意識”在我國地方立法中，主要以“民族團結”的表述來體現，我國地方立法擁有立法權的機關和部門已經出臺了不少與民族團結進步相關的法規條例等。筆者在北大法寶、司法部、國家民族事務委員會官網等搜索“地方民族團結”，結果顯示現行有效的地方性法規和自治條例以及單行條例總共20部，地方政府部門規章1部。截至2020年3月底，現行有效的以“民族團結”命名的法律、法規、規章共有16部。相對于我國享有制定立法權的155個少數民族機關而言，實際立法數量僅占10%左右，立法數量不多，其內容基本都以區域內有關民族團結、民族平等、少數民族的特定（如語言、文字、風俗）權利保護的原則性或宣示性規定為主，但缺乏違反相應規定時的懲罰條款，在此不予贅述。

憲法關于民族團結條款中強調要求公民履行“維護國家統一，維護民族團結”的義務，國家通過制定法律，“禁止對任何民族的歧視和壓迫，禁止破壞民族團結和制造民族分裂的行為”等一系列根本性原則，并以《民族區域自治法》加以貫徹落實。地方性立法中涉及民族團結的立法也強調民族自治區域范圍內的各民族間的團結互助，這些規定固然重要，但在跨入新時代的今天，我國更需要一部適用于全國的民族團結基本法律的立法支持。

（三）當前我國民族團結立法的不足

1.民族團結進步法律支撐不足

一是從數量上看，總體數量偏少。從世界范圍看，相對于其他國家而言，我國民族團結專門立法不算少，但是從我國立法實際與法治需求來看，我國民族團結立法數量不足，需求大于供給。二是從區域來看，分布不均衡。新疆、西藏、青海立法數量多且立法頻繁，廣西、內蒙古立法遲緩且數量較少。這與邊疆民族團結實際情況有很大關聯，即民族團結較好，轄區民族團結問題較少，則立法數量少且遲緩；反之，地方立法頻繁且數量較多。三是法律出現真空。憲法對民族團結做出規定，地方也有響應，但是憲法和法律規定是一種理念原則性的要求，地方立法在細化、操作過程中缺乏指導性的法律，大多數地方立法僅僅出現“民族團結”等相應的字眼，缺乏切實可行的條款，憲法理念和地方立法中間出現真空地帶，亟需一部民族團結基本法來填補。

2.從《反分裂國家法》角度看，缺失維護民族團結的內容

民族團結進步的內容，不僅要包含主體民族漢族與其他少數民族間的團結，也應當包括全體中華民族間的團結。要確立56個民族是一家，56個民族共同構成中華民族的根本性理念。因此從《反分裂國家法》角度審視，《反分裂國家法》是“反向禁止性”的規定，《民族團結進步法》是“正向引導性”的規范。所以，《民族團結進步法》與《反分裂國家法》可以形成一體兩面，一反一正的關系，并使兩者相得益彰，相互促進，雙向維護民族團結統一和國家繁榮發展。現階段我國要以《民族團結進步法》的立法形式，以法治的視角將“筑牢中華民族共同體”內心理念制度化，以彌補《反分裂國家法》中維護中華民族團結內容的缺位。總之，《反分裂國家法》是反向阻隔，《民族團結進步法》是正向引導，是對《反分裂國家法》的有效補充。

3.地方民族團結立法缺陷

一是立法重復情況嚴重。在我國地方民族團結立法過程中，受制于隊伍素質不夠高、投入精力有限等原因，地方立法多圍繞上級條文機械使用，照抄照搬現象較為嚴重，與當地經濟社會發展水平和文化、語言、風俗習慣等具體情況的結合不夠，導致法條不夠細化，針對性和可操作性不強。二是條文規范要素不完整。地方立法提及維護民族團結價值性理念，并對行為規制的禁止性、倡導性條款多，但是對于違反條款的處罰措施不足，甚至出現空白。法律的生命在于執行，沒有后果的法條，其效力必定大打折扣，法律權威會受損，法律維護民族團結的效力會削弱。三是缺乏明確的規則設計。條文的應然效果不代表條文的實然效果。有的法條因欠缺實效性無法操作，應用被虛置，成為“睡眠條款”，導致具體適用中被束之高閣，蒙塵至今。

