經濟思潮更替、美國區域政策變遷與空間不均衡陷阱

摘 要：從美國區域經濟發展歷程來看，在不同經濟思潮流派影響下，美國區域政策的制定和實施也歷經由市場機制偏向、政府主導干預偏向再向市場機制偏向的過程，始終無法在政府干預與市場主導之間找到區域政策的平衡點。隨著區域之間的發展差距長期得不到徹底解決，美國區域差距問題正逐漸從經濟領域擴展到政治領域，各地區在經濟、社會、政治方面都在分道揚鑣，落入空間不均衡陷阱，讓美國付出了沉重的代價。由此，美國一些區域經濟學家開始反思在新自由主義思潮指導下的以“基于人”政策為主和現代“基于地”政策為輔構成的“新”區域政策有效性問題。為避免中國由于區域之間發展差距過大而落入“空間不均衡陷阱”、步入美國“后塵”，文章從闡述經濟思潮更替對美國區域政策變遷影響的角度出發，總結其區域政策的特征及其存在的主要問題，并在此基礎上提出對中國的啟示。

關鍵詞：經濟思潮更替 空間不均衡陷阱 區域政策

DOI：10.19592/j.cnki.scje.401924

JEL分類號： O11，E00，P41? ?中圖分類號： F129.9

文獻標識碼：A? ?文章編號：1000 - 6249（2023）06 - 001 - 17

一、引言

美國是世界上較早實施區域政策的國家（魏后凱，1997），自建國之初就開始積極運用區域政策來促進偏遠地區國土資源開發（如“西進運動”），以縮小區域發展差距和實現宏觀經濟增長。20世紀30至70年代初是美國區域政策的“盛世”，以政府主導干預為主要特征，出臺區域政策數量多且資金投入規模巨大。例如，30年代為應對經濟危機而實施的羅斯福“新政”（New Deal）中就涵蓋大量的區域政策，以及60年代為促進落后地區發展而實施的區域開發政策等。在政府長期持續的區域政策干預下，戰后美國經濟重心開始由傳統的東北部工業基地向西部、南部進行轉移，區域之間發展呈現趨同，與此同時，這一時期也是美國經濟增長的“黃金時代”。由此，一些經濟學家將這一時期美國經濟的繁榮歸功于落后地區向發達地區“追趕”的結果：飛機制造、石油化工等戰后新興工業在西部和南部發展迅速，與東北部傳統工業基地相結合，進一步強化了美國工業在全球的“統治”地位；以政府主導、大規模開發為特征的區域政策幾乎促使每個落后區域都形成優勢主導產業，并在參與全球化貿易浪潮中被注入新的發展活力，落后地區迅速發展成為新的增長引擎，與發達地區之間失業率、勞動生產率差異逐步縮小，區域之間呈現發展趨同的同時也促進了宏觀經濟持續增長。

進入20世紀80年代，美國區域經濟發展出現新趨勢。一方面，區域之間發展呈現分化。區域經濟的領先者和落后者開始交替，一些傳統工業發達城市逐漸衰退成為“鐵銹地帶（Rustbelt）”，而另一些過去經濟發展落后的地區逐漸興起成為“陽光地帶（Sunbelt）”。另一方面，城市成為經濟增長引擎。越來越多的學者認為城市是人類最偉大的發明與最美好的希望，城市的未來將決定人類的未來（Glaeser，2011）。在保守主義回歸的大背景下，凱恩斯主義逐漸讓位于新自由主義，區域之間發展的分化導致美國政府及學界開始重新審視之前強調政府主導干預的區域發展政策（即傳統“基于地”政策）1，認為其投資大、周期長且收效并不顯著，應予以逐步廢除。

此后，新經濟地理理論的興起又進一步削弱了 傳統“基于地”區域政策實施的理論基礎。新經濟地理理論認為，經濟活動集聚可以提高規模經濟水平、促進知識溢出、降低公共設施邊際成本等，進而提升經濟運行效率、促進經濟增長以及增加居民福利水平。在擁躉新經濟地理理論相關學者的影響下，美國政府實施區域政策的目標開始由“平衡區域發展”轉向“促進城市繁榮”，并在具體政策舉措上進行調整，實施“新”區域政策：一方面側重“基于人”政策，即通過降低勞動力遷移成本，鼓勵勞動者由落后地區向發達地區遷移，通過勞動力自由遷移來解決落后地區就業不足和區域間居民收入差距問題，同時建立福利國家，通過提高政府轉移支付、增加公共部門就業等手段解決貧困及失業問題；另一方面，輔之以現代“基于地”政策，以社區為基本空間單元，重點針對大城市中部分經濟衰退的社區，采取稅收及投資優惠等短期措施來復興社區經濟。

進入20世紀90年代以后，美國政府推動落后及衰退地區發展的做法開始導致嚴重的后果。首先，美國區域之間的差距并未因人口自由流動和福利國家建設而得到緩解。正如Sampson（2012）所言，“當前美國社會經濟不平等都是在空間中組織起來的”。其次，值得警惕的是，美國區域差距問題已經逐漸從經濟領域擴散到社會及政治領域，引發社會動蕩、政治沖突等一系列問題。落后地區經濟持續不景氣現象，造成當地居民絕望情緒蔓延，甚至一些居民抱有“同歸于盡”的想法。“如果我們被告知對整個國家不再重要，我們將會沉沒，那么整個船將一起下沉”（Rodríguez-Pose，2018）。此外，美國區域發展不平衡也在一定程度上導致其民粹主義盛行，政客為了贏得“鐵銹地帶”和“立交橋（Flyover）地帶”的選票而采取一些激進的政策，導致美國政府在逆全球化道路上越走越遠2。

作為一個發展中大國，為改變區域差異較大、發展不平衡的基本國情，中國政府始終積極開展相關實踐探索。盡管從20世紀90年代開始至今，中國已經探索出了一條兼具公平與效率的區域協調發展道路（劉秉鐮等，2020），但依然面臨南北差距等新的問題（年猛，2019）。從美國當前區域發展面臨的主要困境來看，如果不重視并妥善解決區域之間發展不平衡問題，區域發展差距過大將會由一個單純經濟問題引致全國層面的社會、政治困境，從而落入“空間不均衡陷阱”3。為避免中國由于區域之間發展差距過大而陷入“空間不均衡陷阱”、步入美國“后塵”，本文從闡述經濟思潮更替對美國區域政策變遷影響的角度出發，總結其區域政策的特征及其存在的主要問題，并在此基礎上提出對中國的啟示。

