我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀、成因及政策建議

摘要：在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，中國綜合實力飛速提升的同時也面臨著產(chǎn)能過剩、國內(nèi)疫情防控、全球政治經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定、國內(nèi)消費力不足等一系列挑戰(zhàn)。要想繼續(xù)完成各種事業(yè)的高速發(fā)展就必然要投入大量的資金，對于地方政府來說，各地在資金的投入上一直是高居不下的，大量的資金入場確實可以滿足了各地社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與城市建設(shè)需求。然而，單純依靠稅收補給財政，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資金需求，為了保持當(dāng)下經(jīng)濟(jì)增速，我國地方政府就必然因為發(fā)展的需要而產(chǎn)生了各種債務(wù)，這些債務(wù)問題也將給地方的發(fā)展帶來了各種的問題。讓我們一起深入地方債的核心去一探究竟。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；地方債規(guī)模；地方債成因

中圖分類號：F812.5???文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??文章編號：1005-6432（2023）17-0000-04

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2023.17.000

1??前言

2014國務(wù)院年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中指出各人民政府在債務(wù)管理過程中應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則，對債務(wù)管理的制度和配套措施給出了明確的意見[1]。2016年11月國務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案的通知》。隨后的2018年5月，財政部下達(dá)《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫[2018]61號），在文件中具體的闡明了現(xiàn)階段我國地方政府在債券發(fā)行中存在的多項問題，以及處理措施。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的上行壓力不斷增大，政府的債償能力經(jīng)受著前所未有嚴(yán)峻的考驗，地方債務(wù)風(fēng)險隨之上升，政府的償還債務(wù)能力也將進(jìn)一步下降，其中潛在巨大的風(fēng)險性。政府的債務(wù)的風(fēng)險防范和化解也將會是我國財政工作的重點內(nèi)容。

2.地方政府債務(wù)的基礎(chǔ)概念

2.1地方政府債務(wù)

地方政府債務(wù)一般指的是地方政府以債務(wù)人身份出現(xiàn)向其他債權(quán)人以信用作為擔(dān)保進(jìn)行湊集財政資金的形式，地方政府通過這種方式來解決財政缺口等發(fā)展資金來源，通過這種方式政府利用了社會流動資金來影響國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這也是國家調(diào)控經(jīng)濟(jì)的一種手段[2]。通過對政府債務(wù)的不同分析，一般可劃分為地方政府債務(wù)和中央債務(wù)這兩塊。1995年起我國實施《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，由此看來我國政府債券僅限中央政府債券。按照預(yù)算發(fā)規(guī)定，地方政府只能夠在現(xiàn)有法律或者國務(wù)院規(guī)定范圍內(nèi)發(fā)行地方政府債券，因此，地方政府債務(wù)雖然實質(zhì)上由政府財政來負(fù)擔(dān)，但是在形式上一直以來游離于預(yù)算之外[3]。

2.2地方政府債務(wù)風(fēng)險

這里的“風(fēng)險”指的是發(fā)生負(fù)面情況的所引發(fā)的不確定性，當(dāng)?shù)胤絺鶆?wù)產(chǎn)生風(fēng)險地方政府的債務(wù)到期之后無法償還本金于利息所引發(fā)相應(yīng)產(chǎn)生的后果。作為地方政府債務(wù)來說政府是其中的借貸主體，政府在借貸到期之后就需要及時的規(guī)劃本金和利息，一旦無法償還就會給地方經(jīng)濟(jì)帶來巨大的負(fù)面影響。地方政府債務(wù)風(fēng)險包含兩個方面：一方面是導(dǎo)致借貸人無法獲得到期的本金和利息，造成自身的經(jīng)濟(jì)受損；另一方面由于政府無法兌現(xiàn)承諾導(dǎo)致在金融市場上政府的口碑不斷下滑，從而影響到地方政府的權(quán)威性。