二、民族團結進步法立法的正當性

（一）立法實踐需要

1.指導地方立法，彌補法律缺陷的需要

民族團結立法在憲法之下，對地方民族團結立法具有指導性，對上銜接憲法，對下規范民族地方立法，讓憲法主張落地執行，讓地方團結立法協調進行，克服地方民族團結立法的相互沖突、重復、虛置等立法缺陷。民族團結立法是出于指導地方民族團結立法修改與完善的需要。民族團結立法并不是代替單行條例規章，相反，其目標和功能的實現，價值理念和法律條文的落實，還需緊緊依靠條例自身的健全與完善。但是由于民族團結進步法的缺位，修訂地方條例的工作缺乏明確統一的指導思想、法律原則以及法律根據，導致這項工作受到各種利益、部門的牽絆，最終僅僅實現小修小補，與預期目標有很大距離。只有將我國地方民族團結立法統一在全國性的民族團結進步法的指導下進行，才能避免其內部相互沖突、矛盾等缺陷，防止法條虛置，提高立法質量。

2.完善頂層設計的要求

現有的民族團結進步創建工作的立法模式屬于分散性立法模式，對憲法維護民族團結義務的具體化也分散體現在各法律法規之中，而各地方的促進民族團結進步的條例，不同程度地體現出各地的立法水平不足、立法質量不高等問題，難以為促進民族團結進步事業提供充足有效的指引和強有力的支撐。中央民族團結立法，為全國少數民族設立統一規則，在地方立法時有明確標準和法律依據，有利于立法統一。中央在充分調研地方立法的基礎上為全國立法，與此同時，在設計明確的程序時，還需預留部分自主權，將原則與例外相結合，為地方立法留下一定余地。

3.解決民族問題的需要

我國是統一的多民族國家，由于歷史原因，56個民族中有30多個跨界民族。這些跨界民族存在著強烈的民族認同、政治認同、文化認同和社會認同。如今，我國已經成為世界第二大經濟體，2021年又消滅了絕對貧困，正在向全面實現小康社會邁進。站在兩個百年奮斗目標的時代交匯點審視我國民族發展問題，我們不難發現，全國各地發展不均衡、不平衡現象仍較為嚴重。東南發達省份與西北、西南等貧困省份，特別是邊疆少數民族區域差距極大，如果對少數民族缺乏關注，社會發展差距進一步拉大，形成巨大裂痕，中華民族的向心力、凝聚力將會減弱，“疆獨”“藏獨”等勢力會進一步猖狂，破壞國家民族團結統一，邊疆問題、跨界民族問題將可能演變為巨大的民族分裂潛在隱患。

（二）理論實踐基礎

馬克思的民族問題理論為民族團結進步法的立法提供了最有力的理論武器和正確的指導方向。中國共產黨在陜甘寧邊區時期對民族區域自治的實踐探索，對民族關系問題進行了初步研究，認識逐步深入，形成了“民族區域自治”制度的雛形，在新中國成立后得到進一步豐富和發展。黨的十三屆四中全會以后，我國民族團結理論研究和實踐發展進入了快車道。“三個離不開”政策、“兩個共同”以及“五個并存”等民族理論和政策，是對馬克思民族理論進行了極大的創新發展，它們結合實際發展需要，豐富了我國民族團結理論與實踐，為民族團結專門立法打下了堅實的理論實踐基礎。習近平總書記在2014年中央民族工作會議暨第六次民族團結進步表彰大會和2019年新中國成立70周年前夕召開的全國民族團結進步表彰大會發表的重要講話進一步證明了以習近平同志為核心的新一代中央領導集體更加重視民族團結進步事業，強調了民族團結“一家親”觀念，將民族團結進步內化于心，外化于行。