本文余下部分如下：第二部分為美國區域政策變遷歷程；第三部分總結美國區域政策的特征及其存在的問題；第四部分是空間不均衡陷阱與美國區域經濟學家的反思；第五部分是美國區域政策變遷對中國的啟示。

二、經濟思潮更替與美國區域政策變遷

從美國區域經濟發展歷程來看，其區域政策的制定和實施始終受到經濟思潮的影響，并隨著經濟思潮的更替而進行變遷。在不同經濟思潮流派影響下，市場自由主義、政府干預主義等在不同時期在美國政治及學界占據主導地位，美國區域政策的制定和實施也歷經由市場機制偏向、政府主導干預偏向再向市場機制偏向的過程，始終無法在政府干預與市場主導之間找到區域政策的平衡點。

（一）市場自由主義主導時期的區域政策：1776至20世紀30年代初

美國自建國之初就面臨國內區域發展不平衡問題，主要表現在發達的東北部工業基地與落后的南部農業區的發展差距（張力、夏露林，2010）。受傳統自由主義思潮影響，美國政府相信依靠市場機制可以解決國內區域發展不平衡問題。1783年，美國開始由大西洋沿岸向西進行土地開發和領土擴張，歷經一百多年，史稱“西進運動”。人口遷移、土地開墾、礦產開采、鐵路修建以及新城涌現是美國“西進運動”的主要表現（陳奕平，2002）。從國土空間范圍來看，美國“西進運動”開發的土地范圍從阿勒格尼山橫跨北美洲大陸直至太平洋沿岸，相當于美國建國之初13個州總面積的7.5倍。從經濟效果來看，西部開發從農產品、礦產、能源等原材料供給和工業品需求兩個層面共同促進了東部地區的工業化，同時西部地區由于人口及資本的涌入也獲得了極大的發展機遇。

在“西進運動”過程中，美國聯邦政府制定和出臺了一些帶有明顯區域政策色彩的管理及投資政策，主要體現以下三個方面：一是頒布“西北準州地區條例”，規定新成立的州與原來各州在一切方面都享有同等地位，從法律制度層面上保障向西部遷移居民的生命和財產安全及宗教自由等權益；二是規范開發者行為和商業秩序，塑造一個良好的市場環境；三是制定土地開發、交通基礎設施投資等政策，鼓勵居民“西遷”和吸引私人資本參與西部開發。但受傳統自由主義思潮影響，美國政府及主流學者篤信市場機制的完美作用。因此，這一時期的區域政策仍然以促進市場機制的發揮為主要導向，但此時美國區域經濟發展主要呈東北向西走勢，東西呈良性互動發展的態勢，而南部地區由于未受到私人資本的光顧和國家區域政策的扶持而始終處于落后的狀態（沈濱、王海龍，2000）。當然，由于自由放任，西部開發運動也帶來一些深刻的負面影響，如增長過度依賴對自然資源的粗放開采、未能妥善處理效率與公平以及南北之間的發展差距等（福克訥，1964；江涌、葉初升，2000）。

（二）政府干預主義主導時期的區域政策：經濟大危機至20世紀60年代

1929年，全球主要資本主義國家紛紛爆發經濟危機，美國也未能幸免。經濟大危機引發西方經濟思潮的巨大變革，傳統放任自由主義思想受到批判。為盡快走出經濟危機的陰霾，以“羅斯福新政”為特征的政府干預主義開始在政府制定相關政策中占據主導地位。

1.經濟危機與“羅斯福新政”

1929—1933年，美國實際GDP下降30%，失業率從3.2%上升到24.9%，尤其是南部地區經濟處于崩潰邊緣，影響了全國的經濟復蘇和社會穩定。此時，美國總統胡佛仍然堅持運用市場內在調節機制戰勝蕭條，但他的政策在其任期內并未帶來任何起色。1932年，主張政府干預，提出創造“新的政策”、“以更公平的機會來共享國家財富分配”的羅斯福贏得總統大選。1933年，羅斯福上任后即刻推出“新政”，實施救濟（重點解決失業問題）、復興（重點通過刺激總需求以恢復經濟常態）和改革（重點推進銀行等金融制度改革，規范金融市場）三大舉措。

經濟大危機直接引發學術界對傳統放任自由主義的反思，一些學者開始強調政府在宏觀經濟中的作用。1936年，英國經濟學家凱恩斯發表《就業、利息和貨幣通論》，為政府干預經濟奠定了理論基礎。此后，1943年波蘭經濟學家羅森施泰因-羅丹（Rosenstein-Rodan）在《東歐與東南歐工業化的問題》一文中，提出“大推進”（Big Push）理論，為政府推進落后和衰退地區發展奠定了理論基礎。

“羅斯福新政”背景下，美國區域政策開始萌芽，同時美國政府還專門設立區域發展機構來負責管理落后地區的經濟發展。這些機構主要分為兩類：一類是負責管理具體區域長期發展的機構，如最早成立的區域開發機構—田納西河流域管理局（Tennessee Valley Authority，簡稱TVA），負責該區域的基礎設施建設、基本公共服務完善以及自然環境條件改善等工作；另一類管理某類區域發展項目的機構，如公共工程管理局（Public Works Administration，簡稱PWA）和國家資源委員會（The National Resources Board，簡稱NRB），前者主要負責大型基礎設施和公共服務項目，后者主要負責制定資源開發的公共政策，協調聯邦、州和地方政府的分工和費用分攤等問題，建立各層級政府協調機制。盡管“新政”的主要目的是恢復宏觀經濟，但這些針對落后地區的基礎設施以及基本公共服務等建設為這些地區的后續發展奠定了基礎，重塑了美國區域經濟發展格局。Bateman et al.（2009）的研究也證實，1933—1945年期間，一個州的基本公共領域投資增長與戰后制造業增長顯著正相關，南部地區因為“新政”時期的基本公共投資增加而在“二戰”后的三年內吸引了大量工業企業。

2.人口遷移與“偉大的社會”