3.我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

3.1我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大

根據(jù)財政部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2017年到2020年我國地方政府的債務(wù)規(guī)模一直處于高速增長的趨勢，其中在2017年末全國各地方政府總債務(wù)余額為18.82萬億元；一年后到了2018年末的時候全國各地方政府總債務(wù)余額依舊高達(dá)18.39萬億元；到了2019年末全國各地方政府總債務(wù)余額繼續(xù)大幅度的增長超過了20萬億元，達(dá)到了21.33萬億元；去年最新數(shù)據(jù)顯示截止到2020年末的時候全國各地方政府總債務(wù)余額為25.81億元，相較于2019年的余額增加了接近4萬億元，接近20%。這種狀況一直未得到改善，各地方政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大趨勢依舊，而且官方給出的數(shù)據(jù)并不包含各地方政府擔(dān)保的債務(wù)、地方金融機(jī)構(gòu)的壞賬、社會保障資金缺口等隱性的債務(wù)，記錄數(shù)據(jù)全部是顯性的債務(wù)，可見如果將顯性債務(wù)和隱性債務(wù)進(jìn)行合并的話全國各地方政府總債務(wù)余額仍將創(chuàng)造歷史上的新高。詳見圖1。

3.2地方債風(fēng)險分析

從當(dāng)前階段來進(jìn)行衡量一個地方政府在債務(wù)承擔(dān)的能力，主要還是通過其債務(wù)率上的數(shù)據(jù)，債務(wù)率越高這個地區(qū)政府在承擔(dān)債務(wù)能力上越差，債務(wù)風(fēng)險自然越高。反之債務(wù)率越低則這個地區(qū)政府承擔(dān)的債務(wù)壓力越低，越容易償還債務(wù)，債務(wù)風(fēng)險越低。雖然說一些不發(fā)達(dá)地區(qū)在債務(wù)余額上不如發(fā)達(dá)地區(qū)那么高，但是這些不發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)率非常高，在收益和支出上已經(jīng)完全不對等體現(xiàn)出來的債務(wù)風(fēng)險很高。比如之前的青海雖然債務(wù)余額在3000億元以下，但是其債務(wù)率達(dá)到了112.91%、貴州和湖北的債務(wù)余額在8000億元至1萬億元，但是其債務(wù)率分別為148.48%和94.7%，這些省份的債務(wù)率已經(jīng)遠(yuǎn)超90%，對于這些地區(qū)的發(fā)展來說超高的債務(wù)率顯然存在著眾多的經(jīng)濟(jì)隱患。在債務(wù)總額上超過1萬億元的江蘇、山東、浙江和廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)其債務(wù)率反而一直控制在40%～60%，這樣的債務(wù)率顯然是在可控的范圍，也是相對安全的。針對目前出現(xiàn)的地區(qū)債務(wù)率表現(xiàn)出分化現(xiàn)狀，需要從多方面積極的尋找產(chǎn)生的原因，并且要追溯這些問題的根源，透過現(xiàn)象看本質(zhì)，尋找合適的解決途徑。只有從根本上解決地方政府的債務(wù)危機(jī)才能保障地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