（三）價值評判

交易成本理論是用比較制度的分析方法研究經濟組織制度的理論，將這一制度引入法學研究，以立法成本和收益價值為目標，引導立法趨向。這一理論可以分析現實的法律制度在減少交易成本、提高經濟效益方面所起的規范性作用。在市場經濟條件下，要對民族立法進行經濟分析，一個重要的前提條件就是轉變傳統民族立法的觀念，即從“單純注重政治功能的民族法觀向政治功能與經濟雙重并重的民族法觀轉變”。通過理念轉變，我們才可以明確：民族立法不能忽視其政治功能，但在市場經濟條件下，它是一種經濟活動，也應注重其經濟功能。進而實現政治正確引領經濟發展，經濟發展厚植政治根基的雙向促進作用。按照馬克思“經濟基礎決定上層建筑”理論，消除貧困，實現共同富裕，中華民族的凝聚力、向心力會進一步增強，民族團結也會得到巨大鞏固。

三、優化我國民族團結進步立法體系

（一）民族團結進步法立法模式

根據民族團結進步立法模式，我國應該采用綱領式立法體例。其一，從我國現有法律體系來看，需要相對宏觀化、政策化的立法模式。我國現有法律體系在涉及民事、刑事、行政等少數民族權益問題時實現了有法可依，所以民族團結立法不需進行得過于詳盡。因此民族團結進步立法采用綱領式立法體例較為適宜。其二，從我國民族團結立法情況來看，綱領式立法模式可以指導地方民族團結立法，規范地方民族團結立法，保證地方民族團結立法的協調一致。由于缺乏一部介于地方民族團結立法和憲法之間的法律，地方民族團結立法出現了重復、矛盾、條款虛置等缺陷。地方立法人員素質與中央立法人員素質有異，在立法質量上很難提出過高的要求。中央出臺一部民族團結進步法加強對下指導，有助于宏觀上、原則上規范地方立法。其三，從《反分裂國家法》角度看，2005年3月通過實施的《反分裂國家法》僅有10條。民族團結立法亦應遵循簡約宏觀原則。在立法過程中，同時應該考慮《反分裂國家法》在制定方面存在的問題和不足，從長遠角度柔性引導、規范，確保兩法正反用力，加強民族團結和國家統一。

（二）民族團結進步法考量要素

1.文化要素的根本性

文化在一國立法中起著基礎性作用，是一國立法在設計初期必須考量的要素。我國少數民族主要居住在邊疆和農村，呈現“大聚居，小雜居”的特征。主體民族的文化傳承和建設與少數民族傳統文化的保留和發展之間在“大聚居，小雜居”環境下的呈現與少數民族逐步融入城市化進程中的表現不同，需要融合發展的時空過程。但是隨著我國城市化進程的不斷加快，大量少數民族群眾不斷移居到中、大城市中，少數民族的城市化問題已被提上日程，如何讓這些城市接納不同少數民族群眾和他們的獨特文化，讓少數民族群眾在較短時間內融入城市，因而制定民族團結進步法時需要認真回應。

2.立法的長遠性

我國是世界上民族問題處理得最好的國家。與美國的黑人問題、俄羅斯的民族問題、緬甸的民族問題以及中東國家民族問題等相比，我國民族的顯性問題幾乎可以忽略掉。這與中國共產黨的正確的民族政策息息相關。可以說，新中國建立至今是民族團結最好的歷史時期。從長期來看，民族問題中的潛在隱患也是存在的，民族團結進步法的立法必須具備長遠眼光，對“臺獨”“港獨”“疆獨”“藏獨”勢力須一并考慮，站在國家治理體系和治理能力現代化的高度，研究解決隱性問題，不但關注當下時局變化，還應聚焦國家統一后的民族融合問題，防止留下后遺癥。堅持依法治理民族事務作為依法治國的重要一環，是法治中國維護民族團結的重要保障，是打擊“暴力恐怖活動、民族分裂活動、宗教極端活動”的強力武器。各民族幸福安穩的生活、各項事業的穩步繁榮發展、民族團結的大好局面離不開依法治國。因此，民族團結法的立法應重點關注長遠性。