進入1960年代，美國農村、小城市地區發展滯后于大都市區域，提供就業崗位無法滿足“嬰兒潮”一代人需要，大量勞動力開始由農村、小城市向大都市區進行遷移。這一時期的人口遷移趨勢對美國區域經濟格局產生以下兩方面影響。一方面，進一步加大了大都市區與其他地區之間的發展差距。據美國農業部統計，1962—1964年期間，人口低于5萬的縣約1/3的人口流入大都市區。一些縣經歷了數十年的人口持續流出，這些地區的政客甚至尋求聯邦政府的幫助，希望通過增加本地就業來阻止年輕人進城。另一方面，造成大城市過度擁擠。人口大量流入造成大城市就業崗位、住房等基本共服務供給不足，產生大量以外來人口居住為主的衰退型社區，易引發城市騷亂，對大城市的社會穩定和經濟發展帶來負面影響。

為解決上述矛盾，時任美國總統約翰遜提出“偉大社會”（Great Society）構想，以經濟繁榮和消除族群不平等為主要目標。值得注意的是，美國落后區域及大城市衰退社區與黑人分布高度吻合（Hardy et al.，2018）。一些學者及政府相關部門政策制定者認為，實現族群平等應當采用區域政策，并在促進人口在區域間均衡布局這一觀點上達成共識（Sundquist and Mields，1980）。為實現人口空間分布更加均衡，在區域政策方面，美國重點實施以下兩大舉措。

一是繼續實施大規模區域開發戰略。1965年，美國正式啟動了阿巴拉契亞地區開發計劃。與田納西河谷地區開發計劃相比，阿巴拉契亞地區開發計劃有了明顯改進。第一，在“硬環境”建設基礎上，增加了對“軟環境”建設的關注。“硬環境”建設方面，強調基礎設施建設對經濟發展的推動作用。一方面，通過加強與周邊發達地區交通連接，為阿巴拉契亞地區全面參與區域間經濟合作創造條件。另一方面，開發水壩、水庫等資源項目，為本地工業化發展提供能源保障。“軟環境”建設方面，重點實施發展教育及職業培訓、增加健康和營養方面的投資等舉措，培育人力資本。第二，修復生態環境。重點包括建設污水凈化系統、進行土地和礦山復墾等。第三，選擇未來有顯著增長潛力的地區進行集中投資，以打造核心增長極，改變過去“撒胡椒面”式的投資方式。第四，建立區域協調機制。設置阿巴拉契亞地區委員會（Appalachian Regional Commission，ARC），促進區域之間開展分工與合作，避免出現“以鄰為壑”行為。

二是加大對落后地區扶持力度。1965年美國設立經濟發展局（Economic Development Administration，EDA），主要任務是為落后、貧困、大量失業以及就業不足的區域提供必要的財政援助及制定區域發展規劃等。與其他機構相比，EDA更加注重以下兩個方面。第一，重視貧困地區的長期發展規劃。EDA要求受援地區根據自身發展需要和資源稟賦條件，提交整體經濟發展計劃（Overall Economic Development Plan，OEDP），EDA再根據此計劃進行評估，確定投資額度，并確保發展資金得到有效利用。第二，加強區域合作。EDA將經濟關聯性較強且空間相鄰的多個貧困縣納入多縣經濟開發區（Multicounty Economic Development Districts，MEDDs）1框架下進行規劃和開發，以充分挖掘區域發展潛力。

盡管一些學者認為，20世紀60年代至70年代初，美國政府通過設立ARC和EDA兩大機構促進落后地區發展，有效縮小了區域之間的發展差距（Hansen et al.，1990）。但也有一些學者對該時期區域政策的有效性表示懷疑。例如，阿巴拉契亞計劃是美國投資規模最大的區域發展項目，但Glaeser and Gottleib（2008）發現，大規模交通基礎設施投資和其他形式的支出并未顯著提升該地區的財富水平。此外，對扶持區域的選擇存在質疑。例如，EDA在成立之初，將發展項目給予最具有發展潛力的落后區域，注重效率原則。隨后，EDA更加注重公平，將項目批準原則修改為“最差優先（worst first）”，即失業率最高或低收入家庭比例最大的地區。

（三）市場自由主義回歸時期的區域政策： 20世紀70年代至今

自“羅斯福新政”實施到20世紀70年代，政府干預已經深入美國經濟社會方方面面。但1973、1978年兩次石油危機的沖擊，讓美國等西方發達國家陷入“滯漲”的泥潭，以凱恩斯主義流派為代表的政府干預主義經濟政策完全失效，信奉市場萬能的新自由主義開始登上舞臺。在新自由主義思潮影響下，美國政府開始取消“新政”以來的諸多經濟社會政策，傳統的區域政策也開始受到挑戰。

1.宏觀經濟下行與傳統區域政策退出

進入20世紀70年代，在石油危機沖擊下，美國及其他主要發達經濟體宏觀經濟面臨“滯漲”困擾，宏觀經濟下行、通貨膨脹高居不下、失業率不斷攀升。這一階段，美國整體經濟表現欠佳，與推進區域平衡發展相比，恢復宏觀經濟運行、平衡財政預算成為首要問題。與此同時，以凱恩斯主義流派為代表的政府干預主義政策失靈給予信奉市場萬能的新自由主義2登臺的機遇。在新自由主義思潮影響下，保守主義重新回歸美國政界，聯邦政府不再鼓勵實施任何形式的區域政策，一些原有的區域開發項目及相關機構開始受到削弱。例如，尼克松總統在連任后以及里根總統時期都嘗試過撤銷阿巴拉契亞地區委員會（ARC），盡管該決議未獲通過，但針對阿巴拉契亞投資的項目資金確被大幅消減。而針對重點負責落后地區長遠發展的經濟發展局（EDA），卡特總統在任時期要求其追求短期發展目標，以實現刺激經濟的作用，但效果較差。里根時期則逐步淘汰多個EDA項目，并對EDA的開支進行大幅消減。

Hansen（1990）認為區域政策在經濟繁榮時期更容易實施，一方面是因為在經濟快速增長時期，經濟空間結構問題更加突出；另一方面是因為增長本身促使經濟利益在空間范圍的再分配更加可行。綜上所述，受宏觀經濟不景氣影響，美國政府沒有財力來繼續支持落后地區大型的開發項目，同時，受新自由主義思潮的影響，保守主義重新在政界占據主導地位，政策制定者逐步拋棄凱恩斯主義式的政府干預政策，相信自由市場能夠實現區域發展均衡，傳統區域政策開始走向衰落。