4.地方政府債務(wù)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的機(jī)理研究

4.1我國實際國情的分析

從中國政府債務(wù)的發(fā)展歷程事件來分析，1994年我國開始分稅制改革，中央政府實施積極的財政政策搭配寬松的貨幣政策，來刺激經(jīng)濟(jì)，地方政府隨之也開始加大投資力度。但是，1998年的亞洲金融危機(jī)和2008年的金融危機(jī)給世人敲響了警鐘，經(jīng)濟(jì)的蕭條引起了人們對未來的恐慌，間接導(dǎo)致了地方政府出現(xiàn)大規(guī)模債務(wù)。我國為了保持來之不易的經(jīng)濟(jì)成果不被摧毀，在2008年經(jīng)濟(jì)衰退的背景下4萬億投資入市應(yīng)運而生。在過去10年間，地方的債務(wù)規(guī)模也是越堆越高，地方政府的債務(wù)壓力翻了一倍有余，看似經(jīng)濟(jì)發(fā)展的繁榮景象的背后潛在風(fēng)險問題也令人感到擔(dān)憂。我國的各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況差異化比較嚴(yán)重，不同地區(qū)的地方債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長影響的程度不經(jīng)相同：東部沿海地區(qū)開放較早，經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好。因此，地方政府在東部沿海地區(qū)對民間投資的擠出較少，政府對應(yīng)的償債壓力相對較小，地方債本身對經(jīng)濟(jì)增長的不良影響相對可控;然而，中西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)條件相對較差，民間投資意愿不強(qiáng)烈，更多的資金可能被地方政府所占用。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)地方政府大規(guī)模舉債伴隨著巨大的財政壓力，同時阻礙了經(jīng)濟(jì)增長，變得難以控制。根據(jù)本文研究的樣本數(shù)據(jù)，繪制出各地區(qū)人均GDP與人均債務(wù)余額散點圖圖2，與上述分析一致：總體而言，人均債務(wù)余額增加，人均GDP也相應(yīng)增加;從次區(qū)域來看，華東地區(qū)人均債務(wù)余額與人均GDP呈線性關(guān)系，近似為單調(diào)增長;在中西部地區(qū)，兩者的關(guān)系呈現(xiàn)出先上升后下降的明顯趨勢。

4.2產(chǎn)業(yè)投資的現(xiàn)狀分析

2011年后，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)相繼陷入了發(fā)展的瓶頸期，我國雖然依舊能保證較高的GDP增速，但同樣面臨著產(chǎn)能過剩等問題。為了滿足工業(yè)建設(shè)發(fā)展增速，地方政府加大貸款需求，集中推進(jìn)的政府項目開工，進(jìn)一步預(yù)支經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃堋５胤秸l(fā)行債券和通過融資平臺多渠道借款，使產(chǎn)業(yè)投資資金大幅增加。從工業(yè)投資者的角度來看，這些資金的流入方向大部分成了公共性產(chǎn)品與基礎(chǔ)性設(shè)施類政府主導(dǎo)民生類項目。隨著債務(wù)的增加，資本的流入會增加，進(jìn)一步刺激這類產(chǎn)業(yè)的投資。所以，在產(chǎn)業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)型時期，就要客觀評價地方政府的績效，就得確定決策是否具有合理性和有效性，就需要著重強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)出提高與經(jīng)濟(jì)增長帶來的穩(wěn)定性這些方面。

4.3土地市場的現(xiàn)狀分析

土地相關(guān)政策和土地市場價格的變化也會對投資波動產(chǎn)生影響，進(jìn)而影響實際的產(chǎn)出。由于各地軟預(yù)算的制約，地方政府債務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長的杠桿作用突出。一方面，通過擴(kuò)張的地方債務(wù)政府可以擁有更多財政去支配，政府可以通過降低工業(yè)用地價格成本來吸引企業(yè)對土地要素的投資。企業(yè)增加了該要素投入，進(jìn)而提高了產(chǎn)出;另一方面，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，工業(yè)部門可能會得到土地資源的過度配置，在土地資源供給有限的情況下，擠兌了原本屬于商住的用地，商住用地的減少，導(dǎo)致商品房價格上漲，如若房價無法有效控制，金融風(fēng)險和社會問題都將相繼出現(xiàn);對經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠佳地區(qū)，地方債務(wù)并不能有效刺激土地經(jīng)濟(jì)作用，土地的價值和商品房的價格增速非常緩慢。這導(dǎo)致一種現(xiàn)象，即使政府出售所有的住宅用地也不足以彌補債務(wù)缺口，債務(wù)也只會不斷累積，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了負(fù)面影響。在土地市場上，根據(jù)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，這種帶動效應(yīng)對產(chǎn)出可能會產(chǎn)生不一樣的影響。此外，土地稀缺本是稀缺資源，如果過度通過土地租賃的方式來促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)，在基礎(chǔ)設(shè)施投資不斷擴(kuò)大投入，房價、物價、人們的生活成本都會出現(xiàn)不必要的上漲，這也將帶來一些風(fēng)險。當(dāng)房地產(chǎn)泡沫消失后，區(qū)域經(jīng)濟(jì)危機(jī)將隨之而來。此時，政府的社會信用也必然會受到影響。