3.維權的前瞻性與效率性

近年來，國外勢力頻頻抹黑我國新疆、西藏人權問題，破壞我國在國際上的形象。這迫切需要一部民族團結立法，在維護民族統一、加強民族融合、抵制國外勢力破壞方面發揮應有的作用。同時，我國應對民族問題予以高度關注，應通過法治手段積極干預，為中華民族的振興提供強有力的法治保障，加強民族之間的互通互融，促進形成民族團結合力，共筑偉大復興中國夢。

（三）民族團結進步法的體系

1.單行式的立法

從我國現有立法體例模式來看，部門法大多以單行式來調整法律關系。立法體例多采取“總則——分則——附則”的主線。總則是一般原理原則的規范體系，這些規范是地方民族立法要遵守的共同規則，也是分則遵守的原則。分則是民族團結進步具體的規范體系，是民族團結體系的重要組成部分，是解決民族團結具體問題的標準，是總則的具體化。總則和分則之間是抽象與具體、一般與個別、普通與特殊的關系。總則統率分則，指導分則；分則是總則原理、原則的具體體現，分則不得與總則相抵觸。附則主要是規定文件的生效時間、解釋權、修改權的歸屬等問題。

2.立法間的關聯性

民族團結進步法立法應該在層級和效力以及利益考量上尋求適合的定位。具體而言，應位于憲法民族區域自治法之下，各自治區法律法規之上，與《反分裂國家法》基本平行、遙相呼應。另外，我國民族團結進步法功能在于解決我國全部現行民族法律規范的分類與協調，所反映的民族利益原則性更強、范圍更廣，應在現行的地方民族法律之上，成為統領、指導、規范性質的上位法。

3.邏輯結構的規范性

完整的法律條文應該包含行為要素和結果要素，實行行為后就應該有法律懲罰，用法律強制力確保法律保障權益的目的，才能實現法律規范行為的設想。法律的強制性和不可違背性，是保障法律不被違反或忽視的最關鍵因素。但遺憾的是，受限于憲法規定條文的籠統、上位法的缺失，許多法律條文在法律后果上出現缺位，導致法律條文成為“睡眠條款”，不具有實際約束力。這點在民族團結進步立法中應著力避免。換言之，民族團結法既要有行為規范的明確規定，也要有對違反規定的行為人的具體懲處規定，以使法律的邏輯結構更加明確。

4.法律監督的有效性

法律的生命在于實施。民族團結立法的制定和完善，需要中央和地方有效溝通與互動，按照科學立法、民主立法、依法立法的基本原則，實現良法善治。同時，要加強執法力度和監督機制，注重執法行為的合理性、民主性、科學性，注意引導與動員社會力量參與民族團結立法和執法監督，構建人大主導立法、政府保證社會力量參與和監督，徹底解決并去除以往因部門職權交叉、主體責任不明、監督機制缺失而形成的無法及時追責的痼疾。

四、結語

立法是法治建設的第一環節，也是保障人民群眾權益，深化改革的重要路徑。新時代研究民族團結問題不能僅局限于當下發生的局部問題，而應具有全局思維、長遠考量和規范意識。民族團結進步法的立法迫在眉睫，設計一部民族團結進步法，可與《反分裂國家法》遙相呼應、相互補充、相得益彰。兩法正反從兩方面共促民族大團結、國家大統一、社會大繁榮。民族團結立法的制度設計，能夠凝聚社會共識、引領社會風尚、推動民族團結，最終實現民族問題良法善治。

[責任編輯 樸蓮順]