2.“城市的勝利”與“基于人”政策興起

進入20世紀80年代，美國區域發展呈現新的分化，一些傳統工業發達地區逐漸衰退成為“鐵銹地帶（Rustbelt）”，而另一些過去經濟發展落后的地區逐漸興起成為“陽光地帶（Sunbelt）”。與此同時，城市被廣泛認為是經濟增長的引擎，21世紀是“城市勝利”的時代。一些區域經濟學家甚至認為城市是解決區域發展差距和居民收入差距的萬能鑰匙。在新經濟地理學、城市經濟學等理論支撐下，美國區域政策開始以充分發揮聚集經濟效應為施策重點。

第一，以社區為核心，吸引要素在空間上聚集。為促進落后或衰退地區經濟發展，美國政府改變以往以大規模空間尺度開發為特征的區域政策，轉向以社區為基本空間，通過給予其投資優先、稅收優惠、基本公共服務提升等舉措，引導企業等各類要素向社區聚集，提升社區可持續發展能力。1993年，美國政府實施賦權區和企業社區法（Empowerment Zones and Enterprise Communities Act），對符合一定條件的社區，通過增加政府投資、降低稅收等舉措吸引商業活動聚集，以促進經濟增長和降低失業率。2009年，實施社區可持續發展計劃（Sustainable Communities program），一方面改善城市和農村社區經濟社會發展環境，另一方面促進社區加快形成創新集群，以實現經濟增長的可持續。2010年，開始實施鄰里承諾計劃（Promise Neighborhood program），重點提升落后社區的教育質量，以提高落后社區居民的人力資本水平，同時達到吸引優秀人才的目的。2017年，實施減稅和就業法案（Tax Cuts and Jobs Act of 2017，TCJA），設立投資收益稅收延期或減免的機會區（Opportunity Zones）來為落后地區提供就業的機會。

第二，區域政策的制定和實施更加注重成本與收益的平衡。一方面，提高聯邦政府資金的使用效率，追求項目投資收益的最大化。同時，美國政府通過建立并優化相關部門之間的合作機制，來避免投資與建設重復，以節約資金成本。另一方面，放棄過去大規模投資、大面積開發和以實現長遠目標為特征的傳統“基于地”政策，轉向以社區為空間單元，投資規模小、操作較為靈活、短期目標為特征的現代“基于地”政策。

綜上所述，20世紀70年代以來，在新自由主義思潮以及經濟學家關于“城市是解決區域發展和居民收入差距的萬能鑰匙”觀點的影響下，美國聯邦政府以充分利用市場機制和減少政府干預為基本導向，開始對區域政策制定和實施進行大幅調整，實施“新”區域政策。一方面，全力推進“基于人”的區域政策，以促進人口由落后地區向發達地區、由農村向城市進行遷移，以充分利用城市的聚集經濟效應來實現縮小區域發展差距的目的。另一方面，傳統“基于地”政策向現代“基于地”政策進行轉變，以達到減少政府干預的目的。但從實施效果來看，新自由主義思潮影響下的區域政策轉變并沒有達到縮小美國區域之間發展差距的目的，“鐵銹地帶”和“立交橋地帶”的問題不但沒有得到解決反而日益加劇，優質勞動力向大城市的遷移反而加劇了落后地區的進一步衰退。

三、美國區域政策變遷的特征

在市場自由主義與政府干預主義兩大經濟思潮更替影響下，美國政府針對區域政策的制定與實施也隨之進行調整與改變。總體來看，美國區域政策具有從“平衡區域發展”轉向“維護城市繁榮”、從傳統“基于地”政策轉向“基于人”政策為主、從國家重大發展戰略中逐漸退出以及政治性撥款傾向更加明顯等變遷特征。

（一）從“平衡區域發展”轉向“維護城市繁榮”

從“西進運動”、“羅斯福新政”到“偉大的社會”，盡管經歷市場自由主義思潮向政府干預主義思潮的轉變，美國政府始終重視區域之間發展的平衡，區域政策的制定與實施以“平衡區域發展”為基本目標，希望通過推動落后地區發展、縮小區域之間的發展差距，實現經濟與人口在空間上的均衡分布。至20世紀70年代以后，由于政府干預主義政策面對宏觀經濟“滯漲”情形完全失靈，以新自由主義流派為代表的市場自由主義開始對美國經濟政策制定產生決定性影響，以政府大規模干預為特征、平衡區域發展為主要目標的傳統區域政策逐步被拋棄。與此同時，隨著人口開始向城市尤其是大都市進行大規模遷移，一些區域經濟學家認為通過促進城市化、鼓勵人口由落后地區向發達城市進行遷移，可以實現“從集聚中走向平衡”，從而解決區域發展差距問題。由此，在新經濟地理學、城市經濟學等理論支撐下，美國區域政策開始以充分發揮聚集經濟效應為重點，由“平衡區域發展”轉向“維護城市繁榮”。

（二）從傳統“基于地”政策轉向“基于人”政策為主與現代“基于地”政策為輔

從具體實施路徑和實現目標來看，區域政策大體可以分為“基于地（Place-Based）”和“基于人（People-Based）”兩類：“基于地”政策以“地區繁榮（Place Prosperity）”為目標，側重于改善局部地區發展條件（例如，實施稅收優惠、提高交通等基礎設施水平來吸引外來投資），以實現縮小區域差距的目的；“基于人”政策以“人民富裕（People Prosperity）”為目標，側重于降低勞動力流動成本，促進欠發達地區勞動力向發達地區轉移，主張政府用市場化手段解決區域差距問題（Bolton，1992；Neumark and Simpson，2015；Duranton and Venables，2018）。

根據美國區域政策實踐變遷歷程，我們又可以將“基于地”政策分為傳統“基于地”政策和現代“基于地”政策兩種類型。傳統“基于地”政策是指通過政府巨額投資及制定特殊優惠政策來大面積改善欠發達地區發展條件的舉措。在新自由主義思潮在美國政界取得絕對影響力之前，區域政策都是以傳統“基于地”政策為主，如“西進運動”、田納西河谷地區以及阿巴拉契亞地區的開發政策等。20世紀70年代以后，在新自由主義理念深入人心、“城市是解決區域發展和居民收入差距的萬能鑰匙”的觀點普遍流行以及政府財政赤字嚴重的背景下，美國政府開始實施“基于人”為主的區域政策，以充分利用市場機制。同時，為進一步減少政府干預，美國對傳統“基于地”的區域政策進行大幅削減和調整，轉向以社區為空間單元，側重于針對社區發展情況進行局部改善的現代“基于地”政策1，并將其作為補充政策來輔助“基于人”政策的有效實施。