5.大幅增長的地方政府負(fù)債對經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響

地方政府負(fù)債近些年來大幅增長已經(jīng)是不爭的事實，地方債務(wù)過大過快顯然成為政府不可回避的問題，這種大規(guī)模的增長對地區(qū)的經(jīng)濟(jì)帶來的負(fù)面影響也已經(jīng)成為當(dāng)?shù)卣毙枰鉀Q的問題，其中帶來的經(jīng)濟(jì)問題主要包含以下幾點。

5.1??對社會投資和家庭消費產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”

地方政府來對于金融市場來說向來都是擁有一定控制權(quán)與話語權(quán)的，所以一旦地方政府負(fù)債需要增加必然優(yōu)先供給政府所需資金，在資金總盤短期不變的情況下，就需要對原本應(yīng)當(dāng)進(jìn)入到市場用于社會投資和家庭消費的資金進(jìn)行占用，如果政府一旦借助自身的控制權(quán)對這些資金超過使用限度，就會導(dǎo)致市場貸款配額失調(diào)，對社會投資和家庭消費產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”，金融資本過度優(yōu)先向政府傾斜，短期來看影響市場的資金流向，削弱了社會消費、投資的意愿，長期以來勢必給資本市場帶來極大的不穩(wěn)定性。

5.2??推高貸款利率導(dǎo)致企業(yè)“融資難”

地方政府通過大量的借貸來發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)，尤其是政府的個別官員只顧眼前利益為了提高自己任期內(nèi)的業(yè)績在借貸上更加肆意妄為，無視市場規(guī)律，一味追求投入大項目，占用了大量市場內(nèi)資金，為了獲得更多的借貸額度，無視借貸成本。這樣也會導(dǎo)致各種高利率項目被推出，無形中促使市場的貸款利率提升。對于企業(yè)來說本身需要大量的資金用于發(fā)展，但是貸款利率的提升增加了企業(yè)的資金使用成本。企業(yè)融資變得困難，資金鏈一旦發(fā)生斷裂，將導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)營受到?jīng)_擊，企業(yè)對未來發(fā)展進(jìn)一步失去信心，最終市場連鎖反應(yīng)，地方政府經(jīng)濟(jì)受挫[4]。

5.3???不利于國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

當(dāng)下整個社會出現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資增速下降、政府債務(wù)率上升、銀行壞賬率增加和經(jīng)濟(jì)內(nèi)生動力的枯竭等問題，擴(kuò)張性的財政政策已無法支持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展[5]。這個時候的地方政府面臨著各種借貸到期的壓力，其中的解決途徑就會是通過其他的借貸項目來歸還已經(jīng)到期的債務(wù)，這種“拆東墻補西墻”以貸還貸的行為不僅導(dǎo)致市場利率逐漸升高，大量的資金被政府項目占用，還款風(fēng)險進(jìn)一步增加，這些都不利于國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。由于地方政府的債務(wù)升高，所以本應(yīng)該降低稅率的行為也遲遲無法得到推行，而且很多的民生保障項目也得不到有效的推行，惡性循環(huán)最終高額的政府貸款將直接導(dǎo)致市場的蕭條。

6.我國地方政府債務(wù)政策建議

6.1合理劃分財權(quán)和事權(quán)