（三）區域政策在國家經濟發展戰略中地位下降

在20世紀70年代以前，區域政策在美國國家經濟社會發展戰略中具有舉足輕重的地位。例如，在“西進運動”中加快了開疆擴土和新增長空間的形成，在“羅斯福新政”時期加快了宏觀經濟復蘇的進程以及在“偉大的社會”中加快了落后地區的發展。20世紀70年代以后，受新自由主義思潮的影響，政府干預逐步讓位于市場自由調節機制，隨著以大規模政府干預為特征的傳統“基于地”政策逐步退出區域政策體系，美國區域政策在國家經濟發展戰略中的地位開始下降。主要表現在以下兩個方面。

一方面，政策目標由長期轉向短期。20世紀70年代以前，美國在制定區域政策方面更加注重政策目標的長期性。例如，針對田納西河谷、阿巴拉契亞等地區的發展政策，往往設定一個比較長遠的發展目標，以保證政策標的區域真正實現可持續發展。70年代以后，區域發展的戰略色彩逐漸變淡，區域政策開始更加注重短期目標、更多作用于逆經濟周期的調節。因此，在項目選擇上，以周期短和見效快的項目為主，尤其是短期內能夠實現就業崗位的快速增加。例如，EDA在設立之初的目的是為衰退和落后地區制定長遠發展計劃，但是在卡特時期，總統則明確要求EDA的主要目標是短期刺激經濟和促進就業，實施“短平快”項目。

另一方面，政策規模逐漸縮小。二戰之后的一段時期內，美國區域政策迎來繁榮期，投資規模加大、政策優惠力度顯著、涉及區域發展的方方面面，且以遠期目標為主，這時的區域政策具有明顯的“大推進”（Big Push）特征。然而，隨著新自由主義流派為代表的市場自由主義思潮的影響，國家資本主義制度逐步讓位于經濟保守主義，“小政府”思想開始回歸，對傳統區域政策改革的呼聲也不斷增加。進入20世紀70年代，EDA等區域政策制定機構資金被逐漸縮小，但項目數量卻不斷增加，呈現“撒胡椒面”的特征。進入90年代以后，針對大范圍欠發達地區實施大規模扶持的區域政策（即傳統“基于地”政策）基本上已經無法通過國會立法（Bolton，1992），取而代之的則是以資金投入規模較小、空間尺度較小的衰退社區扶持政策（即現代“基于地”政策）。

（四）政治傾向性更加明顯

區域政策尤其是傳統“基于地”政策，往往伴隨著大量的項目投入資金、優惠的政策舉措，等等。因此，在美國政界，區域政策往往被認為是“豬肉桶（Pork Barrel）”，即區域政策是一種政治撥款，用以獲得選票和平衡區域之間政治利益的分配。Sharma（2017）認為，執政黨基于政治考慮將公共資金分配給特定選區的情況，會損害更廣泛的公共利益。

隨著美國兩黨競爭愈發激烈，區域政策作為政治家獲取某一選區居民選票的一種手段重要性日益提升，由此導致區域政策逐漸偏離了扶持落后地區發展、促進區域之間平衡發展的原有路徑，政治傾向性更加明顯。除此之外，由于政治傾向性明顯，聯邦政府制定區域政策受到約束條件增加，不僅需要考慮縮小區域間差距和促進欠發達地區發展，還要考慮各州之間、政治精英層之間、兩黨之間的政治利益分配。

四、空間不均衡陷阱與美國區域經濟學家的反思

區域發展不平等在政治上太危險，不容忽視。2016年美國總統大選結果震驚全球的同時，也揭示了美國國內區域之間巨大的經濟社會發展差距。美國區域差距問題正逐漸從經濟領域擴展到政治領域，各地區在經濟、社會、政治方面都在分道揚鑣（Gordon，2018），落入空間不均衡陷阱。由此，美國一些區域經濟學家開始反思在新自由主義思潮指導下的區域政策的有效性問題。

（一）空間不均衡陷阱及其美國表現

實現區域平衡發展是一個大國始終面臨的重要目標之一（陸銘、向寬虎，2014）。對于一個大國來說，區域之間長期經濟發展的不平衡會陷入空間不均衡陷阱，從而引發一系列政治社會問題，不容忽視。空間不均衡陷阱涵蓋以下兩個層面的內涵：一是陷入“強者越強、弱者越弱”（即馬太效應）境地而無法脫困，這主要來源于聚集經濟效應的極化作用，導致業已形成的“核心－邊緣”的空間結構很難被打破；二是區域之間長期經濟發展差距而引致政治分裂和社會動亂。與經濟差距本身相比，區域發展不平衡帶來的政治社會分裂問題，更加危險。

美國區域差距問題正逐漸從經濟領域擴展到政治領域，國家凝聚力下降，各地區在經濟、社會、政治方面都在分道揚鑣（Gordon，2018）。總體來看，美國已經落入空間不均衡陷阱并主要表現在以下兩個方面。

1.經濟上：居民收入不平等加劇

雖然導致美國居民收入不平等的根本原因在于政治制度，但是基于此制定的區域政策卻在一定程度上影響了不平等的程度。從國家層面來看：在1934—1970年期間，美國居民收入不平等現象呈縮小趨勢，同期前10%群體稅前收入由占全國比重的49.06%下降至33.31%，這一時期也是傳統“基于地”政策在美國由形成走向興盛的時期；1970年以后，隨著新自由主義思潮的登臺，在區域政策方面，傳統“基于地”政策開始逐漸退出，美國政府對落后地區扶持的力度也隨之減弱，這一時期美國居民收入不平等情況又開始加劇；從1970—2019年期間，前10%群體稅前收入占全國收入比重由33.31%增加至45.35%，而從財富來看，同期前1%群體財富占全國比重則由26.37%增加至34.87%。從區域層面來看（根據圖1所示）：1948—2021年期間，美國區域經濟增長確實呈現交替增長態勢，一些區域獲得了顯著的增長，如東南部區域、西南區域和遠西區域；而另外一些區域則呈現顯著衰退趨勢，如中東部區域、五大湖區域、平原地帶、新英格蘭區域等；由于區域之間發展不平衡且呈現顯著增長與滯后更替的現象，從八大區域的變異系數來看，變化趨勢并不顯著，僅從1948年的2.27降至2021年的2.26，可以說，總體來看，美國區域差距未能呈現縮小態勢。

2.政治上：落后及衰退地區的持續“報復”

隨著傳統“基于地”政策的退出，以“基于人”政策為主和現代“基于地”政策為輔構成的“新”區域政策體系并未達到縮小區域發展差距的目的，導致一些地區長期陷入落后或蕭條困境，無法實現經濟可持續發展，在整個國民宏觀經濟系統中貢獻度較低，毫無存在感。這些落后或蕭條區域被稱為“立交橋（Flyover）地帶”和“鐵銹地帶（Rustbelt）”，并且這種帶有貶義的稱謂被廣泛使用。持續的貧困、經濟衰退以及就業機會的缺乏引發這些區域當地居民的不滿，負面情緒逐步加劇，甚至讓這些地區居民萌生“同歸于盡”想法，長期的區域經濟發展差距開始引致諸多社會問題，甚至導致民粹主義的興起（Rodríguez-Pose，2018）。

過去民粹主義主要發生在欠發達國家，如尼日利亞、印度尼西亞、泰國等國。然而，近期民粹主義卻在發達國家興起，美國、英國、法國、德國以及加拿大等國家紛紛受到了民粹主義的困擾（Mudde and Kaltwasser，2012），英國脫歐公投成功以及特朗普當選美國總統被認為是顯著的標志（Essletzbichler et al.，2018）。與發展中國家一樣，發達國家民粹主義的興起同樣受到了政治怨恨的推動（Cramer，2016），并具有明顯的地理特征。美國的民粹主義主要集中在經濟長期衰退的地區，特朗普成功當選總統在很大程度上要歸功于“鐵銹地帶”和“立交橋地帶”州的選票支持（Rodríguez-Pose，2018）。同樣，在英國脫歐公投過程中，倫敦等大城市及一些經濟具有活力區域的大多數選民傾向于留在歐盟（Lee et al.，2018），而集中在英格蘭北部及東部的工業衰退和貧困地區則是脫歐的主要支持者，例如在過去25年里GDP增長率一直徘徊在底部的林肯郡是脫歐投票中支持率最高的地區之一（McCann，2016）。

綜上所述，在美國，那些經濟上“無關緊要”的區域已經厭倦了其在整個國民經濟中的定位，持續利用政治上的投票權來“報復”那些壓制他們發展潛力的制度，致使本國貿易保護主義抬頭和“逆”全球化。

（二）區域發展不平衡與美國區域經濟學家的反思

盡管有一些研究認為傳統“基于地”政策成本高且收效甚微，而采取以“移民就業”、完善福利制度為主的“基于人”政策和輔之以社區為主要單位的現代“基于地”政策為構成的“新”區域政策成效更為顯著（Glaeser and Gottlieb，2008；Busso and Kline，2008；Bernini and Pellegrini，2011；Kline and Moretti，2014a；Neumark and Simpson，2015），“新”區域政策傾向于維護城市的繁榮，充分發揮城市聚集經濟的作用，以吸引大量勞動力遷入，這樣，就不需要在落后和衰退地區創造就業機會，從而節省大量資金，但從結果來看，“新”區域政策并沒有縮小美國區域發展差距，落后及衰退地區問題依舊嚴峻。這促使一些區域經濟學家開始反思新自由主義思潮對區域政策的負面導向。

1.市場自由主義再回歸下的“新”區域政策失靈

“新”區域政策的行之有效需要滿足一定的前提條件：一是勞動力有強烈向發達地區遷移的意愿且遷移無摩擦；二是聚集能夠使大城市持續獲得更高的生產效率；三是當聚集經濟達到一定程度時，擴散效應開始發揮作用，從而促進經濟活動由發達地區向欠發達地區轉移。在滿足以上三個前提的情況下，促進城市繁榮發展、實現要素空間集聚是政府的最優政策導向。然而，已有證據表明，美國并不具備上述條件，主要表現如下。

首先，勞動力流動趨勢下降。盡管美國政府自20世紀80年代以來頒布各種措施來促進勞動力流動，但人口遷移率卻不斷下降。1950—2005年期間，人口跨縣流動率由13%下降至3.9%（Austin et al.，2018），一些身處衰退或落后地區的勞動者寧可選擇退出勞動力市場，也不向大城市流動。與此同時，阻礙勞動力遷移的因素也始終無法消除。如文化、語言、技能及生活習慣等方面的差別（Hellerstein et al.，2011），發達地區不斷攀升的房價以及技能和職業門檻的不斷提高（Johnson and Kleiner，2020），區域之間福利制度的差別等，都在提高勞動者的遷移成本。

其次，發達地區存在無效邊際。在美國，高技能工人、優質資本等要素高度聚集在發達的大都市區，新增高端要素所帶來的邊際收益逐步下降，甚至會過度聚集而導致邊際收益為0甚至為負，產生無效邊際（Inefficient Margin）現象。從空間維度來說，這是要素空間不匹配造成的結果。Fajgelbaum and Gaubert（2020）認為：不同類型的工人在不同區域的生產效率和溢出水平存在差異，發達地區的高技能工人溢出效應小，大量高技能工人聚集在發達地區會導致這些工人的溢出效應不能完全發揮；雖然發達地區高技能工人之間的積極溢出能夠促進生產率提高，但是發達地區高技能工人對低技能工人的溢出小于欠發達地區高技能工人對低技能工人的溢出，從而抵消了發達地區高技能工人之間產生的溢出。而只有當工人在每個區位產生的凈收益與機會成本相等，空間分配才會達到最優（Hsieh and Klenow，2009）。

最后，擴散效應存在空間邊界。聚集經濟存在正外部性、促進生產率提升的同時，隨著經濟活動的進一步集中，聚集中心規模擴大會產生擁擠等負外部性，導致聚集成本上升。當聚集成本大于集聚收益，即產生聚集不經濟時，經濟活動會由中心向外圍擴散。但擴散存在邊界，Duranton and Venables（2018）的研究認為，聚集經濟理論只能夠解釋擁擠中心城市的經濟活動擴散到外圍二級城市或者衛星城市，即使擴散效應產生，經濟活動也不會轉移到偏遠的欠發達地區。