目前我國中央和地方政府在財權(quán)和事權(quán)上出現(xiàn)的問題較多，尤其是兩者的關(guān)系不太清晰使得在執(zhí)行當(dāng)中出現(xiàn)各種問題，為了切實的保護(hù)中央和地方政府的各自利益，需要從立法的角度對財權(quán)和事權(quán)進(jìn)行詳細(xì)化，對各項事務(wù)劃分清晰且可操作的解釋說明。使得各項工作能夠在法律的范圍內(nèi)有章可循。另外，雖然我國目前對地方政府的債務(wù)通過限額的方式進(jìn)行管控以便債務(wù)風(fēng)險能夠被最大程度的降低，但是在這種情況下中央應(yīng)該要考慮到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間在債務(wù)能力上的不同，結(jié)合實際情況具體分析，對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以放款限額，以便一些發(fā)達(dá)地區(qū)有足夠的時間來利用自身的優(yōu)勢來逐步發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，確保收支的平衡。同時，對于欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以在債務(wù)上采用更靈活的方案，借貸上提供更多的選擇性，用更個性話的方式滿足欠發(fā)達(dá)地區(qū)貸款需求，真正做到具體問題具體分析。

6.2規(guī)范地方融資平臺

政府性平臺公司在我國建設(shè)城市化和城鎮(zhèn)化的過程中發(fā)揮了重要的補充作用，這主要表現(xiàn)在對地方基礎(chǔ)設(shè)施的帶動[6]。現(xiàn)階段地方政府財政資金的需求存在供需不對等的情況，政府性質(zhì)的融資平臺對調(diào)節(jié)地方財政資金需要在目前來說還是有很重要的意義。對于征地來說，可以短時間內(nèi)起到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的作用，但是由于是政府性質(zhì)的融資平臺，所以在融資上更多體現(xiàn)的是一種公益性質(zhì)，尤其是外來資本不愿意投入的基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備的建設(shè)當(dāng)中尤為突出。政府融資后所得的資金主要還是用于對社會公共事業(yè)費用的補充。作為融資平臺，需要更加規(guī)范管理，確保融資所得切實用到改用的地方，才能使得資金發(fā)揮到最大效益。

6.3調(diào)整地區(qū)考核標(biāo)準(zhǔn)

唯GDP論的思想必須要改變，尤其是地方政府官員在任期內(nèi)為了展現(xiàn)自身的功績都在想方設(shè)法的提升地區(qū)的GDP，GDP的提升固然重要但是如果將其他方面拋擲腦后只是單純的將GDP放在核心位置顯然會出現(xiàn)問題。GDP的提升需要地方政府在多個方面進(jìn)行大量資金的投入，通過大量資金的涌入使得短時間內(nèi)GDP的增長幅度較大，而忽視對長期GDP的傷害，這種殺雞取卵的思考方式需要摒除。在考核地方政府GDP的同時還需要同時其舉債的能力、民生經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等。如果GDP的增長是以犧牲債償能力的話，這種虛假的增長必將對地方經(jīng)濟(jì)的后續(xù)發(fā)展帶來了很多不確定性，后期接任的官員也將面臨更多不可控性。

7.總結(jié)

通過對我國地方政府債務(wù)的分析與理解，我們可以了解到現(xiàn)階段我國地方政府的債務(wù)余額依舊呈現(xiàn)著不斷增長的趨勢，債務(wù)風(fēng)險依然存在，解決地方政府的債務(wù)問題仍舊是當(dāng)務(wù)之急。雖然部分經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)當(dāng)前并沒有達(dá)到警戒，但是在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展當(dāng)中，尤其是一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)面臨的債償能力較差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、抗風(fēng)險能力弱等諸多現(xiàn)實問題。通過現(xiàn)階段我國地方政務(wù)債務(wù)的現(xiàn)狀，從中分析成因并找出合適的平衡對策，保障債務(wù)問題最小化迫在眉睫。地方政府需要在增進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時減少債務(wù)存量，加強(qiáng)對政府債務(wù)的有效管理，使債務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的處于一個相互促進(jìn)，共同發(fā)展的協(xié)調(diào)狀態(tài)[7]。

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[作者簡介]林志超（1990—），男，浙江寧波人，研究生在讀，研究方向：金融經(jīng)濟(jì)、地方債。