然而，美國政策制定者及主流經濟學家仍然篤信新自由主義、新經濟地理等相關理論對區域經濟差距的合理性的闡釋，并據此制定“新”區域政策。一方面高呼“城市的勝利”，宣傳經濟活力依賴于聚集經濟；另一方面不斷縮減傳統“基于地”政策的資助規模，用邏輯縝密的理論解釋資助欠發達地區是無效率的（Kline and Moretti，2014b）。然而，從具體實踐結果來看，“新”區域政策效果遠不如預期，美國國內出現了區域發展差距與居民收入差距雙重擴大的困境。

2.傳統“基于地”政策退出加劇美國“去工業化”

20世紀70年代以來，隨著勞動力、土地等要素成本不斷上升，以及美聯儲實施強勢美元政策致使美元不斷升值，美國制造業國際競爭力不斷削弱，從新英格蘭到五大湖地區的傳統工業中心面臨嚴峻挑戰。由此，美國制造業開始尋找要素成本相對較低的區域，以降低生產成本。但這一時期，由于傳統“基于地”政策的逐步退出，美國政府基本停止了對相對落后地區的各項投資，導致這些欠發達地區基礎設施落后、人力資本水平較低，無法承接發達地區的制造業轉移。與此同時，一些勞動力資源豐富、土地成本較低且對外商投資具有政策優惠的一些新興經濟體（如亞洲四小龍1等），開始吸引大量的美國制造業企業。

不僅僅是一些傳統的、面臨衰退的制造業，而一些具有比較優勢的高生產率行業的企業也離開了美國。隨著大量制造業企業外遷，美國開始進入“去工業化”階段，導致大量制造業工人失業以及傳統工業基地長期陷入“蕭條”困境。1979年，美國制造業就業人數達到頂峰，為1955.3萬，占全部就業人口比重達21.6%，至2019年則下降至10.9%。

3.鼓勵城市繁榮致使城市內部居民收入不平等擴大

盡管促進各類要素向城市聚集，有助于發揮城市的聚集經濟優勢、提高全要素生產率和技術創新，但過度聚集也會產生負的外部性，造成勞動力市場競爭加劇，高技能勞動者與低技能勞動者收入分化嚴重。雖然一些學者對城市居民收入差距問題持樂觀態度，認為通過政府干預能夠解決不平等，但是越來越多研究認為，城市在解決不平等問題上是無能為力的，隨著城市規模的擴張，居民之間收入差距也在不斷擴大。

Ganong and Shoag（2017）發現，2016年美國大城市居民收入不平等狀況要比1980年高出30%。福利差距可能比收入差距更為嚴重，Diamond（2016）的研究表明，房租與便利設施等的變化，導致大城市中高技能勞動者與低技能勞動者群體之間福利水平的差距至少要高于收入差距的30%。Fajgelbaum and Gaubert（2020）認為，雖然大城市高技能工人之間的積極溢出能夠強有力地促進生產力提高，但是大城市高技能工人對低技能工人的積極溢出在逐漸縮小，造成高技能與低技能勞動力的收入和福利水平不斷擴大。即使是“城市勝利”的支持者也不得不承認“城市是非常不平等的地方”（Glaeser，2012），大城市的收入差距存在“大分化（the Great Divergence）”（Moretti，2012）。

4.無視欠發達地區的發展潛力

在市場自由主義影響下，基于效率優先的權衡，美國學界的普遍觀點認為，以自上而下制定區域發展戰略為基礎、培育增長極為目標的傳統“基于地”政策并不能促進欠發達地區經濟增長。此類觀點主要基于以下三個方面的原因：一是欠發達地區經濟發展環境脆弱，大量區域屬于“無用（Cathedrals in the Desert）”（Lipietz，1980）或“累贅（White Elephants）”（Albalate and Bel，2012），根本不具備發展條件；二是由于技術進步以及傳統產業衰退，一些落后地區已經錯過了發展的黃金時期，并且這些黃金發展時期不太可能重現；三是多數欠發達地區政府治理能力差，地方發展規劃的設計和實施缺乏合理性，這些不切實際的發展戰略只會有利于特定政治或經濟利益相關者，并最終消耗大量稀缺的財政資源，在可持續的就業創造或經濟增長方面幾乎沒有表現（Flyvbjerg，2009；Crescenzi et al.，2016）。

受學術界主流觀點的影響，這一時期的美國政策制定者堅信針對欠發達地區的區域發展戰略缺乏效率，補貼落后或生產率低下的區域是一種向窮人轉移資源不完美的方式（Kline and Moretti，2014a）。因此，更傾向于實施“基于人”政策，促進勞動力自由流動同時建設福利型國家，加強對落后地區的基本公共服務建設，以減輕經濟落后或衰退的癥狀。

然而，無視欠發達地區的發展潛力可能導致總產出損失更大。一方面，并非所有落后和衰退地區都沒有經濟發展潛力。根據美國區域經濟演變的歷史進程，區域之間領先與追趕交替現象普遍，一些曾經落后的地區現在成為了領先地區，而一些歷史上領先的地區則陷入經濟停滯成為追趕地區。政府通過開發衰退和落后地區的發展潛力，不僅不會損害總體經濟增長，而且還可以培育新的增長極，實現落后地區與全國經濟同步增長（Barca et al.，2012）。

另一方面，建設福利國家、增加公共轉移支付會導致落后地區失去經濟增長的內生動力。美國政府使用公共財政資金以維持落后地區的基本公共福利，但這些福利性質的轉移支付往往導致欠發達地區過度依賴國家財政支持，受保護、援助和庇護的經濟特征越明顯就越無法調動其真正的經濟潛力，經濟發展的能動性不斷被腐蝕（Fratesi and Rodríguez-Pose，2016）并逐漸失去經濟內生增長動力，此時就需要國家提供永久性援助。對于當地居民而言，他們需要的是機會，而不是援助，他們想要的是未來，而不是永久的援助。除此之外，長期的援助也會滋生政治腐敗、資金使用效率低等問題。

五、美國區域政策變遷對中國的啟示

市場自由主義再回歸主導下的區域政策已經讓美國付出了沉重的代價，也引發了美國一些關注區域經濟問題相關學者的思考與反思。為避免與美國一樣落入空間不均衡陷阱，中國應吸取美國的經驗與教訓，將區域之間平衡發展納入宏觀經濟發展的主要目標之一，并在區域政策的制定過程中，避免過度篤信市場萬能論，統籌政府與市場在區域政策體系中的協同作用，依據各地區發展條件的不同，綜合運用“基于地”與“基于人”的組合政策。

（一）重視區域平衡發展，避免落入空間不均衡陷阱

美國當前區域經濟面臨的困境表明，對于一個大國來說，如果區域之間發展不平衡問題長期得不到解決，區域發展差距產生的影響會逐漸從經濟領域擴散到社會、政治領域，導致“社會撕裂”、“政治分歧”以及“民粹主義”的興起，使國家落入空間不均衡陷阱，導致難以通過單一的經濟手段來縮小區域發展差距，增加了科學制定和實施區域政策的難度。

中國作為一個發展中大國，自新中國成立之初就面臨區域差異較大、發展極不平衡的基本國情。盡管經歷了改革開放以來的經濟高速增長，創造了“中國奇跡”（林毅夫、姚洋，2009），但區域發展不平衡現象依然突出，并引起中國政府的高度關注。自20世紀90年代以來，中國政府就開始提出區域協調發展的主張并先后實施“西部大開發”、“中部崛起”、“東北振興”等戰略，黨的十九大報告中將區域協調發展戰略列為建設社會主義現代化國家的七大戰略之一，“十四五”規劃綱要也繼續強調“促進區域協調發展”、“在發展中促進相對平衡”。盡管政府高度重視，但由于規模經濟、資源稟賦差異、制度差別等原因（年猛，2021），中國區域之間發展不平衡現象依然突出，并且在東西發展差距依然較大的背景下，還面臨南北差異擴大等新問題（年猛，2019；魏后凱等，2020；楊開忠、顧蕓，2022）。為避免落入空間不均衡陷阱，吸取美國的經驗與教訓，中國政府應始終將區域平衡發展作為宏觀經濟的主要目標之一，制定并完善區域政策體系，以加快縮小區域發展差距并將區域差距問題限制在經濟層面。

（二）統籌政府與市場在區域政策中的協同作用

美國區域政策的變遷史表明，無論是凱恩斯主義思潮為代表流派影響下的政府過度干預，還是古典自由主義與新自由主義思潮為代表流派影響下的市場萬能論，都無法構成一個有效且完美的區域政策體系。一方面，政府過度干預會扭曲市場機制，影響資源配置效率，對整個經濟運行系統造成負面影響。另一方面，完美市場假說在現實中并不存在，外部性問題的存在導致市場機制無法實現社會資源的最優化配置，此時仍需要政府的有效介入和干預。

因此，從政策有效性角度出發，應統籌政府與市場在區域政策中的協同作用，推動有為政府與有效市場更好地結合，平衡政府與市場之間的關系，避免過度篤信某一種經濟思潮而產生政府過度干預或放任市場自由等現象。在區域政策的制定和實施過程中，應根據目標的不同采取相機抉擇的原則，即在資源配置等市場機制具有絕對優勢的情況下，應充分發揮市場機制的決定性作用，而在公共物品或準公共物品等市場失靈的領域，應充分發揮政府的積極作用，以全面提高區域政策的精準性和有效性。

（三）因地制宜，綜合運用“基于地”和“基于人”的組合政策

由于存在投入大、周期長、見效慢等問題，并且受到市場自由主義的影響傳統“基于地”政策逐步被以“基于人”政策為主、現代“基于地”政策為輔的“新”區域政策所取代，但這種政策轉向不僅未能解決美國區域發展不平衡問題，反而導致美國區域之間發展差距過大，落入空間不均衡陷阱，引發區域經濟學家的反思。

“基于地”和“基于人”政策代表著區域政策的兩種不同路徑，其適用的外部條件也具有顯著的差別，從實現區域平衡發展的目標角度來說，應依據空間范圍、發展條件的不同進行組合運用。因此，對于中國這樣區域之間發展條件具有顯著差異且不平衡較為嚴重的發展中大國來說，應因地制宜，綜合運用“基于地”和“基于人”的政策組合手段。一方面，應在全國范圍內實施“基于人”的區域政策，鼓勵勞動力、資本等生產要素在全國范圍內自由流動，消除要素流動各種制度阻礙，以實現要素報酬空間均等化。另一方面，由于現實中要素流動成本不可能為零，即摩擦始終存在，應針對目標區空間范圍的大小靈活采取傳統和現代“基于地”的區域政策。在一些具有發展潛力且空間范圍較大的區域，應采取傳統“基于地”政策，加強政府投入的力度和規模，為這些地區的經濟起飛打好基礎。而針對一些衰退或貧困的社區，這種以社區為單位且仍具有發展機遇或基于公平考慮應予以支持的空間單元，應實施現代“基于地”政策，以增強“基于地”政策的精準性，避免過度投入。

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Change of Economic Thoughts，

the Evolution of U.S. Regional Policy and Spatial Imbalance Trap

Nian Meng

Abstract： From the perspective of the development process of the regional economy in the United States， under the influence of different economic thoughts， the formulation and implementation of the regional policy in the United States has also gone through the process of market mechanism bias， government-led intervention bias and then market mechanism bias， and it has always been unable to find the balance point between government intervention and market dominance. As the development gap between regions has not been completely resolved for a long time， the issue of the regional gap in the United States is gradually expanding from the economic field to the political field. Each region is going its own way in the economic， social and political fields， falling into the trap of spatial imbalance， which has made the United States pay a heavy price. As a result， some regional economists in the United States began to rethink on the effectiveness of the "new" regional policy， which is mainly based on the "people-based" policy and supplemented by the modern "place-based" policy under the guidance of the trend of neo-liberalism. In order to avoid China falling into the "spatial imbalance trap" and stepping into the "follow-up" of the United States due to the large development gap between regions， this paper summarizes the characteristics and main problems of its regional policy from the perspective of expounding the impact of the change of economic thoughts on the evolution of American regional policy， and puts forward the enlightenment to China on this basis.

Keywords： Change of Economic Thoughts； Spatial Imbalance Trap； Regional Policy

（責任編輯：徐久香）